股东提案权制度：美国的立法与启示，本文主要内容关键词为：美国论文,提案论文,股东论文,启示论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国股东提案权制度的早期发展及理论争议
一、提案权制度的早期发展
20世纪以来，美国的大型公司中逐渐出现了所有权和经营权分离的现象，公司管理层在实质上控制着公司，股东对公司经营的参与往往只能通过参加股东大会作出集体决议的方式。然而在美国早期法律中，股东大会待决议事项的提案权也是完全掌握在公司管理层手中的，股东大会可谓是管理层捏在手中的“橡皮图章”。有鉴于此，美国逐步创立股东提案权制度，以改变公司管理层垄断股东大会提案权的局面，为一部分积极股东更多介入公司事务提供机会。
1935年9月起，美国国会开始着手制定委托书规则，并于1938年规定，管理层寄送委托书时，须于委托书中刊载股东提案，以落实公司民主机制。①
1940年，SEC发布证券交易法第2376号公告，强调公司应切实履行SEC此前提出的管理层于股东提案时应负的义务，即公司必须在委托书征求资料中刊载股东提案的内容。
1942年，SEC根据证券交易法第14条第1项的授权，制定了股东提案权规则草案X-14a-7，其中最重要的规定是两点：(1)如果管理层提名董事候选人，股东也可以利用委托书在全体股东范围内提名候选人；(2)提案股东可以在委托书中向其他股东作100字以内的请求支持的说明。该草案公布后受到诸多美国公司的强烈反对，SEC遂将股东可以通过提案提名董事候选人的规定予以取消，并于同年12月修订完成该制度。
1943年1月，SEC正式施行股东提案权制度X-14a-7。该制度主要内容是：股东向管理层提出应交付股东大会决议的适当提案时，管理层须将该提案列入记录，并根据X-14a-2的规定，做好将该提案交付股东表决的准备。如果管理层反对该提案，仍应根据提案人的要求将该提案、提案人姓名、住址及请求支持提案的说明等内容刊载于委托书征求资料中。请求支持提案的说明不得超过100字，管理层对该说明不负任何责任。提案至少须于公司寄出委托书征求资料前30日寄达公司。②
由于时代变迁及市场环境的变化，股东提案权制度实施后受到了诸多问题的困扰，其为适应市场需求也不断被修订。1947年，该规定条号变更为现行法中的14a-8，并在1948-2004年间进行了十次修订，有学者认为其系美国有史以来最具争议性且最有趣的制度之一。③
二、围绕提案权制度的理论争议
对于股东提案权制度，美国学者多持肯定态度，认为其积极意义主要体现在以下三个方面：
首先，实现公司民主。通过提案权的行使，股东能够将其意见传达给管理层，防止股东大会成为管理层的“一言堂”，从而实现公司内部的民主。在著名的Medical Committee.for Human Rights v.SEC案中，上诉法院即宣称：“股东提案权的首要目的，是确保股东能够行使权利以实现其作为公司所有者对公司重要决策的控制……股东提案权有助于国会在1934年证券交易法中所提倡的股东民主。”④
其次，促进信息公开和管理层谨慎作为。对于满足条件的股东提案，公司管理层须将其刊载在委托书征求资料中，如果管理层反对该提案，则须在股东大会上公开说明反对的理由，股东和市场便可对此作出评判。无论如何，股东提出提案促进了相关信息在公司内外部的流动，由于受到股东和市场的压力，管理层的决策和行为将更加谨慎。⑤
最后，实现公司社会责任。在股东提案权制度实施初期，提案集中于公司内部事务，例如管理层的报酬、股利分派、反收购措施的采用等。但自20世纪70年代以来，有关公司外部事务的提案逐渐增多，这些提案集中在人权、越战、种族歧视、环境保护以及消费者权益保护等领域，对公司和管理层的行为施加了重大影响，极大促进了公司社会责任的实现。⑥
但是，反对人士则从其他方面对该制度提出了质疑：第一，提案过滥。由于门槛过低，很多股东都有资格向公司提出议案，导致公司不胜其烦，提案满天飞也影响了股东大会的正常进行。⑦第二，成本太高。就每项股东提案，公司均须负担直接成本(包括印刷费、邮费等)和间接成本(如公司为处理提案增加的经营管理成本)，巨大的成本往往超过该制度的收益，因而是不可接受的。⑧
笔者认为，美国的股东提案制度确实存在上述缺陷，但这不足以成为废除该制度的理由。针对股东提案过滥的问题，SEC于1992年修订该制度时明确规定每位股东限提一件提案；1998年修订则将提案股东的持股要求从市值1000美元提高到2000美元，这一问题其实已经大为改善。至于提案成本，SEC除了抬高提案门槛、限制提案件数外，还对提案字数有上限规定，公司为此付出的成本也大大降低。综合权衡下，公司本就要向股东寄送委托书征求资料，在其中附加一些股东提案所增加的额外成本，相较于该制度所具有的积极价值，无疑还是可以接受的。
现行美国股东提案制度的主要内容
一、对提案股东的要求
根据委托书规则14a-8(b)(1)，提案股东必须持续一年以上持有公司1%或市值2000美元以上的有表决权证券，并在股东大会期间持续持有。
根据14a-8(b)(2)的规定，提案股东若是记载在股东名册上的记名股东，公司可以确认股东的适格性，该股东须提交股东大会期间将继续持有股票的声明。若未在公司登记，其可以通过以下两种方式之一向公司证明其资格：(1)向公司提交由登记所有权人(通常是股票经纪人或银行)出示的书面声明，证明股东在提案时已经持续一年以上持有股票；(2)由股东填写Schedule 13D、Schedule 13G、Form3、Form4或Form5等表格，证明其持有股票超过一年。不管哪种方式，股东均须向公司提交股东大会期间将继续持有股票的声明。
二、对提案本身的要求
为促使股东提出高质量的提案，提高股东大会审议的效率，14a-8(c)规定每位股东在每次股东大会上只能提交一件提案。此外，14a-8(d)规定，包括请求支持的说明在内，提案不得超过500字，以节约公司成本并提高会议效率。如果提案未满足上述要求，公司应在收到提案的14日内书面通知股东，股东则应在收到通知的14日内予以修改，否则公司可将提案排除。
至于提案提交的期限，14a-8(e)(2)有详尽规定。如果提案是向股东大会年会提交，则必须在公司向股东寄送委托书征求材料之日120日前送至公司。若上一年度没有召开股东大会，或本年召开股东大会的日期已经与上一年度相差30天以上，则提交提案的日期应为公司开始印刷和邮寄委托书征求材料前的合理时间。
三、公司可以排除提案的事由与程序
除了程序上的瑕疵外，如果股东提案在内容上存在问题，亦有可能被公司排除。在实践中，公司和股东间常常为此发生争议，14a-8(i)遂详细列举了公司可以排除股东提案的13项情形：(1)不适当议题：根据公司所在地法律，不属于股东决议的适当议题者。(2)违法：公司如果执行提案，将违反州法、联邦法或相关外国法律者。(3)违反委托书规则：提案的内容或请求支持的理由违反SEC制定的委托书规则者。(4)提案涉及个人恩怨或特别利益：提案为股东对公司或他人的请求，或提案仅涉及股东的个人利益而与其他股东的利益无关者。(5)相关性：如果提案涉及的营业低于上一会计年度公司总资产的5%，并低于净利润与销售总额的5%，且与公司营业无重大关系者。(6)缺乏权限：提案事项非公司权限所能执行者。(7)经营职责：提案系关于公司一般营业事务者。在美国法制下，经营管理公司的权力多归属于董事会，股东大会不得介入一般性的管理事务。(8)涉及选举：提案涉及董事会或类似机构的选举事务者。在美国的大型公众公司中，董事提名权一直由董事会下属的提名委员会掌控，股东仅有同意权而无提案权，当然，这一做法也备受争议。⑨(9)与公司提案相冲突：若提案与公司将提交给同次股东大会的提案相冲突，公司可将其排除，该规定亦是美国法制中“董事会至上”理念的体现。(10)实质上已实施：如果公司已经实质上实施了提案，自无再提的必要。(11)重复：提案事项与其他股东的提案实质上重复，且公司已计划将其他股东的提案列入委托书征求材料中者。(12)重新提出：实质上相同的提案在过去5年内曾经被提出，其提出于一次会议，经表决后赞成票低于3%的；或提出于2次会议，经表决后赞成票低于6%的；或提出于3次会议，经表决后赞成票低于10%的，公司可在该提案最近提出的3年内排除与其相同的提案。(13)提案事项涉及特定数额的现金股利或股票股利者。这一规定的原因是，在美国各州公司法中，利润分派属于董事会的权限，股东无权提案也无权反对。
此外，SEC公司金融部于2004年9月15日发布股东提案权制度第三次公报，规定公司委托书征求材料中原则上应记载股东提案的内容，但若有以下情形之一的，公司可以修改或排除该提案：(1)没有事实根据直接或间接攻击个人之人格或名誉，或关于不适合、不合法或不道德行为之指控。(2)公司客观地证明该陈述是错误的或易使人误解的。(3)提案内容过于含糊或不明确，致股东投票表决以及公司未来执行时，无法获得明确之行动或裁量。此项反对理由必须适用于综观提案本身与辅助说明后，皆呈现相同之结果。(4)辅助说明的内容与提案并不相关，致极有可能导致股东对于所被要求投票之议案不能确定。当公司与股东间就排除事由产生争议时，公司负有举证责任。⑩根据14a-8(j)的规定，公司若欲排除股东提案，应于向SEC申报委托书征求材料确定本的80日前，就股东提案的内容、公司排除提案的说明等事项向SEC呈报六份副本，并应附具理由及法律顾问的说明。只有在取得SEC出具的无异议函(NO-Action Letter)后，公司方可排除股东的提案。
四、公司违反相关规定的处理
如果公司不顾SEC的要求，拒绝将股东提案列入委托书征求材料，SEC可以命令禁止公司征求委托书，并向公司股东重新寄送包含股东提案的征求材料。在股东大会召开前，可以命令会议延期召开；已经召开的，在股东大会决议施行前可以请求法院宣告决议无效，并命其重新召开股东大会；若决议已施行完毕，可以请求法院宣布依决议所为之行为无效。此外，法院对于SEC的相关决定具有司法审查的权力。
我国股东提案权制度的缺陷与改进
我国于1993年制定公司法时，由于各种因素的影响，没有引入股东提案权制度。为了弥补这一缺漏，中国证监会在1997年《上市公司章程指引》和2000年《上市公司股东大会规范意见》(已于2006年12月31日废止)中规定了该制度，但只对上市公司方能适用。为顺应各国公司立法趋势，强化对股东权益的保护，2005年修订的《公司法》在第103条第2款对股东提案权制度作了规定，“单独或者合计持有公司3%以上股份的股东，可以在股东大会召开10日前提出临时提案并书面提交董事会；董事会应当在收到提案后2日内通知其他股东，并将该临时提案提交股东大会审议。临时提案的内容应当属于股东大会职权范围，并有明确议题和具体决议事项。”此后，中国证监会也于2006年修订了《上市公司章程指引》，并颁布《上市公司股东大会规则》，基本上照搬了《公司法》的相关条文。总体而言，我国现行规范仍然过于粗疏，实有继续改进的必要。
一、提案股东持股比例要求过高
依据现行规定，股东须单独或者合计持股达到3%方有提案资格。问题是，在我国上市公司中，持股3%者一般已能跻身公司前几大股东的行列，其通常会兼任公司的董事、监事或者高管职务，或者虽不任职但对公司的经营决策能够施加相当的影响，根本不必借助股东提案制度来介入公司事务。相反，广大中小股东更加需要这一制度，但他们基本不可能达此门槛，股本规模越大的公司越是如此。显然，3%的持股比例应当适度降低。此外，对于市场中不少超级大盘股来说，持股比例即使降低到l%，有资格提案的股东可能还是寥寥无几，因此不妨借鉴美国立法，在持股比例标准以外兼采持股市值标准。唯应注意地是，具体市值须在对市场相关数据综合考量后妥当确定，既要让更多的股东可以享受这一制度的福佑，也要避免再现美国曾经存在的问题，即因标准太低导致提案过多过滥。
二、无持股期限和继续持股期限的要求
现行规定未对股东在提案前的持股时间作出要求，将无法防止股东为行使提案权而临时取得股份的现象，一些别有用心的人士可能利用这一缺陷，在购入最低数量的股票后向公司提出一些干扰性提案，以实现操纵股价、干扰公司经营或是索取不正当利益(如日本的总会屋)等目的。相对而言，长期持股者更加注重公司治理的优劣和业绩，恶意行使股东提案权的可能性较低。至于这一持股时间应为多长，笔者以为至少应为6个月，太短的话就形同虚设了。
另一方面，我国也未要求提案股东在股东大会期间继续持有股票，同样可能导致恶意提案的出现。《上市公司股东大会规则》第18条规定：“股东大会通知中应当列明会议时间、地点，并确定股权登记日。股权登记日与会议日期之间的间隔应当不多于7个工作日……。”据此计算，如果加上两个双休日，股权登记日与会议日期之间的最大间隔可以是11日，而股东向公司提出提案的时间是会议召开日前10日。股东完全可以在股权登记日后之后出售股票，再向公司提出恶意提案，借此实现操纵股价或干扰公司经营等目的。因此，应当借鉴美国的立法，要求提案股东在股东大会期间继续持有股票。
三、无提案件数和提案字数的限制
现行规定未设提案件数限制和字数限制，其后果是，一次股东大会上累积的提案数量可能为数不少，每件提案字数也可以成千上万，这会带来如下弊端：其一，提案太多将不利于吸引公众股东的注意，有可能会埋没真正有价值的提案，从而大大降低股东提案权制度的意义；其二，股东大会的会期一般不长，提案过多过滥、字数过长不仅增加公司的成本，也必将影响股东大会的质量，使得一些重点问题不能得到很好的解决。股东提案权固然应得到保护，公司的经营效率也不应忽视，有鉴于此，应参考美国立法例合理确定相关限制。
四、不当提案排除标准过于模糊
现行规定对于提案是否属于“适当提案”，仅粗略要求“临时提案的内容应当属于股东大会职权范围，并有明确议题和具体决议事项”。这一规定的缺陷在于，现代公司经营异常复杂，相关事项是否属于公司法和公司章程所定的股东大会职权范围有时实在难以准确判断，极易引发争议。此外，这一规定也不利于公司承担社会责任。《公司法》第5条规定公司应承担社会责任，应该允许股东提出涉及社会责任的提案。因此，与其从正面笼统要求提案的适当性，不如从反面列举可以排除提案的具体情形。前引美国立法所列举的十余项情形中，涉及选举、利润分配、与董事会提案冲突等少数几项情形系美国公司法“董事会至上”理念的产物，与我国法制存在根本冲突，但其余大多数情形足可供我国借鉴。
五、无提案排除程序之规定
法律制度的设计必须重视程序正义的问题，股东提案制度亦不例外，提案排除程序实为该制度不可或缺的一个组成部分。但是，我国现行制度对此全无规定，缺乏程序的合理约束，董事会便极有可能滥用排除权力。1997年《上市公司章程指引》第60条对提案排除程序是有规定的，如果董事会决定不将股东大会提案列入会议议程的，应当在该次股东大会上进行解释和说明，并将提案内容和董事会的说明在股东大会结束后与股东大会决议一并公告。应当说，该条规定是符合股东提案制度的立法目的的，具有相当的合理性，但在2006年修订的《上市公司章程指引》中，该条规定不知为何被删除，未来进一步修订股东提案制度时实有必要恢复。
六、无提案排除后的救济途径之规定
“有权利必有救济”，如果股东的提案违背了董事会的意愿，董事会可能会滥用权力将提案排除，此时股东可以寻求何种救济措施？我国股东提案制度在此方面亦属空白，在解释上，只能援引《公司法》第22条的规定。依据该条第2款，股东大会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起60日内，请求人民法院撤销。在理论上，股东提案权受到侵害属于股东大会召集程序的瑕疵，股东可以据此向法院提起股东大会决议撤销之诉。然而，《公司法》第22条并非专为股东提案制度而设，针对性并不强，或者说这一救济措施的成本是很高的。法院一旦判决撤销股东大会决议，不仅会导致之前有关此项决议的所有付出成为“无用功”，而且公司还必须再次召开股东大会对相关事项重新作出决议。相比之下，在美国立法中，若公司违反规定排除提案，SEC或者法院可以命令延期召开股东大会，在会议召开之前就进行干预，这一救济途径显然更具效率优势，颇值我国参考。
注释：
①Timothy L.Feagans,SEC Rule 14a-8:New Restrictions on Corporate Democracy? 33 Buffalo Law Review,234(1984).
②Note,Shareholder Proposals:The Experience of Rule 14a-8,59 Georgia Law Review,1346(1971).
③同注①，第238页。
④432 F.2d 659,677(D.C.Cir.19 70).
⑤Schwartz & Weiss,An Assessment of the SEC Shareholder Proposal Rule,65 Georgia Law Review,635(1977).
⑥Aaron A.Dhir,Realigning the Corporate Building Blocks:Shareholder Proposals as a Vehicle for Achieving Corporate Social and Human Rights Accountability,43 American Business Law Journal,367(2006).
⑦Alan R.Palmiter,SECurities Regulation:The shareholder Proposal Rule:A Failed Experiment in Merit Regulation,45 Alabama Law Review,879(1994).
⑧Susan W.Liebeler,A Proposal to Rescind the Shareholder Proposal Rule,18 Georgia Law Review,427(1984).
⑨Lucian Arye Bebchuk,The Case for Increasing Shareholder Power,118 Harvard Law Review,847(2005).
⑩陈俊源：《从比较法观点论股东行动主义——以股东提案权为中心》，东吴大学2006年度硕士论文，第64页。
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