中国电信业：政策、产业组织的变化及若干建议，本文主要内容关键词为：电信业论文,中国论文,组织论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、背景：电信业的若干特点及国外情况
（一）电信业及其管制政策的若干经济特点
电信业是特殊的网络产业，有以下几个值得注意的经济特点（注：这里介绍的概念，主要参考林敏彦(1992)第2章和林敏彦(1994)第4、5章。美国FCC关于不对称管制的报告介绍了经济学家R.Schmalensee、K.Arrow等的见解，转自南部鹤彦(1986)第8章及林敏彦编(1994)第5、6章。指出电信网络的需求规模效益、公共资本特点等的经济学家有美国贝尔的经济学家Elim.Noam以及日本学者林纮一郎，见林纮一郎(1989、1998)。）：
第一，需求的网络规模效益。电信网络有参加者越多参加者收益越大，进而参加者更多的特点。这是因为入网者是为了获得信息交流的服务，入网者众的网信息交流的范围大。这种需求的规模效益，与通常从供给角度理解的规模效益含义不同。由于这一特点，拥有主要网络的公司相对新进入者会有极大的优势。
第二，互联互通意义重大。这不仅是由于通信网络的规模效益使得新进入者的网必须和已有网联通才能生存，而且是因为通信网具有部分公共资本的特点，互联互通使通信网络的正的外部性显著。
第三，信息不对称。信息不对称是现代经济学的重要概念。电信业的信息不对称主要表现在两个方面。一是随着技术进步和业务多样化政府和消费者日益难于掌握电信业的真实成本，政府监管作用有限。二是电信企业的信息显著不对称，同时握有长市话系统的垂直一体化的企业能掌握只有长话的电信企业的客户的情况，使前者能有针对性的制定经营战略，双方讨论互联互通费用价格时，前者将有显著的信息优势。
第四，不对称管制(asymmetric regulation)。主要指对握有控制性网络的已有电信企业比对新进入的电信企业实行更严格的管制，使后者在一段时间内能较快发展。实行这种政策的主要原因是存在有利于前者的信息不对称，已有网络是后者进入的重大障碍，而前者的优势一般是在政府垄断或特许垄断的情况下形成的。
此外，电信网络有社会公共资本的特点，电信业要引入竞争，同时要保证电信业普遍服务功能。
（二）国外电信业体系的基本特点（注：主要根据W.Adams(1986)第8章、南部鹤彦(1986)第8章、林敏彦编(1994)第2和3章、情报通信研究所(1996)第4章、邮电部规划院《德、法电信体制改革考察》(1998)、来国柱《世界电信改革与发展综述》（《中国通信》，1998,No.1）、赵小凡《美国新电信法及其影响》（《中国通信》，1998,No.1）等文献编写。）
80年代初以前，国外电信业体制有两个基本特点：电信业是管制性产业，受政府严格管制；垄断体制，即基本电信业务由一家企业（或法人组织）经营和运作。如表1所示，各国具体情况不尽一致：美国的管制机构包括FCC（联邦通信委员会）、司法部等多个机构，而其他的国家大都是一个机构；作为垄断企业，美国AT&T是私人股份公司，而日欧电信部门是国有企业。
导致差别的主要原因，一是美国的电信业是靠私人企业（及企业兼并）和政府的许可制发展起来的，而其他国家的电信业是作为国家基础产业在政府的直接投资和管理下发展起来的；二是美国和日欧管理电信业的法律框架不同。在80年代初以前，日欧管理电信业的基本法律是电信法（或通信法），根据法律国家特定机构独家垄断负责电信业务；根据“适用除外”原则，明确反垄断法不适用于电信业。而在美国，反垄断法也适用于电信业，但通信法允许FCC从“公共利益和需要”的角度对电信业实行许可管理。通过许可制，AT&T事实上获得了独占地位，但是：(1)AT&T没有得到法定独占地位；(2)当FCC调整具体的许可规定，电信业可能引入竞争；(3)FCC的决定要受法院包括反垄断法在内的司法审查；(4)允许AT&T独家垄断，同时对它的其他业务有严格限制。因此，在80年代初以前，美国电信业已不同程度地引入竞争。如1965年FCC根据法院裁决，按MCI申请，命令AT&T的公共通信网和MCI的微波通信网联接。
表1展示了80年代以来国外电信业变化的基本脉络：(1)由垄断变为竞争。为个变化始于美国，以后到90年代，英、日、德、法先后引入竞争。开始竞争时的市场份额美国AT&T为90.1%，日本NT&T和英国BT几乎为100%，而到1993年，ATT和BT的份额已分别降到58.5%和73.4%（仅长话），NT&T在1994年降至87.8%（含NT&T垄断的市话）。(2)民营化。即欧日主要电信企业由国有企业变为股票上市的股份公司。目前英国的BT国家仅保留黄金股。日本的NT&T政府仍持股65.5%，以后政府最低持股份额可降至为1/3。法国电信已出让23%的国有股份，最终国家仍将保持51%的股份。德国电信1996年已卖掉25%的国有股份。(3)国际化。一是逐步开放国内电信市场，美、英已允许国外电信企业在本国境内经营电信业务。德法根据1997年2月WTO通过的基本电信自由化协议，在1998年1月1日以后将允许国外电信企业用合资方式经营国内电信业务。二是电信企业跨国际资本结合日益普遍。三是业务的国际协调，如欧洲国家为使移动通信制式统一提出GSM标准，以后GSM制式又从欧洲推广到东欧、亚洲和非洲，成为世界移动通信系统的主流制式。
导致上述变化的原因除体制政策调整、市场和需求变化、经济国际化等因素外，最主要的原因是以微电子、计算机为代表的技术的巨大进步。
今后对通信业影响重大的技术主要是卫星通信、移动通信、光纤传输系统及宽带B-ISDN技术的发展；从通信服务的角度看，最主要的变化是依托技术进步的服务和技术的融合——通信和情报处理、广播电视及法律调整、通信和多媒体；电信业竞争将更激烈，同时跨行业兼并，如电信公司兼并有线电视公司将更为多见，会出现无论规模还是业务范围都是与现有电信企业不同的新型巨人企业；国际化进程会加快，电信业的竞争将成为真正的国际竞争和全球竞争。
二、中国电信业的体制
（一）主管机构（注：主要参考邮电部(1997)、余晖(1997)、杨泰芳主编(1993)及有关法律法规。）
中国电信业的管理机构主要是邮电部，其次是负责无线电管理的国家无线电管理委员会和负责价格管理的国家计委物价局。1998年3月以后，电信业主要的管理机构是信息产业部。1998年3月以前省（含自治区、直辖市）设邮电管理局和无线电管理委员会，分别负责辖区内的电信业管理和无线电管理，省以下不设无线电管理机构。
根据1998年3月全国人民代表大会通过的机构改革方案，邮电部、电子部和国家无线电管理委员会合并成为信息产业部。该部的任务是：(1)发展电子、通信、软件产业，推进经济和社会服务的情报化进程；(2)制定有关产业的发展计划、政策和法规；(3)负责通信干线、电视电台网络、专用网络的规划和管理；(4)合理分配资源，防止重复建设，确保情报安全等。部内设电信管理局负责全国电信业管理，设无线电管理局负责无线电管理。
（二）以中央为主的两级管理（注：主要参考邮电部(1997)、余晖(1997)、杨泰芳主编(1993)及有关法律法规。）
中国对电信业实行中央和省（含自治区、直辖市）二级管理体制。省以下的电信管理机构，本质上只是中央和省管理机构的执行机构。
至1998年3月以前邮电部和省邮电局管理权限的划分大致是：
邮电部负责制定电信业发展的全国规划（特别是通信干线规划），全国性的年度计划，政策法规的制定。省邮电局根据全国规划制定省内电信事业的发展规划、编制年度计划，根据国家政策法规制订地方的补充性规定。
在电信业进入管理方面，邮电部进行跨省电信业务的申报许可管理，省邮电局进行省内电信业务的申报、许可管理。
在电信资费管理方面，基本电信业务的价费、放开电信业务的价格政策由国家计委和邮电部决定或管理，基本电信业务的辅助价费和放开电信业务的价费在邮电部和计委规定的政策范围内，可由省物价局和省邮电局管理（可参见表3）。
在电信网建设方面，邮电部负责通信干线的建设（主要指电信网中一级中心、二级中心间及一级中心与境外的通信网络），省邮电局及其以下的电信部门（如省会市电信局和市电信局）负责省内和地方通信网络（主要指二级中心与其以下的长途交换中心乃至端局、用户终端间的网路）（注：电话网是本地网和长途网上组织开放电话业务的网络。长途网设置一、二、三级交换中心，本地网（市话网）设置汇接局和连接用户的端局。一、二级中心设在31个省会城市和直辖市，北京、上海等6市电信局为一级汇接中心。根据果明实(1996)第9～13页及邮电部技术经济研究中心王红梅介绍。）的建设。
中国实行两级管理体制，但对省邮电管理局（省无线电管理委员会）实行的是以邮电部为主的双重领导管理体制，即省、市政府在授权范围内有决定和管理部门电信业务和项目的资费的权限，对放开经营电信业务实质上有部分管理权。
“双重领导”体制是80年代初以后开始实行的，调动了地方办电信的积极性，如用多种方式支持电信筹资，包括在国家规定的权限内按有利电信发展的原则决定电信资费、批准征收通信附加费、直接投资或给予贴息贷款、使用国外贷款时承诺负责偿还（或担保偿还）、返还地市建设附加费和部分能源交通基金等，在通信工程选址、征地、物资供应等方面，支持农村通信发展等。
实行“双重领导”体制支持了中国电信事业的发展。如表2所示，在80年代中期以前，电信业投资70%～80%来自邮电部的投资，而80年代后期至90年代中期邮电部的投资已降为1/4左右。资金来源变化的重要原因是明确邮电部投资重点是国家骨干线，省会局及其以下地方网的投资主要靠地方电信部门。地方电信局筹资得到地方政府支持。如表2所示，最主要资金来源是“自筹资金”，其主要项目是电信初装费、留成利润和折旧，初装费收取金额范围由中央定，具体征收数由地方政府定，地方政策极为重要。
（三）“企业体制”：逐渐企业化和政企不分（注：主要参考邮电部(1997)、余晖(1997)、杨泰芳主编(1993)及有关法律法规。）
电信局的企业化进程始于80年代初。1987年各省局及下面各局开始实行各种形式的经营责任制。1994年国家电信局从邮电部中独立，第二年作了企业登记。但是至今为止从事电信经营业务的电信局还不是真正的与邮电管理部门相独立的企业。
电信总局独立经营、独立承担责任的企业性质主要体现在对国际和长途网、移动通信的运营管理上，及独立负责国内一级干线的工程建设。电信总局对全国电信网有保证电信网不断发展和完整、统一、畅通的责任，但对省会局及以下的局只有业务和技术领导的责任，并不承担明确的发展责任，也无明确的财产权责关系，尽管省会局及以下局也称为中央企业。
说明：据邮电部介绍1996、1997年外资所占比例已降至10%以下，这与民族通讯设备工业崛起有关。
资料来源：何霞《邮电部门投资宏观结构分析与展望》，《中国通信市场》1996年第1期；高平《‘八五’期间我国邮电投资状况分析》，《通信市场研究》1997年第1期。王苏平：《我国移动电话发展的资费问题浅析》《通信市场研究》，1997年第1期。
各地电信局也存在政企不分的问题，它既是电信业务的经营实体，又要承担某些电信业的管理职能（主要是执行性的职能），在人事、财务、业务资金方面要接受省邮电管理局的管理。
电信业政企不分的重要原因之一，是由于各地电信局收入、支出不平衡，而电信业是全程全网服务，一直存在电信补邮政、发达地区补欠发达地区、长话补市话等交叉补贴。交叉补贴由邮电部进行管理。因此国家电信总局对地方电信局无法建立明确的财产和财务控制手段。只能通过邮电部和省邮电管理局的行政手段协调有关利益。
三、中国电信业管制政策的演变和现状
（一）由独家经营到引入竞争
1949年以来，中国公用电信业一直由邮电部独家经营。邮电部是国家电信政策的制订者、执行者，又是电信业的经营者。但至少从80年代初开始，打破邮电部独家经营电话服务的问题，已在有关部门和专家中成为日益受到关注的话题，如80年代初原国务院技术经济研究中心主持的《2000年的中国》就提出了“多种方式经营”的概念，建议长途通信主要由邮电部，有限度地允许其他单位，或用其他经营方式经营；城市通信由主管部门或与地方合营（注：见《2000年的中国》编写组《2000年的中国》，中国社会科学出版社，1989年版，第406页。）。
成立联通公司，是电信业由邮电部（以后是中国电信）独家经营体制被打破的主要标志。因为在联通成立之时，国务院就明确联通在一定条件下可“提供长话业务”和“开展市话业务”。而长话和市话业务，很长一段时间作为基本通信业务，被认为只能一家经营。
（二）放开经营的业务
中国的放开经营业务指电话和移动电话以外的业务。80年代，中国电信部门已开始经营这类业务，到1992年，已有非电信企业经营介入这些业务，1993年，邮电部门正式宣布允许电信企业经营公用通信以外的通信业务，即经营所谓放开经营业务。笔者认为邮电部调整政策的原因是多方面的。一是已经存在放开经营的电信业务，并且部分业务（如无线寻呼）增长快、收益好，又供给不足，非电信企业的进入要求日益增强。二是政策法规一直没有明确禁止非电信部门企业经营公用电话以外的业务。三是1992年中共十四大明确要建立社会主义市场经济，邮电部顺应大势调整政策。
国务院以批转邮电部报告的形式于1993年8月3日转发全国的《国务院批转邮电部关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知》第一次明确了放开经营电信业务的概念和范围。目前中国电信业进入管制的主要规定及其含义如下：(1)对放开经营的电信业务实行分类管理。部分业务实行许可证制度即实行资源和需求管理，并有数量限制，包括：无线寻呼，800MH集群电话，450MH无线移动通信，国内VSAT（甚小天线地面站）通信等。部分业务实行申报制度，即原则上没有需求和资源管理，包括：电话信息服务、计算机信息服务、电子信箱、电子数据交换、可视图文等。国际和国内长途电话、地方或市内电话、900M移动电话(GSM)均不属放开经营电信业务。(2)进入者资格。从事电信业务需经邮电部和省、自治区、直辖市电信主管部门审核或批准；主办和投资单位必须是国有企业、事业和集体所有制企业，有一定的物质技术条件；境外组织和个人以及中国境内的外商企业，不得投资、经营或者参与经营电信业务。(3)进入管理权责。在省内经营电信业务的由所在省邮电局审批，报部备案，申请跨省经营的由邮电部审批；对实行许可证制度的电信业务，邮电部门根据申请定期分批初审，根据已有资源等情况，择优批准，颁证公布。
1993年的上述规定至今有效，但情况已有变化。如由于电信企业境外上市，境外的组织和个人实际上已间接投资境内的电信业。
（三）通信资费的政策和管理：变化和现状（注：主要根据杨泰芳主编(1993)、程丽君(1997)《中国适当调整电信资费结构和标准》（《中国电信》）及有关法规等编写。）
中国通信资费的政策和管理体制的变化可以大致分为三个阶段。
1949年以后至1979年为第一阶段。这一阶段中国资费政策的基本特点：一是数次调整资费，但由于按公益事业原则定价，常常亏损经营；二是由于通信服务项目少，通信资费种类少。只有市话、长话、国际电话、农村电话四类。
1980年到1993年为第二阶段。这是中国通信业大发展和电信体制逐步开始改革的时期。这个时期的通信资费政策的特点：一是通信资费水平提高，计费方法和国际接轨；二是资费定价原则变化，即投资回收和扩大电话用户成了基本的定价原则；三是国家出台了如收初装费、加速折旧率可达40%等一系列政策，资费水平持续上升，通信业成了盈利行业。
1993年以后为第三个时期。这个时期资费政策的特点：一是竞争原则开始成为确定资费的基本原则。这与明确放开通信业务及中国电信与联通的竞争有关；二是进一步调整资费结构，提升市话价格，允许初装费下浮，降低某些档次的长话费和国际通话费，制定本地网资费标准；三是允许地方征收附加费。
中国现行资费政策及管理体制的特点是：以指令价为主，指导价和市场价为辅；对指令价、指导价根据项目都实行国家和省两级管理：有关各种互联互通费用的争论，集中反映有关政策的薄弱。有关具体情况请详见表3。
四、中国电信业和企业的发展
（一）迅速发展的中国电信业
改革以来，中国电信业迅速发展。每百人拥有的电话机部数，1981年、1985年、1990年、1996年分别为0.45、0.60、1.1和6.33部，16年上升约13部。电信业务收入1985年为20多亿元，1990年为110亿元，1996年为1209亿元，11年上升60倍。如表4所示，90年代以后电信业的业务量和收入、服务项目和普及率、网络规模和技术水平等都发展很快（注：主要参考中国电信(1997)及根据联通的介绍。）。
80年代，特别是90年代以来中国电信业迅猛发展的主要原因是：国民经济稳定持续发展，居民收入大幅增长；通信服务的商品化和价费政策调整使通信业从长期亏损变为高收益行业，刺激和支持了电信业的发展；技术进步使通信服务更快发展；国家制定各种政策支持电信业的发展；通信业引入竞争是近年电信业迅速发展的重要原因，竞争成效目前集中体现在移动电话和寻呼通信的迅速发展及价格下降、服务水准提高上。
（二）中国电信业的企业及市场结构
1993年以后中国电信企业迅速增加，1998年初，中国电信企业数已约为3000家。但在不同的电信业务市场，企业的数量和竞争格局，即市场结构有所不同（见表5）：(1)国际长途电话仍由中国电信独家垄断经营，中国联通正在要求国务院批准该公司经营国际长途电话业务。(2)国内长途电话和地方电话业务，由中国电信和中国联通两家经营。但直到1997年，联通在少数地区开始经营。总体上看，在全国范围内，电话业务实际上仍由中国电信垄断经营。(3)蜂窝式移动电话中有中国电信、中国联通和长城通信3家企业，但中国电信市场份额极高，长城通信刚刚起步。(4)无线寻呼企业很多，达2159家之多，但中国电信企业市场份额达6成以上。(5)其他放开经营的电信业务领域，企业众多，但在多数领域，中国电信系统或邮电系统的企业居市场主导地位。
（三）中国电信和联通（注：主要参考中国电信(1997)及根据联通的介绍。）
中国电信业最大的企业是中国电信，另一家重要企业是联通。
中国电信(China Telecom)，即中国邮电电信总局，又称国家电信总局，原为邮电部内的负责全国电信业务的管理和运营机构，1994年从邮电部中独立并作为企业法人登记。中国电信继承了邮电部过去管理的主要电信业务及有关资产，成为中国最大的电信企业：一是控制和运营管理全国的公用通信网；二是在电话和各种新的通信业务领域，拥有垄断性的或控制性的市场份额；三是收入巨大。1996年其电信业务总量和收入按中央国有企业口径计算分别高达996亿元和934亿元，占全国份额80%以上，1997年电信业务收入估计已超过1600亿元；四是收益良好。用营业收支差额与全部收入之比估计营业收入的毛利润率1997年约为15%；五是电信业务收入已明显呈多样化，1996年电信收入比例，国内长途28.7%，市话23.4%，移动电话21.5%，国际和港澳长途13.9%（其中国际9.0%），无线寻呼5.8%，电报0.2%，其他6.5%。
公布的中国电信的各种数据包括各地电信的数据。但通常所说的中国电信，至少到1998年初，还不是一家真正的企业，而是一个由邮电部直接控制的，以中国电信为名义的，国家电信总局为业务和技术负责单位的，以经营邮电部的电信局系统业务为主要活动的，由国家电信总局和地方电信局组成的法人（企业及事业单位的）体系。
从体制上看，直到1998年初中国电信企业体系有两个显著特点：一是从国家电信总局到地方电信局都受到邮电部及省邮电局的控制，存在政企不分。二是由于80年代初以来推行的一系列的以扩大省局、地方电信局经营和财务权限为核心“行政性分权”措施，对省邮电局的“双重领导”等原因，及建设和业务上的分工，地方电信局性质上是在地方的中央企业，但有较大的独立利益。
1997年引起中外金融界和通信业界高度关注的事，是邮电部所属的中国电信（香港）有限公司，在香港、纽约公开招股并挂牌上市。该公司成立于1997年3月，9月注入中国电信在广东、浙江两省的移动电话业务。首次公募向境外策略投资者和公众出售26亿股，募资306亿港元。上市后的中国电信（香港）公司的股权和主要经营性资产的结构如图1所示。
中国电信无疑前景巨大，因为它拥有完整的遍布全国的通信网络和较先进的技术体系和控制性份额的客户资源。制约中国电信发展的主要问题有：政企不分，系统内部关系不顺，垄断性的市场地位易降低企业的效率等。
中国联合通信有限公司（China Unicom，简称联通），其主要发起单位为电子部、电力部、铁道部。公司成立后的资本金和股份结构曾有所调整。目前的注册资本为13亿元，公司主要股东及其所持股份比例如表6所示。
联通目前的市场地位还很弱，至1997年底，移动电话市场占有率仅2%（按数字移动电话计算为5%），无线寻呼市场占有率也仅1%～2%，长途电话业务实际上尚未展开，本地电话网业务在天津市刚刚启动，在重庆、成都、西安尚在建设。
联通目前已在100多个城市建设和建成GSM移动电话网络，与铁道、电力、军队合建和自建长途光缆干线的工程进度加快，通信业务将会有较快的发展。
中国联通到2000年的发展重点是联通GSM数字移动电话和联通长途通信项目。
联通由于资金不足，采取特有的“外中中”的方式进行海外融资。即外国公司和一家中国公司（通常是联通的股东公司或联通）设一家合作企业，合作企业进行地方网络台站建设。建成后联通运营，合作公司提供服务。收入的一部分根据合同交给合作企业。合同期满后，项目完全交给联通。据有关资料，到1997年，联通用这个方法建设了近30个项目。
五、电信业产业组织：移动电话和无线寻呼
（一）蜂窝式移动电话
1.市场的发展和市场结构（注：根据王雪松(1996)、邮电部(1997)、中国电信(1997)及原邮电部、中国联通有关专家的介绍。）
中国移动电话业务开始于1987年，早期的移动电话为模拟式的，1994年后开始发展数字移动电话系统。中国移动电话业务发展很快，1988～1997年，移动电话户数从0.31万户增加到超过1366万户，10年增长4000倍，其中数字移动电话户数从1995年的18万户增加到1997年的723多万户，2年增长40倍。目前移动通信收入已成为中国电信业最重要的收入来源之一。
中国移动电话业市场结构的基本特点：一是只有中国电信和中国联通、长城通信三家企业，二是中国电信的市场占有率很高，中国联通数字移动电话业务发展较快但市场份额尚低。到1997年底，按全部移动电话市场计算，中国电信约为96.9%；按数字移动电话市场计算，中国电信的市场占有率约为94.1%。中国联通的市场占有率在刚起步时约为15%，1997年降至5.9%。长城通信是邮电部和军队共同设立，利用800M频道以CDMA方式经营移动通信业务的公司，目前在试运行阶段，市场份额估计还不到1%。
2.市场行为及主要问题
移动电话服务价格在1994年联通成立后，明显下降，如表8所示，下降的主要是入网费（初装费）和手机费。中国移动电话入网费显著高于国际水平。移动电话通话费相对于国际水平不高，但通话费平均利润率较高。手机的降价与手机供应商和通信企业的策略都有关。
国内外一些观察者认为，中国移动电话业市场最大特点是（注：关于中国电信对付联通的做法，见张维迎(1998)、余晖(1997)及联通提供的有关资料。外国专家的意见见DunCanClark(1997)。）：中国电信凭借其对电话网络的垄断性控制对联通公司移动电话网和市话的接入给予种种限制，主要策略是以各种技术、经济的理由或不置可否的办法，对联通的接入要求“拖”而不办，使联通网络难于互联互通；其次存在接续费定价不当、交叉补贴等不正当的价格竞争行为。
观察者认为，对中国电信的上述问题不易得到系统的证据，但可以观察到有关现象。如尽管是联通先决定上GSM数字移动电话系统，且在发展之初两家差距不大，但1995年7月19日到1996年7月19日整整一年内，联通新建的GSM移动电话网没有一个能与中国电信的网络连通。这样中国电信和联通数字式移动电话的比例，1995年大约为4:1，1996年迅速扩大到16:1，1997年仍高达16:1，2家的市场份额差距已极为显著。可见，中国联通不能进入电信网，其市场占有率当然很低。
（二）无线寻呼
1.无线寻呼的发展和市场结构（注：主要根据何霞(1997)、薛兴华(1997)及原邮电部官员、中国电信、联通有关人士的介绍。）
1984～1987年为无线寻呼业的萌芽阶段，当时的用户主要是单位用户，系统的容量很小。第二阶段是1988～1992年，初期的实践使企业和个人发现了无线寻呼的便利性，这是无线寻呼开始较快速发展时期。第三阶段是1993年至今，这是无线寻呼迅速发展的时期，到1997年底用户数约为5400万户，5年增长24倍。同时无线寻呼的技术水平也有很大的提高。
无线寻呼业的收入也增长很快，1990年不到1亿元，1996年已上升到74.9亿元，占全部电信业务收入比例从1990年的约0.6%上升到1996年的6.2%（仅中国电信）。
无线寻呼业市场结构的基本特点是：(1)无线寻呼业企业众多，但跨地区进行全国范围经营的企业不多，到1997年仅有17家。(2)中国电信的寻呼企业控制的市场份额近年有所下降，但仍然很高，遥居第一。1997年底其市场份额约为60%强。在某些大城市和省会城市，中国电信的寻呼企业用户份额已低于50%。(3)部分跨省寻呼企业发展迅速，但目前的市场份额尚小。目前仅次于中国电信的寻呼企业中，规模较大的有深圳润迅通信公司，1997年润迅用户已达108万户，其次是用户达72万户的联通（1997年数），再次是华英和中北。
2.市场行为及主要问题
无线寻呼业企业价格行为有四个基本特点：一是服务价价格竞争都控制在省物价局核准的价格下限之上。二是降价竞争是基本趋势。从1995年到1997年，服务费，数字机由每月25元降到10～15元，中文机由50元降到30元左右。三是主要采取寻呼机降价保服务费的价格策略。从1992年至今，寻呼机降价幅度达60%～80%，这与寻呼机供应商降价有关，也与寻呼企业牺牲销机收益保服务费的策略有关。四是存在“价格默契”和“领导价格”，“领导价格”的担任者通常是中国电信的企业，有时中国电信企业也主动降价。与移动电话服务费基本未变不同，无线寻呼服务费下降如此明显，重要原因是寻呼服务业竞争更加激烈，其价格为管制价格下限的指导价。
无线寻呼企业日益重视服务竞争和技术竞争。服务竞争的重点，一是提高服务质量的竞争，二是增加服务项目的竞争，如利用寻呼系统进行跟踪寻呼、语音留言、信息服务。
技术竞争的重点，一是联网化，无线寻呼由本地寻呼发展到全国乃至全球寻呼；二是自动化，自动寻呼功能全、容量大、覆盖面广、寻呼快；三是多功能化。技术竞争需要引进先进的"MPS2000"系统和"FLEX"高速信息传输系统，引进这两套系统要投资3000多万元，"MPS2000"要50万户以上的容量。技术竞争将淘汰许多寻呼企业。
六、若干评论及建议
（一）若干评论及展望
1.改革以来中国电信业的高速发展与中国电信业打破垄断，引入竞争密切相关
联通进入移动电话业及准备进入公众电话通讯，促使中国电信加快发展步伐，主动降价，从供给和需求两个方面支持了电信市场的扩张；放开经营的电信业务领域，进入者众多，竞争从价格领域到服务、技术领域已全面展开，这些业务的扩张，还带来普通电话和数据传输业务的扩张；电信业的竞争发展还直接推动了我国电信设备工业的迅速发展，华为、东信、TCL等生产电信传输交换和终端设备的民族企业迅速成长，刺激国外电信设备企业尽快向中国提供价格更低、技术水平更高的产品。电信业竞争的效果是显著的。
2.电信业的发展与企业制度改革密切相关
中国电信逐步变为独立的企业，以有限责任公司的形式成立的联通，中国电信的部分移动通信业务在香港上市，众多非国有的通信企业的出现和发展，是电信业企业制度改革的结果，是电信业商业化、能够引入竞争的基本条件。
上述两方面的进展离不开电信业体制和基本政策的调整。情况表明国务院有关的基本方针正确，邮电部做了大量积极的工作。但仍然存在需要进一步解决的重大问题。政策方面的主要问题，一是缺乏解决不对称竞争的基本政策。二是电信业政企不分的问题较尚未解决。
国内国际的形势要求电信业加快发展、深化改革。未来的5～10年，中国电信业将持续发展，电信业的产业组织和企业制度情况将会发生重大的深刻变化。
第一，中国居民通信服务的消费水平还很低，随着中国居民收入的持续增长，中国电信业将会有较大的发展。到2010年，中国电信业收入可望达到3000～4000亿元以上。
第二，中国电信业将成为真正竞争性的产业，中国电信一家独大的局面在未来10年会有较大的改变。
第三，电信企业非话业务将有较大发展。
第四，中国将会产生一批巨型电信企业，中国电信仍将是最重要的企业，同时联通等新电信业者也可望有较大发展，有线电视、电力线业者将逐步进入电信业并成长为重要的电信服务商。
第五，电信企业形态将有大变化。全民所有制形态的中国电信（或其主要部分）将变成上市的股份公司，其他电信企业产权结构也将进一步多元化，私人将成为电信业的重要投资者，尽管一段时间内国家仍将是主要电信企业的重要持股者。
第六，国外投资者和电信商将以直接或间接投资、入股等多种方式进入中国，中国电信业将日益国际化。
（二）若干政策建议
1.强化竞争是发展电信业的基本政策。关于中国电信业是否要引入竞争，实际上还存在不同看法。在国外，在AT&T被解体、市话价费上升后，学术界对引入竞争后的效果如何也有不同看法。但是综合各方面的研究，基本结论仍然是引入竞争利大于弊。公认这一结论的重要标志是美国在1996年通过了进一步鼓励竞争的新电信法。竞争政策应当成为实施中国电信业发展战略基本政策的理由，一是电信技术进步很快，电信业正在和计算机、媒体产业融合，电信业务已无法垄断，而且会由于人为的垄断窒息技术进步、阻碍更广泛的经济和商业扩张。二是实践和理论分析（如A-J模型）（注：如美国经济学家H.Averch和L.Johnso'n提出的A-J模型指出垄断性的公益事业通常根据事业资产乘以一定的公平报酬率估计价格。而被管制企业通常选择大于实际所需的资产方案，以获得更大的报酬。这是有关问题的最初的理论结果，见植草益(1991)《微观规制经济学》（中文版，中国发展出版社1992年）。）都证明垄断会降低效率，政策结论是只要可能就应打破人为的垄断。
有的专家提出可以统一规划电信网、有线电视网，可以采取网独立的垄断运营，网上服务竞争的“上下分离模式”，反对建设有竞争关系的独立的电信网。笔者认为这种观点的设问就有片面性，因为只有两、三个网，只要能互连互通，网仍然是统一的，“统一”并不必然要求网独立的垄断经营，但仍然认为应认真研究这种前景及其有关的技术经济条件。但是由于：(1)这样做的前提是建设、维护基本网的专门业者不能从事电信服务业务。如果基本电话服务能与网的维护完全分开，这种构想可行，否则等于允许基本服务的垄断，不能保证基本电话服务的竞争性（注：日本反对NTT市话、长话业务分割的新理由就是“上下分离论”，一些学者认为提出这种观点有利于完善电信业管制政策的合理性，但由无法解决效率问题和技术、经济方面的问题不可取，日本已决定分割NTT的长话、市话业务见林纮一郎(1998)第6章。）。(2)通信网投资和维护的重点是地方网，网和服务较易分离的是长话。如果长话、市话分离，可由一家公司垄断管理中国电信的长话（类似经营国际跨海电缆的专业公司）网络，各公司进行长话服务竞争。如果长话不能实现网和基本服务分离，权衡利弊，与其允许垄断经营长话网，不如允许多建一条长途通信网。(3)在中国电信的长话网向其他的长话服务商提供的入网价足够低的情况下，新进入者根据商业原则会恰当决定是自建网还是租网，问题是定价太高，新入者只能自己建线以求生存。(4)由于电信技术，如卫星通信、移动通信、利用电力线通信、利用有线电视线通信技术的发展，由于光纤投资的下降，大容量光纤线路技术的发展不足以成为允许独家垄断经营通信网络的理由（注：原邮电部专家认为有可能利用CATV缆线和电力线进行通信是可能的，但目前还有困难。CATV用于通信的难点在于必须解决双向信息传递问题，否则只能用于数据传输等非话业务。利用通到家庭的电力线进行通信家庭要装专用设备、改造线路。但由于CATV公司和电力公司的网络是现成的，一旦技术成熟，其竞争力将极为强劲。）。(5)从经济性的角度看，独立建新的专用市话网难有效益。但这不是绝对禁止他人建网的理由，因为允许他人建网和他人根据商业原则是否建网是两回事。
竞争是提高中国电信企业竞争能力的基本条件。中国电信业迟早要对外开放。首先要有国内竞争，没有国内竞争锻练，立即面对国外竞争，代价必然巨大。这几年，中国电信受联通等企业的竞争压力，开始树立竞争和服务意识，企业素质和竞争能力明显提高的情况，说明引入竞争不仅是给新进入者机会，也促进了中国电信的机制变化和成长，收获的是整个中国电信业的发展。
2.不对称干预应是电信业竞争政策的基本原则。电信业是管制性行业，包括准入、价格、标准、财务乃至某些业务的退出（主要是普遍服务业务的退出）等，都要接受政府程度不同的管制。所谓不对称干预，即政府对不同电信企业实行待遇有所不同的管制，主要是对基本和重要业务的新进入者要实行比对原来的垄断经营者更优惠的待遇，以利新进入者较快发展。不对称干预是各国电信政策遵循的基本原则。这是因为电信业存在仅靠新进入者本身努力不能改变的“不对称竞争”，电信业已有的垄断经营者的垄断地位和特有优势都是在国家支持下形成的。
笔者认为，国务院领导多次强调要支持联通发展的意见已经体现了不对称干预的方针。问题是缺乏体现不对称干预原则的具体政策和操作性的规定。
不对称干预将体现在许多方面：规定中国电信必须提供互连互通服务；从结构上限制中国电信一家独大，可选的政策包括适当分割中国电信的业务或企业，限制中国电信可能强化其垄断地位的兼并；要求中国电信按业务、地区进行财务核算并公开信息；电信公司的基本号码分配由独立的机构负责，限制已有公司利用掌握的号码资源掣肘新公司的发展；实行有利于新电信企业发展的资费政策；公共通信业者有普遍服务义务，这是政府批准业者进行公共通信业务的对价条件。但在发展初期免除新电信业者普遍服务义务。
长期实行“不对称干预”会扭曲价格信息，恶化资源配置。当满足一定条件，如新进入者的市场份额达到一定比例后，应改不对称干预为中性的干预政策。
3.按有效竞争原则分类管理。有效竞争原则即竞争和规模经济、有效利用资源相结合的原则。各种电信业务所需条件不同：有的要占用有限的资源（如电波频道）；有的很难离开基本网络需要直接拥有或部分拥有网络，有关投资巨大；有的业务的核心是信息的采集、加工及分配，设备投资小，如许多信息增值业务，关键是发现和开发信息的市场需求。采用不同的价格制度也会影响业务的前景和技术的选择，同时价格制度设计又受基本网络和需求的制约。统一规划而又不窒息企业竞争活力的关键是合理的分类管理。
按有效竞争原则分类管理的含义如下：(1)对电信业者分类管理。对需要巨额投资的基本网络业者和占有电波频道者通过审批制实行适当的数量管制。对其他的通信业者不进行数量限制，只实行登记管理制。(2)分类实行数量管制。第一，市话业务，允许二家以上的业者经营，包括允许有线电视、电力公司利用已有网络进行改造提供服务。第二，长话业务，允许二家以上的业者经营。对租用已有网络提供服务的不限制。对辅设专线，除联通外，一般不批准。第三，对移动电话、无线寻呼等利用电波频率服务者，适当限制数量。(3)通过强制性的互连互通政策调整结构。仅仅批准其他企业进入不解决互联互通问题，竞争性的结构仍难形成。在规定的接入费范围内，垄断性的网络公司必须允许新电信企业接入公众网络。(4)分离中国电信的业务。这是解决中国电信业不对称竞争问题最有效的途径。可有几种基本方法。一是将中国电信分成没有直接资本关系的几家公司，如分割成长话公司、市话公司或按地区设立几个公司。二是暂不分割中国电信，但将中国电信的某些业务分离出去，以此为基础另组子公司（如移动通信公司、长话公司）。三是保留中国电信及其业务的体系，但其业务及相应的财务分别核算与考核，公告有关信息。四是由独立机构管理基本电话号码。目前首先要做第三、四项工作。第二项工作可以做。广东和浙江的移动通信从当地电信局分出并上市，表明至少对非公共电话业务是可行的。五是经过结构调整，在基本电话、移动电话等主要领域将形成寡占竞争的局面。
4.建立有利于竞争和扩大电信消费的资费政策。(1)实行允许新进入者资费较低的资费弹性管理政策。(2)降低新电信业者的入网接入费用。(3)给各种电信服务批发商较大的价格折扣。(4)制定结合市场份额判断是否有不正当竞争政策。
5.政企分开。包括中国电信和联通，所有的国有企业（含国家控股企业）都要政企分开。但首先要解决中国电信的政企分开问题。这项工作至少包含：(1)全系统企业化，从国家到地方，中国电信的经营性资产、业务完全从邮电管理部门中独立出来，以此为基础组成真正的企业。(2)邮政和电信分离。取消电信对邮政的直接补贴，政府对邮政的补贴由暗变明。这是电信部门企业化的前提。(3)政策性的普遍服务业务和一般业务分离，财务分别核算，建立相应的审计、补贴和信息公开制度。联通等新电信企业在市场扩展到一定份额时可分担部分普遍服务费用。(4)建立中国电信按业务（长话、市话、移动通信、非话业务等）和按地区分别核算的体制，公布分别核算的资产、财务损益数据。(5)明确各项业务交易规则。基本原则是按市场价格进行交易。这样能真实反映成本和绩效，有利于公平处理与联通等企业的连续费用问题。(6)构建权责分明的企业产权和经营体制。
上述工作中，首先做前三项工作，而后做好后三项工作。
6.完善和加强电信政策法律的制定和调整工作。基本电信法的立法工作，必须吸收独立的专家参加。组织有外部专家参加的独立的电信政策审议会，定期评估现行的电信政策及法律，提出政策调整建议。
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