村委会组织法修改：问题探讨和立法建议，本文主要内容关键词为：组织法论文,村委会论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D920.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2006)06-0127-04
按照十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过的《全国人大常委会2006年立法计划》，村委会组织法（修改）被列为全国人大常委会2006年在法律草案或立法时机成熟时安排审议的法律案，村委会组织法的修改工作已经实际展开。根据笔者了解的情况，有关部门在广泛征求意见的基础上，已经先后起草了几个稿本的村委会组织法修订草案。本文就村委会组织法修改中的几个问题谈谈笔者的看法，供有关方面参考。
1.关于村委会组织法的修改幅度和立法体例。从一般可能性上讲，村委会组织法的修改大体可以有三种不同的选择：小修、中修和大修。小修，是在不改变法律条文式结构和对法律条文基本不作增加的前提下，对法律文本的内容作部分修改。中修和大修的共同之点，是都将原条文式结构改为章节式结构，都对法律条文作较多的修改和增加。中修和大修的不同之处，除了大修比中修对法律条文所作的修改更大、增加更多以外，关键也许在于：中修本着“可改可不改的，不改”的原则进行，大修本着“可改可不改的，改”的原则进行。笔者是主张大修的。在我们看来，对法律的修改，应当要么不改，要么就在现有的条件下，力求完美。尽管任何法律的制定或修改都不可能一劳永逸，随着实践和认识的发展，法律必然要或会发生相应的变化，但在制定或修改法律时，却应当力争使法律的规定有高度的预见性，力争使法律有更强的生命力。把法律完善的希望不是放在今天，而是放在未来，今天的立法者不能说完全尽到了自己应当履行的责任。当然，我们也清醒地认识到，由于受各种因素的制约，村委会组织法的修改，中修可能是唯一现实的选择。但在这一选择的过程中，会遇到小修和大修都容易解决，而中修却不太好解决的立法体例问题。小修尽可以沿用原来的立法体例，以村委会为中心，组织全篇法律。大修亦可以通过改变法律的名称，如改村民委员会组织法为村民自治组织法，按照总则、村民会议、村民代表会议、村民委员会、村务公开小组和民主理财小组、乡级和乡级以上人民政府对村民自治组织的指导、附则的章节顺序，建构整部法律。中修本着“可改可不改的，不改”的原则进行，不可能改变法律的名称，但又要实行章节式结构，这就不太好安排了。北京德赛思创咨询中心、中国选举与治理网发布的《关于征求〈村委会组织法〉修订建议的启事》所提供的村委会组织法初步修订框架为：第一章总则，第二章村民委员会，第三章民主选举，第四章村民会议与村民代表会议，第五章村务公开和民主管理，第六章民主监督，第七章法律责任，第八章附则。[1]这样一个立法体例似乎就有一些问题：一会儿规定组织，一会儿规定行为，而且规定组织和规定行为交叉进行，逻辑上不够严谨；法律名称叫村委会组织法，但村民委员会只是整部法律其中的一章，法律规定的核心好像也不够突出。我们认为，不论怎么改，只要法律的名称仍然是村委会组织法，整部法律就应当以村委会为核心，所有的其他规定，包括选举、村民会议、村民代表会议等等都应当围绕村委会来进行。从这一考虑出发，中修的村委会组织法的立法体例可这样来建构：第一章总则，第二章村民委员会的组成和职责，第三章村民委员会的选举，第四章村民委员会的工作制度，第五章村民委员会与村民会议、村民代表会议的关系，第六章法律责任，第七章附则。
2.关于村民委员会和建制村的概念。村委会组织法是在两种不同的意义上使用村民委员会这一概念的[2]：一是指由广大村民组成的自治共同体。如村委会组织法第2条第1款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第8条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。”“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”第10条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”二是指由村民选举产生的村民自治事务的日常管理机构。如村委会组织法第2条第2款规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”第9条第1款规定：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。”第11条第2款规定：“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”第13条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”在同一法律甚至同一法律条款中，用同一概念同时指称性质完全不同的两种事物，很容易使人产生混乱和误解，是立法上的一大缺憾。[3]例如，如果不仔细辨别，人们很容易根据村委会组织法第2条第1款字面上的规定，把村民委员会与村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织完全等同。而实际上，村民自治组织是一个体系，除村民委员会外，还包括村民委员会必须对之负责、报告工作和执行其决议、决定的村民会议和村民代表会议。有鉴于此，我们建议在修改村委会组织法时，用“建制村”这一概念取代第一种含义的“村民委员会”，在原使用第一种含义“村民委员会”的地方，都用“建制村”取而代之。如将第2条第1款修改为：“村民以建制村为单位自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第8条第2款修改为：“建制村的设立、撤消、范围调整，由乡级人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”第10条修改为：“建制村可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”
3.关于建制村设立的原则。村委会组织法第8条第1款确定的村委会（也就是本文所说的建制村）设立的根据是村民居住状况、人口多少，设立的原则是便于群众自治。而在我们看来，建制村作为农村的基本建制单位，它的设立固然要按照便于群众自治的原则，但仅此还不够。是否便于群众自治，这只是在建制村设立、撤销、范围调整时应当考虑的一个方面的问题；是否有利于经济发展和社会管理，是设立、撤销建制村和对建制村进行范围调整时也应当考虑的另一个方面的问题。便于群众自治与有利于经济发展和社会管理并不完全是一回事情，规定了便于群众自治并不等于就规定了有利于经济发展和社会管理。因此，我们建议将有利于经济发展和社会管理的内容补充进去，将村委会组织法第8条第1款修改为：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治、有利于经济发展和社会管理的原则设立。”
4.关于村党组织领导作用规定的表述。村委会组织法第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”按照我们的观点，这一规定的两句话，如果分开来看，可以说很难看出什么问题，但如果合起来放在一块看，就似乎有点问题了。中国共产党是执政党，但也必须在宪法和法律的范围内活动；中国共产党进行工作不仅应当按照自身的章程，而且应当依照国家的宪法和法律；党章不能凌驾于国家的宪法和法律之上。将“按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”放在“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”之前，并且不规定中国共产党在农村的基层组织应依照宪法和法律进行工作，有可能会导致误解、不良的社会影响和有害的社会后果。因此，我们建议将这一条改为“中国共产党在农村的基层组织，依照宪法和法律，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”
5.关于乡级人民政府干预依法属于村民自治范围内事项情况的防止和纠正。村委会组织法第4条第1款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”由于法律未规定乡、民族乡、镇的人民政府如果干预了依法属于村民自治范围内的事项怎么办，致使这一问题在实践中无法得到解决。我们认为：为受到侵害的村民自治权利提供立法机关救济、行政机关救济和司法机关救济，明确规定乡级人民政府干预依法属于村民自治范围内的事项的主要负责人和直接责任人的行政责任，是使这一情况得以防止或纠正的需要。因此建议：在村委会组织法第4条增加两款作为第2款和第3款：“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围内的事项的，村民、村民委员会可以向县级人民代表大会常务委员会和人民政府反映，也可以直接向本村所在地的基层人民法院提起行政诉讼，请求排除非法干预。”“对乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围的事项的，上级人民政府应当对主要负责人和直接责任人给予行政处分。”
6.关于“有选举权的村民”概念的使用。村委会组织法在许多地方使用了“有选举权的村民”的概念。如第12条第2款规定：“有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布。”第14条第1款规定：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。”第2款规定：“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效”。第16条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。……罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”尽管第11条“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”，使用的是“村民”’一词，但由于第12条第1款规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”因此仍然是指“有选举权的村民”。我们认为：在规定村委会选举的有关问题时，使用“有选举权的村民”这个概念并不十分妥当。因为本村有选举权的村民不完全等同于有选民资格的村民或选民，如正在发病期间的精神病患者和无法明确表达本人意志的痴呆症人，以及户籍在本村、因外出无法联系或在他村进行选民登记，不列入本村本届选民名单的村民，都是有选举权的村民，但却不是本村本届有选民资格的村民或选民。他们虽然有选举权，但却不能参与本村本届村委会选举和村委会成员的罢免过程。因此，我们建议：将村委会组织法第11条修改为：“村民委员会主任、副主任和委员，由本村有选民资格的村民（或选民）直接选举产生。”第12条第2款修改为：“选民名单，应当在选举日的二十日以前公布。”第14条修改为：“选举村民委员会，由本村有选民资格的村民（或选民）直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。”“选举村民委员会，有选民资格的村民（或选民）的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的选民的过半数的选票，始得当选。”第16条修改为：“本村五分之一以上有选民资格的村民（或选民）联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选民资格的村民（或选民）过半数通过。”
7.关于村民委员会的届期。村委会组织法第11条第2款规定“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任”。近年来，围绕着村委会的届期问题，提出了各种不同的意见，很多人主张村委会的届期应与宪法修改后的乡镇人大届期统一起来，改为5年。然而我们在反复斟酌后认为：虽然十届全国人大第二次会议于2004年3月14日通过的宪法修正案统一了各级人大的任期，将宪法第98条由“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年”，修改为“地方各级人民代表大会每届任期五年”。但村委会不是国家政权机关，不同于乡镇人大，其任期也不必与乡镇人大相同。据我们所进行的问卷调查，尽管主管村民自治工作的民政部门的许多同志和很多农村基层干部都主张延长村委会的届期，但多数农村普通村民却并不同意将村委会的届期改为4年或5年。特别是考虑到中国共产党章程规定的“党的基层委员会每届任期三年至五年，总支部委员会、支部委员会每届任期两年或三年”。考虑到《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发[2002]14号）提出的“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不要再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员”。考虑到村委会成员与村党支部成员交叉任职的情况，村委会的届期最好与村党支部的届期相同，仍然维持为3年。
8.关于村委会选举，候选人提名过半数自动当选和规范提名程序的问题。有人提出，修改村委会组织法，应规定这样的条款：村委会成员“候选人在提名时获得半数以上本届选民提名的，经村民会议或者村民代表会议讨论同意，自动当选”。对此，我们认为应当深入研究、慎重考虑。根据我们观察、调查了解的情况，现在村委会选举中的贿选大多发生在候选人提名之时，由于法律法规对候选人提名没有严格的程序规范，因此金钱、财物与提名票的交易往往很容易进行。而在正式选举之时，由于秘密写票、无记名投票的规定，使得贿选目的的得逞遇到了技术障碍，一般选民完全可以拿了某人的钱但又不投此人的票，所以，候选人提名程序亟待规范。如果要规定候选人在提名时获得半数以上本届选民提名便自动当选，就更应当对候选人提名作严格的程序规范。建议规定：“村民委员会主任、副主任、委员候选人由村民选举委员会以村民小组为单位召集选民集会，选民个人秘密填写候选人提名票、无记名投票的方式产生。”“村民选举委员会应当在提名日的三日以前将提名的时间、地点告之本村全体选民。提名时，设立秘密写票处和公开投票箱。”“提名村民委员会候选人应当按职务提名，每一选民提出的候选人数不得超过应选人数，否则该提名无效。”“统计村民委员会候选人提名票，由村民选举委员会主持，集中进行，当场公布。”
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