余姚市规划局 浙江 余姚 315400
摘要：余姚滨海新城起始于余姚市滨海产业园，原是规模不到5平方公里的小型工业园，随着杭州湾湾区经济的快速发展，余姚市的杭州湾发展已经相对落后于周边地区，市委市政府适时启动了建设滨海新城战略，相应编制了总体规划，而随着中意产业园的引入，总体规划进行了重新的修编，相应的控制性详细规划也进行了多轮修编。而在不断规划修编过程中，建设从未停止，从而暴露出控规实施和审批的许多问题。本文从控制性详细规划的实施角度出发，详细剖析控规实施方面的几类问题，并对控制详细规划的编制和管理提出相应建议。
关键词：滨海新城、控制性详细规划、管理与实施
1、引言
控制性详细规划以其明确的控制内容、具体的控制方式、可操作性较强的优点成为规划管理部分控制和引导城市开发建设的重要依据。这种来源于区划制度的编制方法并未完全完善，且各地不尽相同，余姚遵循于宁波的“一个篮子”方案，具有较强的操作性。随着控规的变革和发展，本文寻求在“可批和可用”之间寻找一条适合于余姚本地规划行政能力与体制特点的有效途径。
2、目前滨海新城控规实施中的问题
滨海新城作为余姚经济社会发展的主要平台，坚持规划引领，投入了较多的经费进行规划编制。基本实施在总体规划报批后迅速实施控规编制，并科学合理的划分控规编制单元，实现科学编制，“全覆盖”编制。但在实施过程中，仍遇到较多的问题。
2.1规划依据不足
上位规划越来越注重宏观调控和公共政策属性，真正落实需要具体指导，而前期研究普遍达不到一定的深度和广度，导致控规编制的依据不足；专项规划严重滞后带来了不确定性和大量的前期工作，且过多参照控规，问题把脉不准；滨海新城建设过快，规划未批而建设先行，控规反复修改，甚至涉及控规核心问题的修改。
2.2控规编制内容不全
滨海新城的控规仅仅停留在用地、道路等主要问题上，对土地强度指标、建筑形态控制、景观建设指引等内容明显不足，特别是对一些重要地块欠缺细致研究，导致在地块出让时，规划审批部门需要进一步深化细化，使控规的编制丧失了一定的意义。
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2.3控规编制不够细致，导致无法落地
在滨海新城道路审批中，多条道路设计方案与控规方案存在较为明显的冲突，控规对道路设计的指导仅停留在道路断面层次，设计到公交站台、道路渠化、桥梁建设等方面考虑不够细致，与道路红线划定不够规范，局部甚至无法通过图审，导致根本无法按照控规道路进行设施，导致审批困难甚至违法审批。
2.4控规弹性落实困难
虽然控规中对弹性有具体规定，如兼容性、容积率整体平衡等，但在具体过程中如何把控存在较大的难度。如控规规定支路网可以根据实际情况取消，滨海新城大型企业较多，取消支路网的需求较多，但会带来许多交通问题，并不可能随意取消。其他方面亦是如此，控规的弹性规定过于泛泛而谈，并不完全适合本区。规划实施中往往按照图面严格执行，弹性变化往往按照特例处理，落实十分不便。
2.5审批依据刚性太强
法制建设的不断深化，控规审批作为建设前提依据越来严格。在滨海新城建设审批过程中，许多管网建设如给水、污水等都需要控规作为依据进行审批，如标高、管径、埋深等都需要控规作为依据。一方面控规不可能做到如此深度，另一方面，各部门互推皮球也是主要原因，导致许多建设难有定论，造成建设一拖再拖。
3、控规编制和管理措施的建议
3.1加强规划的权威性
加强规划的权威性，必须确保规划的稳定性和严肃性，不可朝令夕改。规划修编必须在原有规划的基础上，不可另立炉灶，造成大量的浪费。同时要完善各类专项规划，确保控制性详细规划有据可依，且通盘细致考虑，保障可实施性。
3.2深化控制地块规划
地块规划主要任务是落实单元控规，指导项目建设，确保可实施性。因此必须做到可实施、可操作的刚性弹性相结合。针对滨海新城的特点，作出细部明确的操作办法。对于未来一些不确定的因素区块，要简化控制内容，待开发条件成熟，开发模式基本确定，建设主体明确的基层上，深化控制地块规划。
3.3制定控规管理实施制度，完善规划修改程序
要制定一套与本地特点和规划行政主管部门能力相适应的控规管理实施制度，明确控制性详细规划的那些是强制性内容，那些是参照执行内容，从而有利于项目审批。相应的要完善规划修改程序，以应对现实实施中确实出现的变化。
3.4加强完善控规的监管机制
只有建立相应的监管机制，《城乡规划法》才能得到有效的实施，控规的实施必须利用微观的监管机制和管理手段，例如：各类公示、广泛的经验交流；争取规划设计者、管理部门和公众三方合作，增强规划的可操作性和广泛的参与度。
4、小结
《城乡规划法》的颁布和实施，强化了控制性详细规划的法定地位，规范了规划审批。在依法行政的背景下，实施过程中出现了不少的困难，一方面要加强规划引领和规划编制，深化编制深度，细化编制细节，尽最大可能的保障规划的可实施性；另一方面要完善规划审批，明确控规的强制性法定内容，明确弹性的操作细节，并完善修改程序，从滨海新城的实际出发，制定符合经济社会发展的控规实施办法。
论文作者:阮东波
论文发表刊物:《防护工程》2017年第30期
论文发表时间:2018/3/5
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