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〔中图分类号〕G718.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-8064(2001)01-0045-05
教育体制是国家组织和管理教育的方式、方法及其制度的总称。
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，以教育体制改革为重点的教育改革全面铺开。1993年，党中央、国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》明确提出：“教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制，只有这样，才能增强主动适应经济和社会发展的活力，走出教育发展的新路子，为建立具有中国特色的社会主义教育体系奠定基础。”《纲要》指导着教育体制改革沿着与建立社会主义市场经济体制相适应的方向发展，并不断取得成果。
一、职业教育体制改革的主要成果与问题
（一）总体规模快速增长。
改革开放以来，职业教育获得了快速发展，到1995年，全国中等职业教育在校生达935万人，占高中阶段在校生比例的57.2%。1997年底，天津市中等职业教育在校生达18.84万人，占高中阶段在校生的比例的68.06%。职业教育为提高人口素质和“实现全国大城市市区和沿海经济发达地区积极普及高中阶段教育”改革目标的实现发挥了重要作用。
（二）资源利用效率偏低。
这个时期职业教育的快速发展，主要是通过增加职业教育类学校数、在校生数和扩大一些学校规模来实现的，现仅以天津市职业教育发展为例加以分析。
1980年到1997年，天津市中等职业学校（包括中专、技校、职校）由220所增加到372所，在校学生由4.27万人增加到18.84万人，分别增加了48.64%和341.22%；同期普通中学由997所减少到732所，普通高中在校生由15.31万人减少到8.84万人，分别减少了36.20%和73.19%。上述增长中除了中专、技校有一定增长外，普通中学改为职业中学是一种主要方式。（详见表1）
表1 1980年、1997年天津市中等职业教育学校数、在校生数
项目1980年1997年
学校数（所）
中专 62
84
技校 117
143
职校 41
145
在校学生数（万人）中专 1.91 7.61
技校 1.81 4.23
职校 0.55 7.00
数据来源：《天津市统计年鉴·1991》第615页，天津市统计局编。《天津市教育事业统计信息快报（1997/1998学年初）》，天津市教育委员会，1997年12月。
如果将影响教育资源利用效率的有关因素分析分开进行分析可以看到，职业教育总量增长中，在平均规模、教职员工与在校学生之比、专任教师与在校学生之比等方面，资源利用效率仍有一定潜力。如职业中学的平均规模、技工学校的教职员工、专任教师与在校生之比等。（详见表2）
表2 1980年、1997年天津中等职业教育资源利用效率
数据来源：《天津市统计年签·1991》第615、616、617页，天津市统计局编。《天津市教育事业统计信息快报（1997/1998学年初）》，天津市教育委员会，1997年12月。
教育资源利用效率的问题，是教育体制方面问题的反映，其本质则是教育资源配置方面的因素。
（三）教育体制尚未根本转变。
教育体制改革首先是办学体制改革。中国职业教育，在计划经济下兴建的中专和技校，在现有的中等职业教育中仍占有3/5份额。计划经济体制下，这两类学校是国有经济的部门、企业办学，主办者是国有经济的专业局（公司）、大中型企业，学校的校舍、奖金、师资由办学部门、企业配给。学校按照国家计划招生，毕业生在满足办学的部门、企业需要的前提下，由国家统一分配。这种办学从体制上看，是与计划经济体制相适应的政府办学单一体制，其资源配置，是政府经同国有企业直接配置资源。这种资源配置方式，在建国后的一定历史时期，在资源有限的条件下，为筹集教育经费，发展职业教育，发挥了一定作用。例如天津市中专学校“七五”期间就得到6000多万元投资，到1992年拥有固定资产2亿多元。天津市三类中等职业学校从1950年到1997年共培养71万中等专业技术人才。（详见表3）
表3 解放以来天津市中等职业学校毕业生人数 单位：人
1950-1995年
1996年1997年
46年合计
中专 266781 1325916334
技校 264128 1065313212
职校 96597
1233317090
合计：627506 3624546636
数据来源：《天津统计年鉴·1996》第349页，天津市统计局编，中国统计出版社出版。《天津市教育事业统计快报（1997/1998学年初）》，天津市教育委员会编，1997年12月。
在计划经济向市场经济转轨中，中国的经济结构发生了重大变化，在三资经济、股份制经济、私人经济快速发展的同时，国有经济的发展明显减慢。据统计，1996年京、津、沪、穗国有经济产值在所在市全部工业总产值中的比例，北京为47.86%，天津为23.31%，上海为 32.75%，广州为20.52%。可见，在经济发达的大城市，国有工业产值在工业总产值中的比例大体在1/5到2/5左右。（详见表4）
表4 1996年京、津、沪、穗主要经济指标 单位：亿元
数据来源：《天津市统计年鉴·1997》第78页，天津市统计局编，中国统计出版社出版。
目前，中专、技校仍然由国有企业举办，职业中学由教育行政部门举办，基本上延续着计划经济体制下职业教育的办学体制。这种体制上的滞后，是制约职业教育资源配置合理有效的最主要因素。
（四）劳动力供需违背市场机制。
发达的市场经济中，劳动力的供需是由市场机制决定的。市场机制是把商品生产者追求最大利益的动机同商品消费者追求最大效用的动机结合起来，以调节人们的物质利益关系。在劳动力市场，供给方面一般依据工资的增减调节供给量的增减；需求方面只有当增加劳动力可能给企业带来的收入大于所需支付的成本时，企业才会增雇劳动力。劳动力市场的供需遵循价值规律，按照市场机制运行。
目前我国的劳动力市场仍处于发育初期，市场化程度较低。现在职业教育的毕业生越来越多的经由劳动力市场走向社会，所以劳动力市场的规范程序直接影响职业教育的发展。由于国有企业人员大批下岗、农村剩余劳动力大量涌入城市、军队转业、大中专毕业生就业等多种因素，供大于求是中国劳动力市场的明显特征。从需求方面看，国有企业对新生劳动力需求明显萎缩，非国有企业劳动力雇佣注重成本核算，有的仅取用受雇者黄金年限，有的采用延长试用期手段降低支出，获取更大利润。而职业教育并不能因此压缩招生，减少培养职业技术人才，反倒随生源高峰的持续，不断扩大规模，以完成基本普及高中阶段教育改革任务。然而，职业学校的经费却处于不仅没有基础保障，而且由于办学企业效益滑坡日趋削减，少数学校已经“断奶”，仅靠收取额定学费支撑办学。从供需双方来看，需方更多的是按照市场机制运作，供方更多的是按照计划体制模式运作，造成越办学越亏损的非良性循环。
二、市场经济国家职业教育资源配置的比较
（一）职业教育资源配置的类型。
世界上市场经济国家（地区）职业教育资源配置大体可以分为三类：
1.主要由政府拨款。
如瑞典、香港、智利。瑞典职业技术教育经费，由中央和地方政府共同负担，大体各负一半。国家负担职业学校昂贵的设备、部分校舍费用；地方政府负担与教学无关的费用。香港职业教育经费80%以上由地方政府负担，其余由企业和社会团体捐助。智利的教育资金来自中央政府的预算和各地区、社区的私人资助及各级各类教育机构的收入和捐赠。1980年，智利职业技术教育经费占国家整个教育经费的比例为6.87%。
2.由政府和企业分担。
政府、企业大约各担负一半，如法国、德国。法国的学徒培训费，国民教育部提供43%津贴。德国的职业技术教育分别在学校和企业进行。在学校学习理论知识的费用由政府支付（绝大多数由州支付，联邦政府提供赞助）；在企业学习操作的费用由企业负担。
3.主要由企业负担。
如韩国、日本。韩国的职业学校，政府举办与企业举办在校生比例大体为3:7，政府与企业负担费用比例大体也在3:7。日本专修学校（高中后）和职业技术学校经费，中央和地方政府拨款仅占2.5%左右，其余由企业负担或由社会捐助。日本1987年专修学校、职业技术学校教育经费国家投资占2.3%，学校自筹资金占97.6%。进入九十年代，日本、韩国政府相继提出改革职业教育，创建终身学习体系，增加对职业教育投资的一系列举措。
（二）职业教育投资的法规与执行。
市场经济国家通过法律规范职业教育投资。
比如，美国1946年的《乔治·巴顿法案》提出对职业教育提供财政补助，使职业教育的发展超过普通中等教育。1962-1976年曾四次通过有关修正案。其中1963年肯尼迪提出并经国会批准的《职业教育法案》影响很大。《法案》规定：联邦资金可以用于为下列各种人开设的职业课程计划：
①准备进入劳动市场或成为家庭主妇的中学生；
②由于其学习、社会经济或其它不利条件等原因，在正规课程上不及格的青年；
③已经从中学毕业或退学，准备进入劳动市场的青年人和成年人；
④失业或想提高职业技能的人。
1968年国会通过的《职业教育修正案》明确，国家负有向社会上大部分人提供良好的职业教育的义务。联邦资助的对象，扩大到包括为残疾儿童开设的课程及英语能力有限的人提供的职业教育。对公立、私立学校都提供资助。联邦政府1983年拨款7亿美元，为职业技术学校学生提供援助，占联邦资助教育经费总额的4.7%。美国继续工程教育经费主要由企业自筹，国家适当补贴。联邦政府允许各公司的继续工程教育经费列入成本，免于征税，以鼓励公司兴办继续工程教育。
德国政府通过向雇主收税，成为基金，用于职业教育专门支出。基金额每年达5000万马克。1984年联邦政府提供9000万马克，各州提供6330万马克，支持中学生特殊职教计划。1987年投资4070万马克，对未完成学业而受歧视者实施职业教育促进计划。对企业内职工培训费规定：在市场条件许可的情况下，企业培训经费计入产品的成本。企业可以从徒工在受训期间创造的部分价值中收回培训费。凡在学校和企业完成了职业教育学业者，可以从企业获得部分教育补贴。鼓励企业、个人参与职业教育。
瑞典地方政府教育经费由地方所得税支付。
法国1971年通过的《终身教育法》规定：“凡雇员超过10人的企业主必须拿出工资总额的1.1%以上作为继续教育的费用。”1976年又将此比例上升到2%。这项经费1982年达到150亿法朗。
新加坡1988年决定，向所有企业征收教育补助金，金额相当于企业应付职工薪金总额的1%。1991年，新加坡理工学院推行“工读双轨”计划，半工半读学生不但不缴学费，还照常领取薪水。政府将在税收、拨款方面给予更多优惠。1992年新加坡教育部将工业与职业训练局改为工艺教育学院。计划将新建7所、重修3所工艺教育学院，提供优秀工艺教育。
韩国1987年将占GNP5%的教育财政优先用于职业高中（韩国高中阶段分为职业高中与普通高中）实现设备现代化。中央政府对职业教育财政拨款时，要考虑地方政府相应的配套投入，拉开档次。从1997年始，国家财政经济院、教育部、劳动部、通商产业部每年筹集2500亿韩元（相当25亿人民币）建立“人力开发基金”，至2000年将达1兆韩元，支持在中小企业终生就业人员接受职业教育，取得资格证。具体实施：凡接受职业教育的人持“付费保证票据”到教育机构学习，教育机构凭收取的票据到政府索要相应的教育费。韩国规定300人以上的企业必须提供在职培训，否则要向政府交纳培训费。办学企业减免税收。个人或子女接受职业教育部分费用可免于征税。企业负担的职业教育现场实习费可免于征税。
台湾的技职教育私立学校比重很大，1994年在校生占高中阶段在校生比例达64%。由于技职教育成本高，学费有统一限定。为减小私立校与公立校差距，台湾将采取如下措施：财政补助占学校年轻费比重，由10%提高到20%；赋予私立学校更多的运作空间和市场调节机制；扩大对私立学校学生的奖助学金。
（三）职业教育资源配置差异主要成因。
职业教育资源配置方式与教育体制密切相关，最终取决于经济体制。
上述比较可以看出，市场经济国家在职业教育资源配置上都具有微观领域的共同特点，即市场机制在资源配置中起基础作用和调节作用。企业从利益最大化目标出发，受价格信号引导，在竞争中对市场劳动力需求做出灵活、及时反应，承担对职业教育的投入，满足企业需求；国家普遍运用立法、收税、拨款、补贴等手段，促进职业教育发展。但是在宏观领域，由于市场经济模式、政府对职业教育干预程度、干预形式有很大差别，导致职业教育资源配置的明显差异。
美国对经济干预较弱，实行“自由主义的市场经济”，十分强调市场对经济发展的作用，崇尚市场效率而批评政府干预。政府调控往往以是否有利于消费者利益为目标，干预手段运用财政政策和货币政策为主。政府对公、私立职业教育都资助，对面向某种特定人群的职业课程或接受职业教育的个人，也提供资助。
德国实行“社会市场经济”，以市场为基础。凡是市场经济能自行调节的，都让市场去解决。国家为市场制订运作规则，并在市场失灵的地方进行干预。国家对企业的调节，通过财政、税收、信贷等手段进行，对职业教育的投入资金，取自向雇主的税收设立基金，用于专门支出。
北欧的“福利国家”社会保障具有特色，职业教育经费都由中央和地方政府支付。
亚洲国家和日本、韩国实行“政府导向型”市场经济，政府对经济干预要强烈得多，干预更多地借助产业政策实施。由于经济体制以私营经济为主体，职业教育经费绝大部分由企业负担。
三、优化职业教育资源配置的对策思考
资源配置是将有限资源在不同需求之间进行合理有效的分配。职业教育作为与普通教育并列的一大类教育，在我国已具备了初、中、高三个层次，在为经济发展提供具有一定专门技能的劳动力方面，有着不可替代的作用。优化职业教育资源配置，是一项艰难复杂的系统工程，既要顺应世界职业教育改革趋势，又要与整个经济体制改革配合，各个环节相配套。优化职业教育资源配置，拟从转换投资机制、转变政府职能、实施资产重组、完善劳动力市场体系几个方面入手比较适宜。
（一）转换投资机制、建立多元化办学体制。
目前，中国沿海发达地区经济主体多元化已成为一种普遍格局。变职业教育国有经济单一投资为多种经济是改革的必然。现在的问题，一是由谁来投资？二是怎样投资？三是如何运作？
按照大职业教育观，职业教育包括：前职业教育、学校职业教育、在职培训和终身职业教育各个阶段。市场经济下，应当是谁受益谁投资。接受职业教育的个人，通过学习增长了知识和技能，应当交纳学费。但任何凝结在个人身上的能力，只有当他进入社会生产或服务领域，在生产或服务活动中才能表现出来，这就会给社会带来经济效益，因此，企业及社会也应当出资。从许多市场经济国家的做法看，制订职业教育与培训的法规，对职业教育与培训以法律保证，是十分必要的。
我国在《中国教育改革和发展纲要》、《公司法》、《职业教育法》中，对企业、公司及用人单位实施职业教育、举办职业学校、建立职业培训制度、开展职业培训都作出明确规定，赋予公司、企业必要的责任，但在财政拨款、减免税收、货币补贴等实施上，缺乏明晰的政策及机构予以落实。
市场经济下，职业教育的办学，再按照行业、企业自己办学、自行投资、自己录用的轨道运行已不适宜。学校办学已不仅仅满足某一行业企业需要，而是更看重劳动力市场需求；行业企业也不仅仅需要某一学校培养的人才，随着现代化进程，从劳动力市场得到不同层次不同专业人才更为适宜。因此，采用法律手段，使社会多种经济成分企业参与办学，承担投资，更适合市场经济。建议依据规范的生均成本，制定各种经济成分企业按职工工资总额一定比例上缴职业教育税的法规。对于办学企业进行相应减免税收。为了鼓励对职业教育投资，建议借鉴发达国家做法，完善国家资格证书制度和资格鉴定制度。使职业教育的资格证书与文凭与普通教育的资格证书和文凭等值，凡持有中等职业教育的资格证书与文凭的人，有资格进入大学学习技术课程，以此做为一种动力，推动企业及个人投资职业教育。
（二）转变政府职能，加强资源的宏观调整。
世界各国职业教育资源配置，没有固定划一的模式，从自己国家国情出发进行选择，更能贴近现实。中国职业教育资源配置，建议选择“政府主导型”比较适宜。其根据在于：
①我国的市场经济体制是在公有制占主导地位的基础上发展的，政府对国民经济发展战略实施，将主要通过对公有制经济的把握，使目标实现。公有制是政府推动、引导经济的重要物质手段。公有制经济企业对职业教育的投资应占据主导地位，成为职业教育投资主体。
②我国目前市场化程度较低，如果完全推向市场由市场配置教育资源，让企业放任自主，势必出现放任自流状况。世界银行人口和人力资源部约翰·米德顿(John.Middleton)等人著文认为，发展中国家考虑职业教育与培训策略时，要综合考虑多种因素，要分阶段发展。在早期阶段，就业前培训需要制度，以学校培训模式为主；而在较成熟阶段，应该促进企业内部培训。企业培训能大幅度提高人员素质，技术转移快，但耗资昂贵。发展中国家完全依靠企业培训还为时过早。学校的职业教育是科教兴国战略全局的重要基础工程，只有由政府协调，才能有效地进行宏观调控。
市场经济下，政府的职能将主要是六种，这就是：社会稳定、社会服务、社会投资、社会保障、市场管理、经济调控。上述六种职能也可以概括成提供公共物品一种职能。职业教育是准公共物品，具有内部经济效益和外部经济效益。职业教育的投资是一种昂贵且有利于整个社会的投资。（据世界银行1988年研究结果：发展中国家职业和技术学校生均成本通常比普通中学生均成本要高153%）。众多的中小企业通过交纳税收对职前学历教育投资，将是一个比较实际和成本较低的方案。这就需要政府通过提取社会分摊成本，使职业教育的投资，由企业——学校形态，变成企业——政府——学校形态，在当前社会主义初级阶段，将有利于统筹多种经济实体对职业教育的投入。考察发达国家加快职业教育发展的经费投入，采用扩大社会分摊成分，专项用于职业教育的做法，能够实现职业教育投入的稳定可靠增加。
（三）实施资产重组，提高资源利用效益。
根据目前我国职业教育办学现状，建议采用多种方案改革：一是现有企业办学的，可以继续举办，政府以适当补助以及减免税优惠政策鼓励；二是现有学校企业实在无力举办的，政府进行资产重组，通过对社会分摊成本分配，或转让办学主体，建立多元办学体制；三是扶持、规范“民办公助”、“公办民助”、私人办学，使其健康发展。
对各类职业学校应当实行公平竞争，优胜劣汰，允许优质优价；革除平均主义、大锅饭，革除部门封闭、重复设置等弊端，充分发挥教育资源利用效率。对规模过小、专业陈旧的学校，可以通过兼并、联合，走规模建校之路。建议充分发挥职业学校在下岗职工再就业培训中的作用，开办长期、短期、日间、夜间多种培训班，发挥学校校舍夜间、节假日的可利用潜力，为缓解社会压力，提高人口素发挥作用。
（四）完善劳动力市场体系，使职业教育可持续发展。
江泽民总书记在十五大报告中讲：“继续发展各类市场，着重发展资本、劳动力、技术等生产要素市场，完善生产要素价格形成机制。”劳动力市场，是劳动力资源的交易和分配场所，是最能动的生产要素市场。劳动力市场的运行、发育，将制约职业教育的发展。完善劳动力市场体系，建议从以下着手：
1.建立统一开放的劳动力市场。改革目前由于体制制约分割成的人才市场、劳动市场的状况。中等职业教育毕业生，被分割在两个市场参加交易，分配环节过多，供需不畅。随着全球信息化的到来，中国的劳动力市场也应参加世界竞争，使劳动力输出更快捷，使中国职业教育走向国际化。
2.建立合理的价格体系。依据价值是由社会必要劳动时间决定规律，建议建立劳动力市场人才聘用合理价格。这里应包括两层涵义：一是招聘方支付给提供方人才培养的耗费货币补偿，其标准应等于职业教育阶段的社会必要劳动时间价值；二是确定受聘人聘期工资。只有这样，才能使职业教育举办者培养人才的教育活动得到补偿，使职业教育得以继续。
3.赋予学校自主办学法人地位。目前学校办学一方面困难重重，一方面又捆得死死的，在招生数量、人员聘任、任免、规模调整等方面都没有自主权，政府机关干预过多，影响效益提高。要转变观念，给学校有较多的办学自主权，更好地适应市场经济发展。
4.完善市场法规建设。使劳动力市场有法可依、违法必纠，步入法制化、规范化轨道。
〔收稿日期〕2000-10-24
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