走出困惑：关于行政概念的再思与再认，本文主要内容关键词为：再认论文,困惑论文,概念论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政学虽然走过了近一个世纪的历程，然而迄今还没有哪位学者为行政学基本概念确立一个简单明了的、能为大多数理论工作者和管理者所接受或认同的定义。有人说，“世界上有多少个行政学家就有多少个行政概念”。此话尽管有言过其实之嫌，但也的确在一定程度上揭示了这一概念的复杂性，以及人们认识上的严重分歧。几年前，我曾为此作过一些肤浅的讨论。随着时代的变迁和学科理论的不断深化，对这一问题作出进一步的思考与认识，我认为是很有必要的。
一、西方学者的主要争议
国外行政学界关于行政概念的分歧，在他们所下的定义中表现得颇为清楚。威尔逊(W.Wilson)认为，“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。”（注：伍德罗·威尔逊：《行政学之研究》，载美国《政治科学季刊》1887年6月第2期。）古德诺(Frank J.Goodnow)认为“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。”（注：F.古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第12页。）“政府的这两种功能可以分别称作‘政治’与‘行政’。”（注：F.古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第10页。）怀特(Leonard D.White)认为“行政是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作，即对其部属所采取的指挥、协调和控制活动。”（注：L.D.怀特：《行政学导论》，麦格罗·希尔图书公司1947年版，第1页。）古利克(L.Gulick)从工作着眼，认为“行政就是POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七种职能。”（注：L.Gulicd & L.Urvick,Papers on the Science of Administration,Institute of Administration,N.Y.1937,P187.）费富纳(John M.Phiffner)认为“行政就是一些人为完成政府任务所作的协调努力”，“是集体努力与合作的艺术。”（注：J.M.Pfiffner,Public Administration,Ronald,N.Y,1955,P.6.）魏劳毕(W.F.Willoughby)的定义是“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务。”（注：W.魏劳毕：《行政学原理》，约翰·霍普金斯出版社1927年版，第1页。）西蒙(Herbert A.Simon)、史密斯伯特(Donald W.Smithbury)、汤普森(WietrA.Thompsom)则定义为“达到共同目的时合作的集体行动。”（注：H.A.西蒙、D.W.史密斯伯特、V.A.汤普森：《行政学》，艾尔弗雷德·克诺夫联合公司1950年版，第1页。）以上观点，看似相去甚远，其实不过是着眼点不同而已，归纳起来不外乎以下几种类型：
第一、依照制衡原理，着重从资本主义国家组织分工关系上来确立行政的内涵，认为只有政府行政部门所管辖的事务才是行政。有学者认为，这一观点在说明政治体系的不同构成部分方面有一定的价值，但用来概括一定社会的行政现象则是失之偏颇的。（注：王沪宁、竺乾威主编：《行政学导论》，上海三联书店1988年版，第2页。）其原因在于：其一，行政活动的日益复杂使立法权与行政权日益交融，难以清晰划分。按照“三权分立”的理论，资本主义国家的权力体系一般分为立法、司法和行政三部分，分别由立法机关、司法机关和行政机关掌握，这三种权力或者机关，各自独立，相互制约，发挥不同的职能，这在资产阶级政权初建时期表现得较为典型。但是随着科学技术的发展，大量专业性和技术性立法已不是作为政党成员的议员组成的国会所能独自胜任的。为了适应这一发展变化，各国国会不得不以“行政立法”、“委任立法”的形式授与行政机关部分立法权，这样就在一定程度上打破了立法与行政的严格界限。其二，行政案件的裁决与处理使行政权与司法权密不可分。在大陆法系的法国和德国先是建立了各级行政法院，随后又在英美法系的英国和美国出现了大量的行政审判庭，而原苏联则一直由行政机关负责处理行政诉讼。我国也不是完全把行政救济权交与司法机关，而是由行政机关复议、人民法院审理和国家赔偿等环节构成的。这都表明行政权与司法权具有某种程度上的不可分离的关系。其三，立法、司法机关也存在着大量的带有行政特点的活动。行政管理具有普遍性和广泛性，遍布于国家政治和社会生活的各个方面。以人事行政和财务管理为例，这两项活动是行政管理的基本内容之一，但同时也是立法、司法机关管理中不可缺少的组成部分，任何机关都是在人财物的约束下开展活动的。
第二，从政治与行政分离的角度来确立行政的内涵，认为行政是国家意志的执行。这一观点的代表人物是古德诺。我国台湾也有一部分学者持这种观点，并概括为“国家意志执行说”、“目的实现说”或“积极目的说”等，认为行政起着执行国家意志，积极实现国家政治目的的作用。这种把政治与行政分离的观点“是作为脱离国家理论的一种实践而提出的。”（注：参见萨姆·哈伯尔：《效率和社会进步：进步时代的科学管理》，芝加哥大学出版社1964年版；理查德·斯蒂尔曼：《公共行政理论导论》，圣马丁出版公司1990年版。转引自理查德·宾厄姆等著《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》，北京大学出版社1997年版，第25页。）创立者“只相信科学，不相信政治哲学”，“要求公共行政官员应成为技术专家完成当选官员交付的任务，最有效地实施公共政策。”（注：参见萨姆·哈伯尔：《效率和社会进步：进步时代的科学管理》，芝加哥大学出版社1964年版；理查德·斯蒂尔曼：《公共行政理论导论》，圣马丁出版公司1990年版。转引自理查德·宾厄姆等著《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》，北京大学出版社1997年版，第25页。）其实这一观点是不符合现今国家政治生活状况的。行政活动的全过程可以表明，一定社会的行政虽从属于一定社会的政治，服务于政治，但它并不是消极地、完全被动地服从。行政本身就是构成政治的一个重要条件，它要求在执行政治任务的过程中，不断地作出因地制宜的政治性决策，这些决策同样也是国家意志的体现，因此有人称之为“行政中的政治”。同时在政治活动中，任何体现国家意志的政治决策，也都要经过一系列信息、咨询、监督、反馈等行政环节。可以说，没有科学的行政就不可能有有效的政治，政治的成功有赖于优化的行政。
第三、从管理功能的角度来确立行政的内涵，认为协调众人努力达到一定目标的一切管理活动都是行政。其代表人物是费富纳以及西蒙、史密斯堡、汤姆森、怀特、古利克等。他们所说的“从工作着眼”、“一些人”、“集体行动”不仅包括立法、司法、行政机关，而且还包括企业、事业单位以及一些群众组织。在这些人看来，只要是协调众人努力达到一定目标的一切管理活动都是行政。这种观点显然混淆了公共管理、工商管理和其它社会管理的界限，失去了科学分类的意义。因为，它脱离了行政管理学研究的特殊客体，无法准确地反映行政管理学研究的对象，无法准确地把握国家管理研究的主要矛盾，更无法有效地探讨国家行政管理活动规律。同时，由于它完全撇开了行政活动中的政治因素，因而也就无法正确地认识和分析当今公共行政管理之现实。
二、我国学者的主要分歧
同西方国家一样，我国行政学者对行政概念的理解和定义也是繁纷复杂，各执一端。纵观近二十年来我国学者的大量专著、教材，比较有代表性的观点主要有以下几种：
夏书章认为，“行政是行使国家权力的管理，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。”“应将以行使国家权力从事国家管理的活动称为行政”。（注：夏书章：《行政管理学》，山西人民出版社1985年版，第5页。）周世逑认为，“所谓行政，就是国家行政部门为实现代表统治阶级意志的国家目的和任务，而对所属的国家职能和国家事务的组织管理活动的总体。”（注：周世逑：《行政管理学通论》，劳动人事出版社1989年版，第4页。）黄达强也主张行政是“国家政务的管理活动”（注：黄达强、刘怡昌：《行政学》，中国人民大学出版社1988年版，第3页。），认为这里的管理是严格的政务管理，它不包括企事业的管理，也不包括国家立法机关的管理和国家司法机关的管理。李方则认为行政“有广义的狭义之分，狭义的仅指政府行政部门的管理工作，广义兼指国家立法、行政、司法部门乃至其附属单位的管理工作。企事业单位的某些管理工作也叫做行政管理，社会主义国家的党、团、工会、妇联等大型组织的管理工作也应该是行政部门和学术界所关心的对象。”（注：李方：《行政管理学纲要》，中国劳动出版社1989年版，第9页。）同样，王沪宁在《行政学导论》中，对行政也作了广义与狭义的区分，认为行政“是与政府活动有直接关联的一种活动，是围绕执行社会公共权威而展开的活动和关系，特别是与实现政治目的、制订计划和推动具体过程相关的各项活动”。这是狭义的含义，“即将行政限于政府的行政活动”。（注：王沪宁、竺乾威：《行政学导论》，上海三联书店1988年版，第3页。）行政还有广义的一面，“广义行政的意义是，一定机构或部门为达到一个特定的政策目标（一般是非赢利性的目标）而展开的各项管理活动。这种活动广泛存在于社会的许多部门、机构、单位、团体之中，其基本特性与宏观行政相似，因为宏观行政本身是由众多的微观行政构成的。”（注：王沪宁、竺乾威：《行政学导论》，上海三联书店1988年版，第4、5页。）唐代望的定义更为宽泛，认为“社会主义国家的行政管理是管理整个社会的，不仅包括国家行政机关的管理，而且包括立法、司法以及事业单位的行政管理。”（注：唐代望：《现代行政管理学教程》，湖南科学技术出版社1988年版，第3页。）以上观点，可以作如下分类：其一，以周世逑和黄达强为代表的狭义政府管理理论。他们认为行政就是政府及其组织部门对国家政务和事务所进行的管理活动。在这里管理的主体是国家行政机关，而
不是立法机关和司法机关，更不是个别人或社会组织。因而立法、司法机关，企事业单位以及社会团体的活动都不算行政。从这个意义上说，行政学就是政府学。王沪宁关于行政的狭义表述也属于狭义政府管理理论的范畴。其二，以夏书章为代表的广义政府管理理论。他们认为，行政是国家机关的管理活动，国家机关以外的企业、事业单位属经济、经营管理范围，不应当把它们列入行政的范畴。在我国，国家机关的管理既指行政机关的管理活动，又包括立法和司法机关的管理活动。此类观点可称作广义的政府管理理论。其三，以李方和唐代望为代表的最广义的行政管理理论。他们认为我国的行政管理既包括立法机关、司法机关、行政机关的管理活动，也包括事业单位的管理活动。此外，李方还强调指出属于国家政治体系中的党的机关、群众团体、国有企业单位的管理活动也应属于行政的范畴。尽管他在《行政管理学纲要》中对行政作了广义和狭义的区分，但书中的论述和使用都是以广义概念为主的。王沪宁的以非赢利性政策目标为标准的广义概念也与此观点有相近或相通之处。可以看出，行政概念的分歧主要集中于管理主体的确立和幅度范围的划分上，如行政的边界在哪里，立法机关、司法机关、企事业单位以及社会团体的管理活动能否划入行政的范畴，能否超越国体和政体、超越时间和空间找出一个为人们所普遍接受的行政概念等等，一直没有权威性的解释和令更多学者认可的答案。
形成这一局面的原因，人们也作了多方面的研究。一种观点认为，行政定义之所以难以确立主要在于与行政有关的、在数量和范围方面日益增多的各项活动变化多端，错综复杂，使得任何高级的归类方法都无法把它们融合进去。因此，想用十分具体的细节描述来限制行政的范围、确认行政的内涵，很可能是一种无效劳动。正如美国学者德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)所言，“公共行政学中所有用一句话或一段话的定义的直接结果，是精神麻痹远胜过启蒙和激励。”（注：菲利克斯·A·尼格罗等：《公共行政学简明教程》，中共中央党校出版社1997年版，第1页。）另一种观点认为，行政是发展的行政，其概念的内涵和外延要受到政治体制和经济体制的影响，党政不分与政企政事分开的体制，其概念的确立就不可能一致。可以说，体制上的复杂性和不稳定性必然导致行政概念的不确定。还有一种观点认为，行政研究是一种高度综合的折衷性课题，它只是一个问题的焦点而不是一种科学，是一个兴趣的领域而不是科学的领域。因此，行政的定义不可能确立，也不要去确立。概念理解上的莫衷一是，无论对行政活动的开展，还是学科体系的建立、规律的研究总结都是极其不利的，因此有必要对其进行科学的理解与界定。
三、笔者的几点认识与思考
首先，“行政”概念不论是国内还是国外都是不断发展变化的。这种发展变化，既受社会生产力发展的影响，更受各种社会科学以及自然科学的影响。在美国，行政一词最早属于政治学的范畴，只是因为受到民主主义的激荡或受“制衡原理”学说的影响，或囿于立法、司法、行政“三权分立”的传统，才出现了行政是除立法、司法以外的国家事务的管理活动的理论。到20年代，泰罗、法约尔等人的科学管理理论和原则逐步引入行政管理学领域，这时从管理功能和管理特点的角度来认识行政的观点便应运而生。在我国，孙中山在辛亥革命时期建立了行政、立法、司法、监察、考试五院分立制度，这同新中国成立后所建立的“议行合一”的政治体制完全不同。基于这一点，对行政概念的理解也是不可能完全一致的。因此，我们在确立行政概念时，既要立足于特定的政治和社会环境，又要根据不同历史时期的需要，适应不断发展变化的政治体制的需要；既不能一成不变，又不能强求划一，这样才有可能使概念的内涵和外延具有更强的适应性和科学性。
其次，行政是国家的管理活动，因而具有阶级属性，世界上不存在超阶级的国家观和行政观。第一，我们所说的公共行政是国家意志的贯彻执行，是国家的行政，因而它不同于私人的、个别人的管理。马克思在《评“普鲁士人”的“普鲁士国王和社会改革”一文》中明确指出，“要清除在行政机关任务、它的善良意愿和它所能采取的手段、办法之间的矛盾，国家就必须消灭自己，因为国家本身就是以这个矛盾为基础的。国家是建筑在公共利益和私人利益之间的矛盾上的。”“哪里有了市民生活和市民活动，行政机关的权力就要在哪里告终”，行政机关的活动只不过是“形式上的消极活动”。在此基础上，他得出“行政是国家的组织活动”（注：《马克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社1956年版，第479页，第480页。）这样一个基本结论。这个结论，应当成为我们区别个人和经济组织非政治、纯技术社会活动的重要依据。第二，行政是国家的产物，是统治阶级按照本阶级的利益和意志对国家事务进行管理的活动。它既然不能脱离国家而独立存在，就必然具有阶级的属性。这是因为，行政管理是整个国家活动的一部分，是社会上层建筑的一种功能，它的性质必然与整个国家政权的性质相一致，归根到底又必然取决于它为之服务的经济基础的性质。如果不把国家的阶级实质与行政联系起来，或否认行政阶级属性抽象地谈论行政，就不能真正认清行政的本质，我们的研究工作就有可能会走入迷途。
再次，必须注意行政与管理的区别与联系。“管”是主事，“理”是治事。管理就是对人和事的主持和治理，延伸其义，凡是对人、财、物、事的决策、组织、指挥、协调、监督等职能活动都叫管理。从纵向来看，管理的历史要比行政长得多，可以说自从有了人类的群体活动，就有了管理活动。在原始社会，人们聚集起来从事生产，组织分配，同自然界作斗争，都离不开管理活动。但是这时的管理只有社会属性，不具备阶级属性，还不包含行政的本质内容，只有出现了剥削，产生了阶级，诞生了国家，才有了政治性的管理——行政。从横向上来看，管理的外延更宽，它贯穿于社会生活领域的各个方面，凡人迹所至之处，有人群活动和有“共同劳动”的地方，就有管理活动的存在。可见，行政只是整个管理系统中的一个子系统，是众多管理门类中的一个重要门类。尽管我们认为行政是一种管理活动，而且管理主义理论在目前正大行其道，即便如此也不能把所有的管理都视为行政。在这一点上，我不同意管理功能论的观点，也不赞成“行政”是高层次的管理、管理是低层次的执行活动的理论。
第四，必须关注社会主义国家职能的特点和范围。社会主义国家行政管理的经济基础是生产资料的社会主义公有制，它在组织和领导社会经济生活方面的作用超过了以往任何一种类型的国家，其行政活动既包括行政机关自身的管理，也包括国家通过行政机关对政治、经济、文化、教育和其它社会生活各个方面事务的管理。同时，社会主义国家的行政管理是按照“议行合一”和民主集中制的原则建立起来的。它与权力机关之间有着不可分割的联系。因此，除国家行政机关的管理毫无疑义地属于行政范畴外，其它国家机关也的确存在着大量的行政管理活动。如人大常委会接受、审查、处理提案；组织讨论、通过、发布各种法令等，就是立法行政的责任。受理案件、传讯、审理案件就是司法行政的责任，等等。我国事业单位是在国家行政机关的领导下执行和完成国家交办的各项任务，组织和指挥本单位的业务活动，管理日常行政事务的职能机构。它们虽然不是行政机关，也不是行政机关的派出机关，但是，它们为了完成国家行政机关交办的任务，依据法律的规定在本单位内部行使行政管理权力，可以采取必要的行政措施，其活动具有一定的独立性和自主性。此外，各级党委是政府在政治上的领导机关，且在人事上直接管理一部分干部；工会、共青团、妇联等大型社会团体，都是靠政府财政经费维持的，它们积极配合各级政府，做好各项组织、协调和发动工作，等等。这些活动的存在都是不争的事实，对其不同的定位，便是得出不同“行政”结论的根本原因。笔者认为，这些机关、团体的活动尽管带有一定的行政色彩，并使人们难以有效地加以区分，但是笔者认为，它们仅仅是具有行政的某些特点，并不是有行政的基本性质，而且随着我国政治和行政体制改革的不断深化和逐步完善，这些机关团体的“行政”功能将会逐步淡化减弱，直至消失。
最后，必须注意行政活动与企业经营管理活动的区别。企业的经营管理活动是不同于行政活动的一种特殊领域，把他们纳入行政范围我们认为是不适当的。早在1979年美国学者邓浩普在《政府管理部门与私营企业的印象比较》一文中，从时间观点、任期、绩效评估、人事限制、利益平衡与绩效、工作方法、传播媒体的作用、舆论影响和命令指挥、立法和司法影响、最基本要求等10个方面（注：参见格雷厄姆·T·奥尔森：《公共行政研究讨论会会议记录》，1979年11月，第30～35页。）对行政活动与企业管理的差异作了详尽的对比分析，指出国家行政是一种以强制力为后盾的管理，具有较高的权威性，一切行政活动均由法律作保证，机关之间有严格的层级性；而企业管理是生产资料的所有者或经营者对企业经济活动进行的管理，带有明显的营利性。企业之间是经济利益的关系，是一种商品交换的关系。尽管西方以企业家精神重理政府的管理主义理论正大行其道，且大有不可逆转之势，但是必须明确，它们之间只是工具意义上的相似，绝非本质意义上的相同。
以上分析倘若不谬，则可将行政姑且定义为国家行政机关为实现国家目标和统治阶级利益，依照法律管理国家政务和社会事务的执行性活动。在这里，行政的主体是国家行政机关，客体是国家政务和社会事务，目的是实现国家目标和统治阶级利益，依据是法律规范，性质是执行性活动。
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