试论党内监督的疏漏及对策，本文主要内容关键词为：疏漏论文,试论论文,对策论文,党内监督论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十一届三中全会以来，我们党在恢复和发展党内民主和党内监督方面取得了可喜的成就，例如扩大了党的代表大会的职权，恢复了党的各级组织集体领导和个人分工负责制度；制定了党内政治生活准则，确立了领袖是一个集体的原则，明确规定禁止任何形式的个人崇拜；成立了党的各级纪律检查机构，修改和制定了一系列党规党法；明确规定党必须在宪法和法律范围内活动，党员在党纪和国法面前人人平等；确立了集体交接班的原则，逐步废除了领导职务终身制，实行选举制与交流制等等。与此同时，党内监督制约机制仍然存在明显的疏漏，要弥补这些疏漏，任务仍然十分艰巨。
一、党内监督的疏漏
1.监督体制不合理
从党的领导体制来看，它是由党的代表大会、党委会、党委会三个层次组成的。按照民主集中制的原则，这三个层次的正常关系，应该是代表大会领导党委会，党委会领导常委会。其中代表大会在同级党组织中拥有最高的决策权和最高的监督权，是全体党员通过自己选举的代表充分行使民主权利、决定党内各项重大事务、监督制约党委会和常委会、实现在高度民主基础上高度集中的重要形式。因此，加强党内监督制约机制建设，首先要健全代表大会制度，充分发挥代表大会的监督制约职能。目前，党的代表大会对由它产生的党委会的监督制约基本上流于形式。按照现行党章规定，党委会要对产生它的党的代表大会负责并报告工作，党的代表大会在听取和审查党委会的工作报告时，可以通过批评、意见和建议等方式，对党委会实行监督制约。然而在现实条件下，每届党的代表大会在选举产生党委会之后便不再开会。由于党的代表大会权力的充分行使、作用的有效发挥离不开一定的会议形式，因而不开会就不可能听取和审查由它选举产生的党委会的工作报告并对其实施监督制约。应当说这种状况与代表大会的职能很不相符，与代表大会的地位很不相称。
在实际生活中，由于党的代表大会制度不健全，其地位没有得到应有的尊重，其作用没有得到充分的发挥，以致人们常常不是把党的代表大会，而是把党委会甚至常委会看作是同级党组织的最高决策机关和最高监督机关，这正是我们党高度集权的领导体制得以存在并发挥作用的重要原因。正如邓小平指出的那样：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。”[1](P328)本来民主集中制作为我们党的根本组织制度和领导制度是科学的、有效的，但在实际运行中，由于体制不合理，操作不规范，客观效果大打折扣，致使民主集中制理应在民主的基础上集中多数人的意见形成统一的意志的过程，往往变成了少数人一锤定音。这就“使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具”[1](P329)，以致“他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系”[1](P331)。当这些人在位时，他们的主张即使有严重错误也很难得到及时纠正，而当能够纠正之时，党和人民的事业已经受到了很大损失。毋庸置疑，邓小平所指出的我们党和国家领导制度中权力高度集中的弊端至今仍未完全根除，一些地方和单位往往把党委会领导制变成了常委会领导制，而常委会又常常为书记办公会所取代，决策的圈子越来越小，监督的渠道越来越小，正是这种高度集权的体制为某些人在新的历史条件下滥用权力、为所欲为提供了可乘之机。
从党的检查体制来看，党的各级检查机关在保证党的路线方针政策的有效贯彻和促进党风逐步好转方面取得了显著的成就，但在现有的体制下很难完全履行党章所赋予的各项职责。目前纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际却是以同级党委领导为主，纪委成员的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委的手中，使纪委完全依附于同级党委。这就限制了纪委监督制约职能的发挥，特别是很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约，因为纪委监督制约的有效性往往取决于同级党委的态度，而同级党委的态度又取决于主要领导的素质。这种体制上的局限性，决定了纪委对同级党委及其领导成员的监督制约是很难到位的，由此形成了这样一种状况：对下级监督制约多，对上级监督制约少；对个人监督制约多，对组织监督制约少；对纪律监督制约多，对决策监督制约少；被动监督制约多，主动监督制约少。
要改变目前这种状况，首先要明确加强党内监督制约的重点究竟是谁。假如党内监督制约的重点不是那些执行党的领导职能和执政职能的党的各级领导机关和领导干部，而是一般干部和普通党员，那么对现有的体制当然就无须进行大的调整。然而客观事实是，有资格成为党内监督制约重点的又只能是“党的各级领导机关和领导干部”[2]。那么由谁来对他们进行监督制约呢？对各级党委最有权威的监督制约当然是选举并赋予他们一定职权的党的各级代表大会，因而应当建立健全党的代表大会监督制约同级党委的制度。但代表大会即使是实行常任制也不可能天天开会。这样，代表大会闭会期间对党委的监督制约就只能委托给专门机构。鉴于监督主体如果单方面处于监督客体的支配和控制之下，没有与监督客体平等的地位、平等的权力，监督主体就会变成权力的附庸，监督制约就会失去应有的效力，因此，为了保证这个机构能够独立自主地行使监督制约权，有效抵制其他组织和个人的非法干涉，规定其与同级党委处于平等的地位，由代表大会选举产生并向代表大会负责便成为必然的选择。可见，改革党的检查体制是完全必要的，是顺理成章的。
建立与同级党委平行、实行垂直领导的党内监督体制之所以迟迟不能提上党的建设的议事日程，其中一个重要原因就是人们担心因此会影响党的集中统一。由此也就产生了这样一个问题：从组织意义上讲，党的集中统一最终应集中统一到哪里？列宁历来主张党的集中统一，即从上层出发，扩大中央机关对于地方组织的权力。但他明确指出：“这种上层机关必然是党的代表大会，即党的最高机关。”[3](P397)他反复说明：“党的最高机关应当是代表大会，即一切有全权的组织的代表的会议，这些代表作出的决定应当是最后的决定。”[4](P154)可见，列宁主张的集中统一，最终还是集中统一于党的代表大会。因此，维护党的集中统一，最重要的是维护党的代表大会的最高领导地位，坚决贯彻执行党的代表大会制定的路线方针政策。按照列宁设计的监察体制，代表大会是党的权力机关，党委是权力机关的执行机关，监委是权力机关的监察机关，代表大会在授权党委贯彻执行自己制定的路线方针政策的同时，又授权监委专司对党委贯彻执行代表大会制定的路线方针政策的监督，以此保证代表大会闭会期间，其意志仍然能够得到贯彻。由此看来，党委和监委彼此职能不同，但目标一致，殊途同归，都是在维护代表大会的最高权威，都是在实现代表大会的最高意志。因此，改革现存的党内监督体制，党的集中统一不但不会削弱，反而还会加强。
2.监督制度不健全
健全完备的制度法规是党内监督制约的依据。只有以制度法规的形式明确规定哪些人员是监督对象，哪些行为是监督客体，通过什么手段、途径和方式实施监督制约，党内监督制约才能有法可依，有章可循。一个制度法规不健全的党必定是监督制约机制不完善的党。健全完备的制度法规也是党内监督制约的保证。监督制约的实现需要一定的形式、规则和程序，否则就无法操作。只有用制度法规把这些形式、规则和程序确定下来，并得到强有力的保障，监督制约才能发挥现实效力。从现实情况来看，党内监督制度法规仍有待于健全。其表现一是党的领导机构的设置、职权、运行以及党内的工作制度、议事规则、表决程序还没有制度化、规范化。二是现有的制度法规大部分侧重于追惩，一些具有预防功能的制度法规还没有建立起来。而追惩性的制度法规在规定上又往往过于原则，缺少相互配套的实施细则，因而空隙多，弹性大，难以把握和操作。三是对党员开展监督的合法权益缺少保护措施，对抵制和干扰党内监督的行为缺少惩戒措施，因而已建立的制度法规没有得到很好的贯彻，没有收到应有的效果。这就在很大程度上软化了制度法规的刚性，在一定程度上造成了有法不依、执法不严、违法不究的状况。
毋庸置疑，我们党历来重视自身的思想政治建设，但在一个很长的历史时期内靠的不是法而是人。表现在判断是非曲直上，不是依据公认的客观尺度以及反映这种客观尺度的制度法规，而是依据能够“高瞻远瞩”、“明察秋毫”的领袖人物的个人意志；表现在克服消极现象上，不是依靠制度法规建设，而是依靠领袖人物发动政治运动解决问题。由于我们忽视了制度建设，把一个国家、一个地区、一个单位的发展过多地寄托于个别领导人的作用上，由于个人素质和行为具有较大的偶然性、随机性，这就使我们党和国家的发展过多地打上了不确定的烙印。实际情况往往是领导人注意到哪种错误倾向，哪种错误倾向就可得到克服，注意不到哪种错误倾向，哪种错误倾向就会恣意生长。运动一来，消极现象像韭菜一样被割掉一茬，运动一过，消极现象又像被割掉的韭菜一样再长出一茬。对于这种状况，邓小平曾明确指出：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”[1](P332)“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”[1](P328)制度问题解决了，思想教育才能达到预期目的，思想作风的转变才能深入持久。因此，“从全局来说，是加强法制”[5](P163)。只有依靠法制，才能使克服消极腐败现象成为一项经常性工作，并有效地遏制其滋生和蔓延。
3.监督机制不完善
广大党员是党的主体和力量源泉。党的各级组织和各级领导的权力从根本上说来自广大党员的信任，他们与广大党员的关系是代理与委托的关系。因此，广大党员可以而且应该随时以委托者的身份关注代理者的一举一动，并利用选举、监督、罢免等形式影响党的各级组织和各级领导的权力行为，使其全部活动都置于广大党员的监督制约之下。从现实生活来看，情况并不尽如人意。其表现一是在人事选择上“由少数人在少数人中选人”的问题仍十分突出，有些职务名义上是由选举产生，而实际上少数人内定起着决定的作用。二是虽然我们比较全面地提出了发展党内民主的原则和主张，但却没有形成保障党员民主权利的有效机制，还在客观上造成了党内民主与集中的失衡，使集中由于没有民主的约束而变成高度集权。在实际生活中，普通党员往往需要拿出很大的勇气，有时甚至需要付出很大的代价才能行使自己的权利。正因为领导者拥有较大的个人随意行为的空间，致使一些人能够轻易地将个人意志渗透于权力的运行过程。三是广大党员对实际情况和问题的反映，对干部任用和政策制定的意见和建议，常常得不到足够的重视，因而普通党员对消极腐败现象的抨击很难转化为组织行为，以致一些已怨声载道的腐败分子仍然被提拔重用。
诚然，即使建立起完善的监督制约机制也不可能完全杜绝消极腐败现象，但这并不能成为否定监督制约机制的理由。监督制约机制的存在意味着领导者的可选择性，这一点虽然不能保证领导者一定贤明，但却可以制约其腐败，并在其腐败时予以撤换。监督制约机制的存在还意味着决策的可修正性，这一点虽然不能保证决策完全正确，但却可以保证错误的决策一经发现便得到及时纠正，使之逐步趋向正确。因此，要有效地遏制消极腐败现象的滋生，防止重大决策的失误，就必须建立健全有效的监督制约机制。
二、党内监督的对策
党内监督存在的疏漏既为强化党内监督制约提出了明确的要求，又为强化党内监督制约提供了清晰的线索，这就是理顺监督体制，健全监督制度，完善监督机制。
1.理顺监督体制
民主集中制是我们党政治生活的根本原则，集体领导是民主集中制在党的领导制度上的具体体现，是党的领导的最高原则。“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的。”[6](P303)因此，“要切实加强党的集体领导制度，健全监督制约机制。”[7]切实贯彻民主集中制和集体领导的原则，就会使党的组织及其领导成员之间产生一种相互制约的关系，可以避免个人决定重大问题，有利于杜绝滥用权力，以权谋私，有利于防止个人专断和决策失误。而要切实贯彻民主集中制和集体领导的原则，就必须理顺党的领导体制，使党的各级领导能够自觉地把自己置身于党的各级组织的监督制约之下，使党的各级组织能够有效地对各级领导进行监督制约。
党的各级代表大会是经由全体党员通过法定程序层层选举产生的，是代表全体党员的意志的。党的代表大会所实行的党内监督，既体现了自上而下的监督，又体现了自下而上的监督。因此，在实行党的代表大会常任制的基础上，明确而合理地划分各级领导机关的职权，真正形成党的代表大会控制党委会、党委会控制常委会的领导体制，以确保党的各级领导无论愿意与否，民主集中制和集体领导的原则都能发挥其功能。其一，建立健全党内工作规则，明确规定常委会、党委会与代表大会的职责与权限，确认在同级党组织中，常委会的权力不能超越党委会，党委会的权力不能超越代表大会；明确规定领导集体与领导者个人的职责与权限，确认领导者个人的权力不能超越领导集体的权力。其二，建立健全党内议事规则，明确规定哪些事情属于重大问题，必须由集体决定而不能由个人决定。明确规定领导集体讨论重大问题时的有关原则、制度和程序。其三，建立健全党内表决制度，不仅选举要采取投票表决的方式进行，以克服那种议而不决或个人拍板的现象。其四，建立健全党内个人负责制度，力求克服职责不清、互相扯皮、揽功诿过、逃避责任的现象。
与此同时，要适应改革开放条件下党的建设的需要，改革检查机关的领导体制，明确检查机关的具体职责，扩大检查机关的实际权力，使检查机关在实施监督制约时有责有权，一步到位。
首先，改革检查机关的领导机制。改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的体制，确认纪委是由党的代表大会选举产生，向代表大会负责并报告工作的党内专门监督机构，它受代表大会的委托，实施对党的执行机关的监督制约，与执行机关具有平等的地位、平行的权力。执行机关受代表大会的委托，在政治上对检查机关实施指导，以保证执行机关与检查机关能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。需要强调的是，权力制约机制只是权力运行机制的重要组成部分而不是全部，权力制约机制的直接目的是防止和矫正权力异变与决策失误，而权力运行机制的目的则不仅在于防止和矫正权力异变与决策失误，更重要的是保证党和国家大政方针的有效贯彻，保证社会主义现代化建设事业的蓬勃发展。很明显，要达到这个目的没有权力制约机制不行，仅有权力制约机制也不行。因为权力制约机制能够、也仅能够在防止和矫正权力异变与决策失误意义上间接地保证权力运行机制目标的实现。因此，权力运行机制具有主动性，权力制约机制具有从动性，权力制约机制的目标要服从服务于权力运行机制的目标，为权力运行机制目标的实现保驾护航。这就决定了执行机关与检查机关尽管地位平等、权力平行，但在围绕中心任务开展工作的意义上，检查机关接受执行机关的指导。在检查机关内部实行垂直领导的体制，各级纪委经费来源、干部配备使用和福利待遇等都由纪委系统统一安排，以保持相对独立性。纪委的主要工作人员一律实行任期制，任期未满一般不得调离现任工作岗位。
其次，明确检查机关的具体职责。党内监督是涵盖全党的，是针对每一个党员的。检查机关对自己所管辖的党的组织和党员无疑都具有监督制约职权，但重点应放在对同级党委的监督制约上。其主要内容包括：对同级党委贯彻执行党的路线方针政策的监督制约，以保证政令畅通；对同级党委重大决策的监督制约，以避免决策失误；对同级党委实行民主集中制和集体领导原则的监督制约，以杜绝个人专断；对同级党委贯彻执行党的干部政策和人事制度的监督制约，以确保任人唯贤；对同级党委遵守党规国法的监督制约，以维护法制统一；对同级党委履行职责的监督制约，以防止滥用权力。
再次，扩大检查机关的实际权力。为了保证检查机关能够正常行使职权，对执行机关“进行铁面无私的监督检查”，要建立检查机关对执行机关的质询机制，当检查机关认为执行机关的决定或行为不当，有悖于党规国法时，可以通过一定渠道进行质询，对其形成制约。建立检查机关对执行机关的否决机制，当检查机关认为执行机关的某项决定严重失误，经过其他方式干涉无效时，可以使用否决权，使其中止执行，并交由上级组织作出裁决。为了确保检查机关对执行机关的工作能够有一个及时、全面和准确的了解，凡党委召开会议，纪委都可派出相应级别的人员列席，并可就相关的问题发表意见和建议。
2.健全监督制度
制度法规是党内生活的规则，也是党内监督的依据。党内制度法规包括五个方面：一是组织制度，即关于党的组织原则、机构设置以及干部培养、选拔、使用的准则和规范。例如差额选举制度、职务任期制度、干部交流制度、岗位轮换制度、亲属回避制度。二是领导制度，即关于党的各级领导机关和领导干部在领导活动中应遵循的准则和规范。例如集体决策制度、分工负责制度。三是工作制度，即关于党的日常工作的准则和规范。例如请示汇报制度、办事公开制度、职务开销制度。四是生活制度，即关于党内日常生活的准则和规范。例如权利保障制度、民主生活制度。五是监督制度，即关于党内检查监督的准则与规范。例如干部考核制度、民主评议制度、信任投票制度、离任审计制度、家庭财产申报登记制度、家庭重大事项报告制度。
健全完善的制度法规是规范权力行为的常规武器，具有其他制约手段所不能替代的作用。显然，家庭财产申报登记制的实行，对于利用手中的物资调拨权、项目审批权大搞转手倒卖、层层加价、中间盘剥、大发横财的行为将是一种有效的遏制；家庭重大事项报告制度的实行，对于利用自己的权势和影响，借婚丧嫁娶之机大操大办、请客受礼的行为将是一种有效的牵制；亲属回避制度的实行，对于封妻荫子，任人唯亲，利用职权为家属子女入党、提干、经商、出国大开方便之门的行为将是一种有效的限制；职务开销制度的实行，对于利用职务之便巧立名目，动用公款游山玩水、大吃大喝的行为将是一种有效的控制；职务任期制度的实行，对于因长期任职所滋生的家长制、裙带风、关系网等政治流弊将是一种有效的抑制；干部交流制度的实行，对于因长期在一地任职所受到的权力关系、金钱关系、人情关系的诱惑将是一种有效的节制。
为了充分发挥制度法规的作用，要力求实现制度法规的完整性、统一性、超前性和可操作性。所谓完整性就是制度法规具体周密，系统配套，无缝隙可进，无漏洞可钻。所谓统一性就是从中央到地方制定的制度法规要保持上下一致，防止令出多门，各行其是。所谓超前性就是制度法规建设要有科学预测，对于在新的历史条件下可能出现的新情况、新问题能够对症下药，及时防范。所谓可操作性是指制度法规详尽细致，切实可行，便于把握和操作。如果说立算建制是为权力运行提供行为规范，规定权力必须做什么，禁止做什么，使权随法出，依法办事，那么建惩设罚则是为越轨行为提供惩治手段，规定违法乱纪由谁处理，如何处理，从制度法规上保证有法必依，违法必究，以确保制度法规的权威性和有效性。
3.完善监督机制
党内监督制约机制是由党内监督的主体、对象、内容、方式、程序、保障等要素构成的有机整体。要建立一个完整的而不是残缺不全的、有效的而不是流于形式的、自行运转的而不是消极被动的党内监督制约机制，并使之经常地稳定地发挥作用，以便督促党的各级领导干部正确地行使权力，防止重大决策失误和各种违法乱纪现象的发生，揭露和处置一切损害党和人民利益的行为，使党不断地自我发展、自我完善，关键在于理顺构成监督制约机制各个要素之间的相互关系，使监督主体在实施监督时有依据、有权力、有手段、有保障。
第一，不断完善党内选举制度。首先要严格执行选举制度。党章规定，党的各级领导机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生。各级党的代表大会在进行代表资格审查时，上级组织在审批下级组织的领导成员时，应该认真审查产生这些人选的选举程序，对那些不符合选举程序的组织和成员不予承认和批准，坚决摈弃用直接委任取代选举，用征求意见回避选举的做法。其次要逐步扩大直接选举。直接选举更能充分表达选举人的意志。目前虽然从全党来看还不具备普遍实行直接选举的条件，但这对于基层组织和一些地方组织来说，实行直接选举的条件已经具备，应适时加以推行。再次要不断完善差额选举。实行差额选举是党内选举制度的一项重要改革，为了使之进一步完善，应明确规定一切经过选举产生的职务都应当实行差额，统一规定各级代表大会代表、党委会委员和常委会委员的差额，具体规定候选人的提名程序和产生办法。最后要适时引入竞争机制。建立和完善公平、公开、公正的竞争机制，不仅可以确保能者上、平者让、庸者下，而且可以使我们党的干部制度真正成为出人才、出效率、出政绩的制度，从而为干部队伍茁壮成长注入新的生机活力，为优秀人才脱颖而出开辟新的政治渠道。
第二，充分发挥舆论监督作用。江泽民同志在党的十五大报告中明确提出要发挥舆论监督的作用。所谓舆论监督，就是广大党员和人民群众通过大众传播渠道，主要是新闻媒介表达公意，以舆论的方式对党和国家事务以及涉及人民群众切身利益的其他重大社会事务实施道义上的监察和监督促。舆论监督以其主体广泛、形式公开、反应迅速、影响深远的特点，在党内监督中具有不可多得的威慑力和震憾力。舆论监督作用的有效发挥，很大程度上有赖于广大党员知情权的充分实现。因此，要确保党员在法定的范围内有了解党内事务的权利，即重大事情让党员知道；党员对所知情况有形成观点、发表意见的权利，即重大问题让党员讨论；党员根据所知情况，通过发表意见，有对党内重大决策的运作实施监督的权利，即重大决策让党员监督。
第三，有效开展民主评议活动。通过个人述职、党员评议和组织考察，力求客观公正地对干部作出评价。对得票不过半数的领导干部不得继续留任，对违法乱纪、严重失职的领导干部应当及时予以罢免，以便体现监督制约的刚性，从而改变广大党员对领导干部的违法乱纪行为毫无办法的状况，并对那些无视广大党员的意见，想干什么就干什么，想怎么干就怎么干的领导干部形成有效的制约。实践表明，党内监督的重点是党的各级领导干部，党的各级领导干部手中都掌握一定的权力，而权力作为一种强制力量只能以强制力量来制约。如果离开了这种强制力量，只停留于一般道义上的谴责，监督制约就失去了权威性，失去了威慑力。
第四，切实保障党员民主权利。所有党员无论职位高低，权利和义务一律平等。对于在遵守党纪的前提下，对党内事务发表不同意见的党员，不得采取任何形式加以打击。对于在党的会议上或在给党的组织的报告中，对党的组织和个人提出批评意见的党员，不得采取任何形式加以压制，否则必须依据党纪严肃处理。为了实施有效的监督，在不断提高广大党员的监督意识的同时，必须加强监督保障制度建设，切实保障广大党员行使申诉权、控告权、检举权，保障广大党员在申诉、控告、检举之后不受打击压制，并使违法乱纪的行为受到应有的制裁，使坚持原则敢于斗争的党员得到应有的支持和表彰，从而调动广大党员参与监督的积极性和主动性。