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摘要：政府与社会资本合作（PPP）模式是政府与社会部门的一种合作模式、融资方式，是经济新常态下推进经济持续发展的重要手段。我国自 20 世纪 80 年代开始实施以BO T 为主要形式的 PPP 项目，极大地推动了基础设施进程和各类资本相互融合与优势互补，对加快城市基础设施建设、提高公共产品和服务供给效率、提升国家治理能力等具有重要的意义。在项目前期准备中，PPP项目可行性研究报告成为项目开始的重要一步，报告中的财务分析、付费机制成为PPP全过程中新的挑战。因此，有必要尽快研究构建适合我国国情的 PPP 模式下的公共产品或服务定价机制，以便加快推进 PPP 模式，促进经济社会协调可持续发展。
关键词：PPP项目可行性研究报告；项目定价机制；政府付费；社会资本
一、社会资本合作模式
政府和社会资本合作模式（PPP 模式）是指政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。早在2014年9月23日，财政部就发布了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金（2014）76号），由此，拉开了在全国范围内推广PPP模式的序幕。
政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，近期国家发布了一系列关于政府和社会资本合作（PPP）的政策文件，包括国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等，加强推广运用政府和社会资本合作模式。
2015年1月1日起施行的新修订《预算法》要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能力。2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委等6部委令第25号），是为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展而专门制定的办法。财政部、住建部2015年2月发布《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）也是国家强力推进政府和社会资本合作的相关配套政策和保障措施。
根据上诉有关政策要求，各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。由此可见，片区综合开发项目采用PPP模式符合国家近期相关政策要求，也是上述体制机制创新方面的重要尝试。
片区综合开发项目的建设将地块发展建设的顺利进行，通过市政基础设施及配套的建设激活了闲置用地的价值，满足了优化城市功能布局的要求，对城市更新、旧城改造和节约集约高效用地均具有积极的促进作用，是落实城市规划的重要举措。
交通与土地利用互为因果关系，交通设施的建设拉动沿线的土地利用，相反土地利用变化带来人们出行活动的变化，从而诱发交通的生成，促进交通设施的建设。合理调配城市发展资源，合理使用城市土地，充分发挥区域功能及其优势条件，是城市发展的一个重点。当城市经济发展到一定的阶段，就需要增加基础设施的供应。项目所在地区正在开发建设，完善地区市政基础建设及市政配套设施，是促进区域的建设和发展必然阶段。
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未来的高标准开发将改变本地区现有落后的周边环境，并利用开发建设片区的契机，发展建设符合区域定位的建筑项目，优化地区周边城市环境，提升城市形象，增强区域软实力。
PPP项目的全生命周期是指项目从发起、识别、筛选、准备、设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。在项目的初步筛选阶段，是财政部门同行业主管部门，对潜在PPP项目进行评估和筛选，确定备选项目。财政部门根据筛选结果指定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按照财政部门也就是政府和社会资本合作中心的要求提交相应的资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告（以下简称“可研”）、项目产出说明和初步实施方案。故项目前期立项准备作为PPP初步阶段的重要立项环节。
二、可研报告主要内容应该包括
①建设必要性。主要根据市场调查及预测的结果，以及有关的产业政策等因素，论证项目投资建设的必要性。
②技术的可行性。主要从事项目实施的技术角度，合理设计技术方案，并进行比选和评价。
③财务可行性。主要从项目及投资者的角度，设计合理财务方案，从企业理财的角度进行资本预算，评价项目的财务盈利能力，进行投资决策，并从融资主体（企业）的角度评价股东投资收益、现金流量计划及债务清偿能力。
④组织可行性。制定合理的项目实施进度计划、设计合理组织机构、选择经验丰富的管理人员、建立良好的协作关系、制定合适的培训计划等，保证项目顺利执行。
⑤经济可行性。主要是从资源配置的角度衡量项目的价值，评价项目在实现区域经济发展目标、有效配置经济资源、增加供应、创造就业、改善环境、提高人民生活等方面的效益。
⑥社会可行性。主要分析项目对社会的影响，包括政治体制、方针政策、经济结构、法律道德、宗教民族、妇女儿童及社会稳定性等。
⑦风险因素及对策。主要是对项目的市场风险、技术风险、财务风险、组织风险、法律风险、经济及社会风险等因素进行评价，制定规避风险的对策，为项目全过程的风险管理提供依据。
片区开发PPP项目为市政基础建设项目，有着项目多，类别广的特点。其中包括了道路工程、土地平整工程、桥涵工程、征地拆迁工程、市政基础配套等工程。若按照传统模式可研报告编制要点，可研报告内容应包括场址比选、技术方案比选、主要设备比选、工程方案（总图布置、公用工程）等，但对于内容众多的片区综合开发PPP项目则无法在每个项目做到工程可研深度，站在项目总体运作模式的角度上，PPP项目可研报告为PPP后续工作做为第一步的立项，其可研报告的重点应为项目的位置、规模、内容与投资。片区开发工程PPP项目内容可包括新改建项目及存量项目，其存量项目可为已立项项目，其项目内容及投资估算应按照项目批复内容与新改建项目共同纳入PPP项目包。
三、政府与社会资本合作（PPP）模式下的具体费用支付机制
与传统可研财务分析的区别，PPP可研中需诠释项目的运作模式及付费机制。PPP模式中的利益分配，其实质是产品或服务的“定价”问题。PPP 最好的价格制定是使社会资本获得应该获得的合理收益，且不是巨额利润。从国外一些国家的成功经验分析，正常做法是根据建造的成本、运营维护发生的费用支出以及未来预计获取收益水平等因素，“倒算”出结果上限，依据未来的使用数量、商品零售价格指数等指标确定调价计算公式。这种定价机制对价格的无序变动进行了必要的限定，和正常的“成本加成法”定价机制比，比较容易调动社会资本进行缩减节约成本、提高效率的积极性。从我国情况看，在以往实施的 PPP 项目中，尽管也是根据 BOT 等合作项目的成本和未来收益定价，但由于政府很难“在前期”准确估算项目未来流量，又大多没有在特许权协议中对社会资本收益做出“可以调整”的约束性条款，导致部分项目出现暴利，结果政府面临比较大的社会舆论压力。
政府与社会资本合作（PPP）模式下的具体费用支付机制主要有三种：
3.1政府支付费用机制
政府付费是指由政府直接付费购买公共产品或服务。政府付费主要在一些非经营性项目和准经营性项目领域。在政府付费机制下，政府部门一般会根据项目可用性、使用数量等多种要素的组合向项目公司支付费用。政府付费可分为三种主要模式：1.可用性支付费用机制。一般情况下，可用性支付费用机制是指政府部门根据项目公司所提供的基础设施或服务是否符合契约约定的标准水平和相关要求进行付费。2.使用量支付费用机制。使用量支付费用机制，是指政府部门主要根据项目公司所提供的基础设施或服务的实际使用数量支付费用。在按使用量支付费用的项目中，其需求风险一般是由项目公司进行承担。城市污水处理、生活垃圾处理等项目更多地运用使用量支付费用机制。3.绩效支付费用机制。绩效支付费用机制是指政府部门根据项目公司所提供的公共产品或服务质量支付费用，通常与可用性支付费用机制或使用量支付费用机制综合运用。
3.2使用者费用支付机制
使用者费用支付机制，是指由最终消费用户直接支付费用购买产品和服务。项目公司从最终消费用户处取得收入，弥补投资成本获取应得的利润。在这类支付费用的项目中，公司通常承担相当部分的需求风险。使用者支付费用机制有很多优点，政府部门能有效将项目的需求风险转嫁于项目公司，而不需进行政府补贴。现实工作中，PPP 项目是否比较适宜运用使用者支付费用机制，一般根据项目特征与具体实际多方面因素确定。比较适宜运用使用者支付费用机制的项目一般具有如下情形：一是项目的使用数量能够进行预计估算；二是向使用者收费具有实际可操作性；三是符合法律法规和政策规定。财政部首批推广的 PPP 示范项目主要是针对以“使用者付费”为基础的项目。经营性项目，一般特指具有可度量的收费基础，通过收费可以收回投资的项目，如供水、供暖、高等级公路等建设项目。准经营性项目，一般特指经营收费不能够收回投资成本、政府支付补贴的项目，此类项目如城市综合管廊、城际轨道交通等基础设施。非经营性项目，一般特指缺乏“使用者支付费用”基础、需要“政府支付费用”以政府购买服务的方式回收投资的基础设施项目，如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、水环境整治项目等。
3.3可行性缺口补助机制
可行性缺口补助，一般是指在政府支付费用机制与使用者支付费用机制之外的一种折衷选择。对于使用者支付费用机制无法使民间资本得到合理收益，甚至没办法全部覆盖项目的建设和运营成本的项目，可以由政府部门给予部分的资金补偿，以弥补不足部分，使该项目具有可持续经营性。这种机制总的方向是弥补不足部分、填缺口，并不是使该项目公司能有巨大的利润空间。可行性缺口补助机制的主要形式有：政府投资补助、价格补贴，政府还可通过无偿划拨土地、提供优惠贷款等方式进行。
结束语
PPP 已成为政府融资的一个支点，一种常态，一种治理模式。它是法律契约，是经济制度，是全生命周期的项目管理，是不同利益关系的联合体。从更高更广的视角来看，PPP 本身是生产力发展到一定阶段所产生的与之相适应的生产关系的调整。站在国家战略、国家治理等方面的高度，珍惜 PPP 发展的大好机遇，将我国建设成为一个在国际上拥有 PPP 市场、法律、最佳实践话语权和软实力的美好的愿景一定能实现。
参考文献：
[1]贾康，林竹，孙洁PPP模式在中国的探索效应与实践 2015.7
[2]陆晓春 基于典型案例的PPP运作方式分析与选择兼论我国推广政府和社会资本合作的策略建议 2014.7
[3]柯永建，王守清，陈炳泉 激励私营部门参与基础设施PPP项目的措施 2017.4
论文作者:孔佑颖
论文发表刊物:《防护工程》2018年第22期
论文发表时间:2018/11/22
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