关于财政支出结构调整问题的研究，本文主要内容关键词为：结构调整论文,财政支出论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政支出结构现状
近十多年来，在经济增长的基础上，财政收入稳定增加，财政支出规模不断扩大，支出结构虽有所改善，但仍不能适应经济和社会事业发展的需要。从总体上讲，财政支出结构体现了三个特点：
一是财政在超财力安排的情况下，基本保证了机关正常运转和维持经费的支出。十多年来，财政收入增长的幅度不算小，但财政收入占国民收入的比重过低，有相当多的财政性资金游离于财政预算之外，其数额按报表统计已接近甚至大于财政预算内收入数，而实际数额肯定比统计报表大得多。预算外资金的存在，在很大程度上挤占了预算内收入。在财政收入没有按经济规律正常增长的状况下，为满足经济和社会事业发展的需要，保证国家机关的正常运转，迫使各级财政除眼睛向上，尽力争取上级补助外，还超财力安排了财政支出，在财政决算报表上即表现为财政赤字。如盐城市1988年财政赤字1640.10万元，1989年就上升到1亿多元，1990年已达3亿元，1991年近6亿元，赤字数额既大增长又快。这种做法在某一年份或某一时期尚可维持，长期下去，必然会促使财政瘫痪，政治、社会不稳定。
二是财政支出体现了政策要求，政策性支出超过了正常支出的平均增幅。在安排财政支出时，各级财政按照国家有关政策，优先安排了农业投入，增加了教育、文化、科学和计划生育等支出，促进了农业和社会事业的发展。
三是控制消耗性支出的措施呈现多样化。比如，公用住宅电话定额包干；定点维修车辆；机关文件交换站；“会票”和大型会议审计制度；定点就医、个人适当负担的公费医疗改革等等，都是在实践中不断摸索总结出来的，而且这些措施仍在不断改进和深化，从而改变了过去单一的控支方法，使控制财政支出的方式多途径、多形式。
但是，进一步剖析财政支出结构，不难发现还有许多问题：其一，建设性支出的数额虽增加但比重下降。如盐城市1985年建设性支出占财政总支出的20.92%，大致占财政总支出的1／5强，到1990年，其比重下降为14.20%，到“八五”期末的1995年仅为13.14%。这一变化趋势显然不符合经济发展的新形势。我国原有经济基础薄弱，现在要加速发展，必然要有大量投入，但因财政拮据，有限财力只能保吃饭、保维持，无法大幅度增加建设性支出，因而财政“欠帐”太多，倒头来也抑制了经济的快速增长。其二，财政供给增加过快，人员工资和维持性支出呈刚性增长。现在没有一个地方不存在机构庞大、吃财政饭的人多的问题。虽然全国也实行编制控制，但并没有改变计划体制下机构庞大的问题，而且，越是贫困的地区，机构越庞大，行政人员越膨胀。这是因为贫困地区机关工作人员收入相对较高，且比较稳定；企业太少，效益也差，因而复转军人和毕业分配的学生一股劲地往机关“挤”；机关人员分流的机会少，大家谁也不愿意离开机关。在人员基数未能严格控制的情况下，全国又一刀切地进行了公务员工资和事业单位工资改革，造成了人员基数大，调资增量大，财力没有保证。如盐城市财政折实供给人数，1985年为97188人，1995年达145877人，是1985年的1.5倍；1995年人均公务员工资支出数是1992年的2.8倍，而且这些支出又是必不可少的，以致经常性支出比重过高，且呈刚性增长。其三，预算外收入体外循环，大量财政资金流失。尽管预算外资金的绝大部分用于经济建设和事业发展，但由于我们把一些财政性资金人为地列入“预算外”，因而不少人思想认识上有偏差，以为预算外资金是本部门、本单位的自有资金，不属财政拨款，也就不应列入单位财务大帐，不定期地向财政报告收入使用情况，从而摆脱了财政监督和管理。于是一些单位，乱花乱支、滥发奖金实物，造成了财政性资金的大量流失和浪费；同时也滋生了腐败，影响了安定团结。其四，相互攀比，事业发展与经济发展不同步。现在有股怪风气，不比贡献，不看实绩，而是讲排场，比享受，攀比消费。你坐桑塔纳，我就坐奥迪；你买四通，我就买电脑，不看财力的可能，不论经济发展的实际水平，争相比档次，高标准消费。此外，上级一些部门不切实际，过高地提出事业发展计划，又迫使下级配套落实资金，也是造成事业发展超前经济发展水平的一大原因。
二、财政支出结构调整的目标
从以上分析可以看出，目前财政支出结构确实不合理，因此，我们认为当前调整财政支出结构势在必行：（1）调整支出结构是加强财政宏观调控的需要。加强宏观调控是财政的基本职能之一，在市场经济条件下，这一职能显得更为重要。然而，目前财力拮据，财政收入规模日益萎缩，财政支配社会资金的能力相当微弱，这就使财政的宏观调控职能得不到有效发挥。（2）支持经济和社会事业持续发展的需要。在社会主义市场经济的发展进程中，财政不仅维持机关的正常运转，支持教育、科学、卫生等社会事业发展，而且要支持各项改革，促进产业结构调整，提高经济发展水平。（3）保持政治、社会安定的需要。国际经济表明：“有财才有政、无财则无政”，一个国家的经济发展、政治的稳定和社会的进步，必须建立在坚实的财政基础之上。目前巨额财政赤字，致使一些地方的人员工资特别是教师工资无法按时发放，这必然影响到人心的安定及政治的稳定。
要实现财政支出结构合理化，必须明确三个基础条件：第一，提高两个比重，使财政收入与经济发展同步。第二，在强化征收管理的基础上保持财政收入持续增长；第三，贯彻开源节流，量入为出的原则，实现财政收支平衡。只有努力实现这三个基础条件，才谈得上调整和优化财政支出结构。否则，只能是纸上谈兵，空中楼阁，缺少应有的基础。
财政支出结构的调整，首要的是要确定支出范围问题。财政支出是为了满足具有代表社会共同利益和长远利益特性的“社会共同需要”。也就是从事社会管理、维护社会存在、促进社会发展的基本公共需要，它具有三个特点：第一，它是代表全社会共同利益和长远利益的事务；第二，它是只有社会出面组织实施才能实现的事务；第三，它是企业和私人一般不愿意从事而又是社会存在和发展所必须的非盈利性的事务。具有这种内含和特点的“社会共同需要”就是界定财政支出范围的基本标准和依据。据此，我们认为，财政支出的范围只能以“社会共同需要”为标准，并主要限定在国家机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性领域或事务，即那些不能够或不便于由企业和私人来提供或由市场机制来调节的领域或事务，凡不符合这个标准目前仍由财政供给的单位或事务均应逐步推向市场，由企业和私人去兴办或由市场机制去调节。但是，因为财政欠帐太多，当前并不排除财政安排必要的建设性支出，以刺激经济加速发展。因此，依据目前的支出结构，调整的目标是“三保一压一增”即贯彻艰苦奋斗、勤俭建国的方针，净化财政支出内容，保公共需要、保正常维持性支出、保基本国策和政策要求的重点支出，压缩行政管理费，增加经济建设性支出。
三、调整支出结构的措施
（一）将行政事业性收费和各种基金纳入财政预算管理。现在财政收支决算并不反映财政收支的全貌，其原因是一些行政事业性收费和基金游离于财政预算之外，其收入未纳入财政预算，支出同样也未反映到财政预算内。我们一方面抱怨财政收入占国民收入的比重太低，认为“放”的太多，而另一方面企业喊负担太重，原因也缘于此。尽管企业税负不重，但以另外形式，如基金、缴费形式上缴的费用不小，抵销了轻税率的优惠性。现在，关键是要清理、调整和规范政府分配行为，理顺和规范政府分配体制，将体现政府职能的各种基金、收费项目纳入财政预算管理，并积极准备，逐步将某些基金和收费项目（如养路费、排污费、教育费附加、市政建设方面的各种收费）纳入国家征税的范围。这样，既可以防止铺张浪费，减少一些人头供给，也可以防止腐败，促进精神文明建设。
（二）在明确政府职能的基础上，精简机构，减少财政供给。精简机构、控制行政机关人员已喊了多年，虽有一点成绩，但不彻底，不到位，效果甚微，而且有回潮现象。现在，机构林立，人浮于事，政府管了不少不该管的事，从事了许多重复、无效劳动，有的甚至是有害劳动，真正有效的劳动相对太少。今后，要从反腐败和树立政府权威的高度看待和解决机构和人员过多的问题，必须进行一次大清理和彻底改革。这个问题不解决，支出结构就无法调整，财政会更加困难，赤字也就会进一步加大。不仅如此，还会带来工作效率不高、摊派和变相收费等问题。各级政府机构和人员，应有一个明确的严格标准，这个标准与财政支出的能力与限额应当联系起来，防止脱节。
在机构改革中，多余人员的分流确实是个大问题，这方面改革遇到的阻力最大，但不少地方已经取得了试点经验。除了严格控制人员录用、允许提前退休、鼓励向企业转移等方法外，还可进行工资制度改革，实施考试与效绩考评相结合的任用、淘汰干部等方法。必要时，在定岗和考绩的基础上，可强制部分人员退岗，退岗人员除保留国家行政或事业人员的身份、拿基本工资外，在今后工资调整时，退岗人员的基本工资仍然继续调整。
（三）在明确事权的基础上，清理财政供给范围。开展这项工作，要结合机构改革和事业管理体制改革，积极、稳妥、分步实施。对这类单位大体上可以分二种类型进行清理与供给。第一，基本符合“社会公共需要”标准的事业单位，当属财政供给范围之内。但由于这类单位性质复杂、特点各异、收支状况也不尽相同，因此，它们虽在财政供给范围之内，但财政对不同单位的供给力度应有所不同。一种是对收入较少又不很稳定的事业单位，如基础教育中的中、小学，从事基础研究的科研单位，从事公益性研究的科研单位，文化馆、图书馆、博物馆等，对这类单位财政应基本满足其正常发展的资金需要。另一种是对虽具有满足“社会公共需要”的属性，但在一定程度上又具有满足“私人需要”的属性，且有稳定收入的事业单位，如大专院校、成人教育学院、职业教育学校、艺术表演团体、广播电视等单位，财政可根据发展事业的政策和单位收支状况，采用定额或定项补助的办法核拨一部分经费。第二，对本来就不属于财政供给范围而开支了行政事业经费的单位，如各类杂志社、报社、社会中介机构、培训中心、宾馆、招待所和各类社会团体以及从事技术开发研究的研究单位等，应将其逐步清理出财政供给范围。
在清理供给范围的基础上，应改进财政投入力度。对行政单位的经费供给，财政要实行保证与控制并重的政策，既然要保证各级党政机关正常工作的基本需要，又要采取措施控制行政经费的过快增长。对各类事业单位的经费供给，要贯彻国家关于财政对教育、科技的投入要高于财政收入增长幅度的规定，加大对教育、科技的投入力度。
（四）深化改革，削减集团消耗性支出。集团消耗性支出是一项大宗支出，其压缩和节约的潜力很大。今后，可以通过成立会议中心的办法来节减会议费支出；从试点开始，除保证县以上主要领导工作用车外，成立机关汽车出租公司，以节约汽车购置及燃料费用；大力推广九江、镇江“两江”经验，改革公费医疗；继续实行公用住宅电话费定额包干办法，超支不补，结余留己。总之，要本着节约的精神，做到能不开的会就不开，能用信函联系的就不打电话或电传，能不发文的就不发，坚决摒弃会议照开、电话照打、材料照发的坏习惯。
（五）严格执行政策，上级财政不转嫁负担。国家实行公务员工资后，各地执行标准不一，一些地区工资性支出增长明显高于劳动生产率的增长，以致不同地区和同一地区不同部门之间工资差别大，待遇不平等。今后，国家要统一政策，并严格督促各地严格执行标准。同时，上级财政既不要不顾经济发展和财力状况，提过高的不切实际的高标准和要求，搞“钓鱼”项目，硬性要求配套资金，也不要把本该属本级财政负担的支出，转嫁到下级财政，以便下级财政在自己的事权范围内，自主地行政职权。
（六）加强预算管理，实行“零基预算”。一要将过去那种单位完全依赖财政，由财政平衡单位预算的办法，改为财政根据单位事业计划、工作任务和收支状况确定预算拨款额度。预算拨款额度一经确定，一般不予调整，由单位根据自己的事业发展和工作任务需要，以及资金来源情况，自行确定单位预算规模，并自求预算平衡。二要将过去那种“基数增长法”改为“零基预算法”，取消由过去年度形成的预算支出基数，以零为起点，根据单位的性质、特点、任务和财力可能等因素，确定新年度的单位预算。三要采取各种形式，科学、合理、灵活地分配和运用预算资金，如将预算资金划分为正常经费、专项资金、事业周转金和“以奖代补”经费，充分发挥各自不同的效用。
（七）从领导和领导机关做起，带头节约节支。领导的认识解决得好不好，直接关系到调整支出结构的实际效果。如果领导和领导机关不带头勤俭节约，艰苦朴素，而是带头铺张浪费，那么就根本不能有效地调整支出结构。因此，各级领导首先要带好头严格要求自己，率先垂范，并教育和督促身边的人。
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