影响档案开放的因素分析，本文主要内容关键词为：因素论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、档案法律法规对档案开放时限的规定引领着档案开放工作的实践
依法按期开放档案是档案法律法规赋予各级国家档案馆的职责。根据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）、《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《档案法实施办法》）和《各级国家档案馆开放档案办法》的规定，档案的开放时限，可以归纳为以下四种类型：
（一）即日（1990年11月19日）开放。中华人民共和国成立以前的档案，包括清代和清代以前的档案，民国时期的档案和革命历史档案，自《档案法实施办法》实施之日起向社会开放。我国开放档案的工作首先是从开放历史档案做起的。1980年5月19日，中共中央书记处召开的第21次会议做出了开放历史档案的重要决定。同年5月27日至6月6日，国家档案局在北京召开了全国省以上档案馆工作会议。会议的议题之一就是讨论开放历史档案，为四化建设服务问题。会议认为，为了适应各方面，特别是学术界和史学界迫切要求大量、系统地利用历史档案的需要，并考虑到历史档案机密程度下降的变化，国家档案局经请示胡乔木、姚依林同志同意提出的关于开放历史档案的意见是可行的。会后，省以上档案馆大都制定了开放历史档案的具体办法，通过各种形式加强了历史档案的提供利用工作。而后颁布的《档案法》，特别是《档案法实施办法》对开放历史档案的明确规定，就使开放历史档案有了法律依据。截止2001年12月，北京市东城、西城、朝阳、海淀、顺义、大兴、密云、延庆等区县档案馆已全部开放了建国前的历史档案。
（二）满30年开放。各级国家档案馆保管的中华人民共和国成立以来各级国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动所形成的档案，自形成之日起满30年向社会开放。档案形成满30年向社会开放，是中国档案法律法规采纳国际通行惯例的结果。1966年，国际档案理事会在美国华盛顿组织召开了一次特别大会。大会以“档案馆向学术界开放”为中心议题，全面探讨了档案开放问题。在会议一致通过的决议中，第一次在世界范围内庄严宣布了档案自由利用的原则。1968年9月在马德里召开了第六届国际档案大会，大会通过了13项决议，其中一项，就是在那些制定了文件限制利用期限的国家，从文件产生到利用之间的总封闭期限不应超过30年。由此，促使大多数国家采用了30年的封闭期制度。（注：A·瓦格纳著 高向东 梅军译：“档案利用方针：从限制到开放”，《中国档案》1989.9，第40页。黄霄羽：“国际档案大会关于档案开放和利用的研讨”，《中国档案》1996.8，第37页。）截止2001年12月，北京市国家档案馆馆藏的形成满30年档案的开放率，最高的达79%。
（三）随时开放。《各级国家档案馆开放档案办法》第二条规定：“经济、科学、技术、文化等类档案，可提前开放”。《档案法》第十九条规定：“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”。《档案法实施办法》第二十条规定：“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放。”对于经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，从可“提前”、“少于三十年”到“随时”的规定，说明档案法律法规对这类档案开放的时限性规定在强化。与此相应，一些档案馆依法将形成未满30年，但与经济建设和科学文化事业直接相关的档案列入了开放范围。如浙江省临安县档案馆把形成未满30年的人口普查、地名普查、户粮、山林定权证等档案列入的开放范围。（注：吴红傅华：“浙江归来话开放”，《中国档案》1988.2，第6页。）但因“经济、科学、技术、文化等类档案”无法定范围和概念解释，所以也使“随时开放”的规定，难以操作。如2001年2月8日发生在江苏省无锡市的一起档案行政诉讼案就与原、被告对“经济类”档案的理解不同有直接关系。原告（无锡市水利局退休高级工程师陈先生）认为自己查阅的“1986年无锡市水利局向所属的江阴市水利局某水利站下拨水利周转金事项”的档案应属于经济类档案，可以随时向社会开放，而被告（无锡市档案馆）则认为，陈先生所查阅的文件属于水利局的文书档案，并非经济类档案。此案经过一审、二审无结果，最后以原告撤诉而暂告终结。（注：尤乙：“透视一起档案行政诉讼案”，《上海档案》2002.2，第12-13页。）可见，对随时开放的有关档案的概念与具体范围是否有明确的法律规定，将直接影响到档案开放工作的实践。
（四）延期开放。《各级国家档案馆开放档案办法》第二条规定：“涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，可自形成之日起满50年开放”。《档案法》第十九条规定：“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”《档案法实施办法》第二十条规定：“前款所列档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。”虽然在《各级国家档案馆开放档案办法》中对某类档案延期开放的具体期限做了规定，但因该规章的制订不符合《档案法》中规定的“报国务院批准施行”，所以，不能作为确定延期开放档案具体期限的法律依据。因此，国家应尽快依法制订相应的档案行政法规，对涉及国家安全或者重大利益和其他到期不宜开放的档案向社会延期开放的具体期限做出规定。此外，档案行政管理部门如何对到期不宜开放的档案进行审查，目前也没有关于审查程序、审查对象（是审卷还是审目录）、审查方法、审查过错责任追究等方面的制度规定，因而，也使档案行政管理部门对下一级国家档案馆申报的到期不宜开放档案的审查处于随意状态。
二、国家保密范围与解密制度的规定制约着档案开放的范围与时限
由于国家秘密存在的主要形式是现行文件和档案，因此，国家保密范围及解密制度的规定对档案开放工作有直接影响。
以《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）和《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》（简称《保密法实施办法》）的颁布为标志，我国保密工作进入了法制化轨道。《保密法》第二条和第八条、《保密法实施办法》第四条分别对国家秘密的概念和应当列入国家秘密及密级的具体范围做了规定。《保密法》第二条规定“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”。其第八条规定，国家秘密包括符合本法第二条规定的七方面秘密事项，即国家事务的重大决策中的秘密事项；国防建设和武装力量活动中的秘密事项；外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；国民经济和社会发展中的秘密事项；科学技术中的秘密事项；维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。《保密法实施办法》第四条对保密范围又作了进一步的规定，即某一事项泄露后会造成下列后果之一的，都应当列入国家秘密及其密级的具体范围，包括危害国家政权的巩固和防御能力；影响国家统一、民族团结和社会安定；损害国家在对外活动中的政治、经济利益；影响国家领导人、外国要员的安全；妨害国家重要的安全保卫工作；使保护国家秘密的措施可靠性降低或者失效；削弱国家的经济、科技实力；使国家机关依法行使职权失去保障。
为了使定密更具有可操作性，《保密法》第十条授权国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关制定国家秘密及其密级的具体范围。从1990年起，国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关制定了90多个具体保密范围。（注：国家保密局法规室主任郭杰：“我国政府保密工作的现状”，《环球法律评论》2002／秋季号（总第24卷），第299页。）如1990年2月14日国家档案局和国家保密局发布实施的《档案工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，其中就把“历史档案资料和编研材料中的秘密事项”和“我国保存的中华人民共和国成立以前外国在华机构的各种档案及数量”等内容列入了档案工作中国家秘密的具体范围。而1991年9月27日两局合发的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》又参照《保密法实施办法》对国家秘密具体范围的规定，明确提出各级国家档案馆保存的中华人民共和国成立前形成的历史档案，中华人民共和国成立后形成满30年的已解密的档案和未定密级的其他档案，应控制使用的二十项内容。而实际上，这二十方面的划控范围与中央或国家不同机关制定的保密范围基本上是相一致的。如第七项关于涉及民族纠纷、民族矛盾和宗教、统战、侨务工作中内定的方针、政策的，对社会开放会影响民族团结、社会稳定和不利于国家统一的档案的规定和国家保密局分别与国家民族事务委员会、国务院港澳办公室、中共中央统战部、国务院宗教事务局、国务院侨务办公室等部门制发的有关保密范围的文件内容原则上是相同的。因此，严格来讲，就国家秘密而言，档案控制使用的范围，实际上应是中央或国家不同机关的保密范围，划控和划密应是一致的，而不应对已解密的档案再控制使用。如北京市某档案馆对原国家保密范围内的某全宗档案进行到期解密后，仍不开放，这样就使解密工作失去了意义。
根据保密和档案方面有关法律法规的规定，各级国家档案馆保存的经济、科学、技术、文化类涉密或涉控档案，如果公开后无损于国家的安全和利益，从全局衡量公开后对国家更为有利的，可以提前开放该类档案。但实际上，我国解密制度并未得到贯彻执行。据了解，我国解密的数量只占定密总数的2%。（注：《保密法比较研究》课题组：《保密法比较研究》金城出版社2001年1月，第195页。）究其原因，主要有三点：其一，传统思维习惯的影响。保密保险的思想根深蒂固，明知有些文件、档案可以解密，但怕麻烦，而任其一定至终身。其二，缺乏具有可操作的解密标准。法律法规所规定的解密标准过于笼统，具体到一个具体单位难以把握。其三，缺乏对解密工作的监督检查。一些原定密机关或部门因机构改革、人员变动等原因，未能根据现实情况的变化，及时调整保密范围，致使一些已无密可保的文件、档案仍被确定为国家秘密。而国家缺乏具体、有效的监督检查解密工作的制度规定。
可见，国家保密范围及解密制度的规定，直接影响到档案开放的范围及开放的时间。合理划定国家秘密的范围，并及时、有效地通过解密制度对已无密可保的文件、档案加以解密，有助于促进档案开放工作的有序化和制度化。
三、政务公开挑战着法定的实施档案开放的领域
在我国，档案实体管理机构有三种类型，即单位档案机构（室、科、处、馆）、过渡性中间机构（文件中心）和各级国家档案馆。《档案法》和《档案法实施办法》仅赋予国家档案馆具有分期分批向社会开放档案，并同时公布开放档案目录的职责。但随着中国入世，国家机关应全面提高其决策和行为的透明度问题，已成为机关改革面临的一项迫切任务。而这项改革任务的深入进行，必然会使一些单位档案室和文件中心向社会开放所保存档案的问题浮出水面。
本题所讲政务，包括国家机关依职责进行的与公民权利的实现密切相关的各项事务。
中国政府在20世纪80年代开始倡导政务公开，在90年代中期确立了行政处罚听政制度并随后广泛应用于价格执法和地方法规制订中。在新世纪之初，为回应世界贸易组织关于信息公开的要求，外经贸部中国政府世贸组织通报咨询局又设立了WTO信息查询中心。当前，公开作为一种法治理念正在逐渐深入人心。
从宪法的角度来看，公开是国有机关的义务，它对应着公民的知情权。所谓知情权，是指公民对公众领域重要决策、重大事务，以及与公民权益密切相关的重要社会信息的了解与知悉的权利。知情权的实现是公民参与公共决策、公共事务的前提。
从民主与法制的意义上理解公开，它主要包括四个方面的内容：
（一）公开法律、法规、规章及其他规范性文件。世界贸易组织规则要求，没有公开的政策、措施不得实施。一些地方政府也出台了相应的规定，如2000年11月，深圳市政府发布的《深圳市行政机关规范性文件管理规定》和《深圳市人民政府公告管理规定》指出，市政府及其工作部门发布规章、规范性文件、行政措施和政务信息必须让与该文件、措施、信息有利害关系的自然人、法人和其他组织知悉，否则不具有法律效力或执行力。2002年6月5日，深圳市政府又召开政务公开工作会议，要求今后凡是政府机关做出的具有普遍约束力的行政决定，凡与行政管理相对人的法定权利相关、与群众利益相关的事项，只要不属于党和国家秘密，都要对外公开。（注：黄俊琳：“关于我国档案文件公开若干问题的探讨”，《中国档案报》2002年8月12日，第3版。）为方便社会各界查阅各种现行、半现行的文件、档案，深圳市档案馆率先试办了全国首家文档资料服务中心，此后，江苏省常熟市、北京市昌平区、山东省青岛市、广西柳州市及安徽省等地方档案馆相继建立了现行文件、档案资料阅览或服务中心。如2002年8月安徽省现行文件资料服务中心向社会开放了78个省直机关自1997年至2002年的6418份文件。（注：李光明：“‘文件超市’合肥开张”，《法制日报》2002年8月1日，第3版。）
（二）公开重大决策。政府作为社会公共事务的管理者和经济工作的组织协调者，其重大决策直接关系到整个国民经济的发展方向和人民群众的切身利益。因此，积极推行重大决策内容的公开，有助于提高人民对政府决策的理解、认知程度，减少在实施过程中的阻力。如北京市计委在2002年2月5日召开了首次信息披露会，披露了北京市汽车交易市场规划建设基本情况、北京市2001年房地产开发情况和2002年发展思路、北京市高尔夫球场及北京投资平台建设情况等内容。市计委负责人表示，本市新出台的由市计委负责或以市计委为主负责落实的市政府重大决策等重要政府信息，今后将不定期披露。（注：刘扬：“重要政府信息今后不定期披露”，《北京日报》2002年2月7日，第6版。）
（三）公开办事程序和办事结果。国家机关将办事手续、条件、办理机构和办事时限，并将具体的审批或审结的结果，及时向行政管理相对人、当事人和社会公开，接受社会监督，可以提高工作透明度。如市计委、市规划委、市建委、市工商局、市地税局、市公安局等15个委办局在2002年5月31日开通的北京市电子政务在线服务网上公布了57个审批事项的办理流程、材料要求、办理时限等信息。（注：刘扬：“57个服务事项网上审批”，《北京日报》2002年5月31日，第1版。）又如，近两年来，北京市第一中级人民法院将1995年建院以来所形成的民事、刑事、经济、行政、知识产权等案件判决书6万份，装订成册，每周二上午向社会开放。凡年满18周岁的中国公民，持身份证就可免费查阅。同时，该院在2002年还将100多份有代表性的、规范的、已审结的裁判文书送上北京政法联盟网，公众可以在网上查阅有关案件的审结内容。（注：“市一中院公开裁判文书工作又增新亮点”，《北京档案工作信息》第十期，2002年4月15日。）
（四）公开公共信息资源。这里，所谓的公共信息资源，仅指影响国家经济、科技、文化发展及人们生活的有价值的社会信息。这些信息基本上属于公共资源，除涉及属于法定保密范围的信息以外，其他信息都应当向社会开放，实现社会信息资源共享。如2002年3月19日国务院总理朱镕基签署的第349号令“地质资料管理条例”将公开利用制度确立为地质资料管理的基本制度之一。在法律允许的范围内，自然人、法人和其他组织可依法到国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门的地质资料馆，以及受国务院地质矿产主管部门委托的地质资料保管单位按规定查阅、复制、利用地质资料。据国土资源部有关负责人介绍，国土资源部将建立地质资料信息系统，向全社会发布地质资料信息，方便人们上网查询和利用。（注：郄建荣：“地质资料将依法公开无偿利用”，《法制日报》2002年4月5日，第2版。）
可见，政务公开的主要内容是政务信息的公开，而政务信息的主要存在形式是现行文件或未到进馆年限的档案。而政务信息公开带来的现行文件及未到进馆年限档案的开放，则冲破了《档案法》和《档案法实施办法》规定的实施档案开放的领域，即各级国家档案馆所保存的按法定年限接收的档案。文档资料服务中心的纷纷出现，正是各级国家档案馆在现有法律范围内，积极参与政府改革，主动服务于社会的一种变通举措。一些单位档案机构将与公民利益密切相关的档案对外提供利用，正是转变作风，使工作真正体现人民意愿和根本利益的结果。档案开放与利用工作的创新与发展，给档案立法工作提出了新的课题和要求，有立法权的国家机关应与时俱进地制订新的或修订现有档案法律法规中有关档案开放的规定。目前，地方性档案法规在档案开放领域方面的规定已有突破。2002年4月，深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》第二十二条第一款明确规定：“公开档案馆、文件中心保管的档案、文件，应当向社会公开，但是应当依法保密或者其他不宜公开的除外。”为了有效地发挥档案法律法规对档案事务的调整与规范作用，以整体推进国家档案开放利用工作的开展，《档案法》和《档案法实施办法》的相关条款应做相应修改。
四、现代信息技术的广泛应用拓展着档案开放的形式
《档案法实施办法》第二十三条规定了七种首次向社会公开档案的形式，包括通过报纸、刊物、图书、声像、电子等出版物发表；通过电台、电视台播放；通过公众计算机信息网络传播；在公开场合宣读、播放；出版发行档案史料、资料的全文或者摘录汇编；公开出售、散发或者张贴档案复制件；展览、公开陈列档案或者其复制件。
在20世纪80年代末至90年代初，一些档案馆主要是采取通过报纸、刊物、图书等出版物发表，出版发行档案史料、资料的全文或者摘录汇编，展览、公开陈列档案或者其复制件等形式开放档案的全部或部分原文，或者档案记载的特定内容。当今，我国正进入高科技迅猛发展的时代，以计算机和通信技术为代表的现代信息技术在悄然改变人们的生活、学习和娱乐方式的同时，也改变了政府提供信息服务的方式。采用现代信息网络技术，改进政府工作及服务效率，推进政府办公电子化、网络化，全面实现国家公共信息资源共享，已是社会发展的客观要求。现代信息技术的广泛应用带来的信息服务方式的变化，也必然会影响到档案开放的形式。
我国电子政务的发展过程基本上是沿着“机关内部的办公自动化——专业信息系统建设（如金关、金卡、金税工程）——全面的政府上网工程”展开的。1998年，青岛市政府率先在因特网上建立了我国第一个政府网站——青岛政务信息公众网。北京市至2000年底，建成了公用信息平台和政务信息网络，全市123个单位在首都公用信息平台上建立了自己的网站。（注：汪玉凯 赵国俊主编：《电子政务基础》北京中软电子出版社2002年4月，第14-15页。）截止2001年1月，我国各地区各部门已经建成网站3200多个。（注：国务院副秘书长徐绍史：“加速政务信息化建设 规范和创新政府管理方式”，《中国行政管理》2002年第5期，第4页。）
随着政府上网工程的实施，一些档案馆开始陆续通过政府信息网或政务网建立档案网站。至2001年底，我国各级各类档案馆已建成230多个档案网站。（注：刘爱民：“信息时代的中国档案网络利用工作”，《外国档案工作动态》第四期（总第108期）2001年12月，第18页。）档案网站正在成为查询档案馆案卷级、文件级开放档案目录的重要渠道。北京市档案馆抓住市政府实施上网工程这一机遇，在“首都之窗”上开辟了档案网站。在这个网站上，自2000年12月至今已先后两批推出了开放档案案卷目录，共51.9万条。截止2002年10月，该网站开放档案目录检索页被点击次数已达44181次。该数据约是同期档案馆内接待利用者人次的10倍。（注：资料来源于2002年11月8日北京市档案馆利用处和计算机处提供的数据。）
显然，随着现代信息技术的广泛应用和普及，通过公众计算机信息网络依法分期分批地开放档案和公布开放档案目录将会成为档案开放的主要形式。
总之，本文所阐述的档案法律法规对档案开放有关问题的规定，国家保密范围及解密制度的规定与贯彻，政务公开带来的现行文件和未到进馆年限档案的公开，以及现代信息技术的广泛应用所引起的档案开放形式的变化等，对档案开放工作的影响，有的具有积极意义，有助于深化档案信息资源的开发和为社会服务工作，而有的则需要我们认真研究。找出解决问题的对策，加以改进和完善。