台湾参与APEC：背景、特点及影响，本文主要内容关键词为：台湾论文,背景论文,APEC论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
APEC是台湾参加的最重要的区域性国际组织。自1991年加入以来，台湾希望通过在APEC中的积极活动，因应经济全球化的趋势，提升台湾经济的竞争力，并借此舞台来推广“台湾经验”，增加其国际能见度。因此，了解台湾参与APEC的背景，分析其在APEC中的策略特征，有助于我们对台湾参与APEC活动的效应作出全面、客观的评判。
一、背景
面对80年代兴起的经济全球化与区域化浪潮，作为一个与国际市场有密切关联的经济体，台湾也在积极寻求因应之道。1989年底成立的APEC，为台湾提供了良好的契机。台湾在充分体认到亚太地区的重要性后，积极参加APEC的经济合作，希望达成两个基本目的：一是加强与亚太地区各国的政治经济关系，充分利用亚太地区经济发展的区域性优势；二是通过参与亚太地区的国际社会活动，塑造台湾的“主权国家”形象，增强其国际地位。
1.经济层面的目的
在经济上，亚太地区是近年经济成长速度最快的地区，区域内经济互动十分频繁。台湾在亚太地区的贸易依存度也在逐年提升。参加APEC，加强与亚太地区的经贸关系，对台湾这样一个贸易依存度极高的经济体而言，是非常重要的。在APEC框架下，亚太各国的能源、市场、技术等，都可以成为台湾经济发展的动力。故台湾对于参加亚太地区的经济合作，一直抱有积极的姿态，（注：1970年，台湾首次以观察员身份参加太平洋盆地经济理事会（Pacific Basin Economic Council,PBEC,1967年成立），1984年PBCE第十七届温哥华年会中成为正式会员。通过在PBEC的活动，台湾积极寻求更多的合作机会和空间。1981年，台湾便以观察员身份参加了太平洋经济合作理事会（Pacific Economic Cooperation Council,PECC,1980年成立）第二届年会，并于1986年11月第五届PECC大会中成为正式会员。）希望以此实现如下目标：
(1)协助台湾经济转型、开拓国际市场。80年代末期，台湾经济面临着产业升级的压力。同时，台湾的出口市场过于集中美国、出口导向政策受到贸易保护主义的阻挠等因素，都制约着台湾经济的进一步发展。加入APEC，台湾可以改善经济发展环境，促进台湾经济的转型。
(2)把握全球化、区域化趋势，建立良好对外经济合作关系，实现台湾经济安全，提升台湾经济竞争力。世界经济的整合已成为不可逆转的潮流，台湾的经济发展政策，必须在国际政治经济发展的框架下，寻求恰当的定位。参与APEC不仅可以掌握亚太经济发展的相关资讯，更能因APEC对全球化、区域化问题的探讨与研析，了解全球经济发展动态，提升台湾经济发展政策之实用性及前瞻性。同时，考虑到台湾在亚太地区的政治弱势地位和经济优势的落差，台湾一直把参与APEC、实现区域合作，加强与其它经济体之间的关联，提升相互之间的依存度，作为达成台湾经济安全政策目标的途径之一。
(3)传播台湾经验。通过APEC自由化、便捷化以及经济与技术合作工作，分享台湾在金融管理、资讯科技、中小企业与农业等领域的特有经验，以达成经济成长，建立亚太社区，并以贸易与经济合作达成各国经济的公平和均衡发展，逐渐提升台湾在亚太及世界经济的竞争力和影响力。（注：http://www.apecsec.org.sg/97brochure/97brochure.html）
(4)利用APEC部长会议双边会谈时机，促使各会员体帮助台湾顺利加入世界贸易组织(WTO)。
2.外交层面的意涵
在1971年被迫退出联合国之后，台湾一直在寻找各种机会加入不同层级的国际组织。APEC作为台湾加入的一个最重要的国际组织，台湾对APEC的活动非常关注，也是其“务实外交”的重点。
(1)参与国际社会的重要信道。为了证明“台湾存在的事实”，参加国际组织、参与国际社会活动便是最好的途径。在以经济合作为主要内容的APEC，拥有一定经济优势的台湾虽然无法参加APEC的各国首脑峰会，但是与其它各国建立以经济合作为主轴的实质性关系，与和台湾无正式外交关系的国家进行双边会谈建立沟通渠道，以及与各成员体政府官员、企业家维持良好的互动关系等，都颇能凸显台湾存在的事实。由此，台湾可以维持在国际社会的能见度，并在一定程度上影响了国际社会对台湾的认知与政策。（注：李登辉：《台湾的主张》，远流（出版公司）1999年出版，第125～126页。）
(2)拓展民间外交的空间。由于在参加以主权国家为主体的国际组织方面遭遇阻力，台湾重视以民间社团、学术组织和企业协会等各种形式，参与经济、社会和文化等领域的国际合作。APEC成员以“经济体”(economy)为单位，而非“主权国家”；在决策程序中，APEC具有共识、自愿性与非约束力的特点；在活动中，APEC以经济技术合作、贸易自由化及投资自由化为三大支柱。这样的特点，契合了台湾“经济外交”、“民间外交”的优势，也成为台湾积极参与APEC活动的源由。
(3)成为两岸交流、交锋的又一舞台。在1991年APEC全体部长的共同记者招待会上，萧万长强调：APEC会议是两岸良性互动的开始。（注：参见丁永康：“亚太经济合作会议探讨”，《问题与研究》第31卷1期1992年1月，第14～30页。）但是，两岸在APEC的互动，并非都是良性的，有交流，也有冲突。
一方面，两岸在APEC框架下的合作取得了一定的成果。特别在2001年，大陆作为APEC年会的东道主，有贸易、中小企业、海关、财政等专业部长会议及资深官员会议等轮流在大陆举行。台湾参与APEC的各代表团与大陆及其它会员体资深官员进行双边会谈。（注：田弘茂：《外交施政报告》，2001年3月12日（立法院第四届第五会期），参见http://www.mofa.gov.tw/newmofa/mofa900312.htm。）大量台湾方面官员、企业家和学者，通过与大陆的交流，建立了两岸对等部门的联系渠道，促进了两岸交流的深化。另一方面，台湾也利用APEC的舞台，对两岸关系的现状进行挑战，希冀借此来宣示台湾的“主权国家”地位，扩大台湾的影响。从1993年江丙坤在西雅图会议提出“阶段性两个中国”的观点，到李登辉、陈水扁一再要求参加APEC的领袖峰会，直至2001年拒绝参加APEC峰会，台湾极力借此在国际社会亮相的机会，证明台湾存在的事实，凸显台湾的“国格、尊严”。
总之，台湾希望“以亚太地区民主发展的前驱、自由市场的忠实拥护者、以及世界发展最快速的经济体等因素，来说服APEC成员给予其平等的待遇，藉此争取较高的国际地位”。（注：吴玲君：《台湾在APEC中现有的角色及未来的调整》，发表于2001年9月“东亚区域发展论坛”。）
二、APEC中的台湾
1.台湾在APEC中的“地区经济体”的定位
在APEC中，台湾处于什么地位？1991年的谅解备忘录、“西雅图模式”及在此基础上形成的惯例，规范了台湾的地位和作用。
1989年APEC成立之际，因为当时的政治环境，中国、香港与台湾均未加入APEC。1990年，第二届APEC部长级会议在新加坡举行，中国外长钱其琛表示了中国的立场：中国以“主权国家”的身份加入、台湾与香港只能以“非主权实体”之身份参与，也就是其所谓“一国两区”，并要求台湾必须以“中华台北”(Taipei,China)的名称入会。第二届APEC联合公报将本身定位为一个提供“各经济体高层代表非正式咨商的论坛”(a non-formal forum for consultations among high-level representatives of economies)，这避免了台湾与大陆加入APEC时可能产生的政治问题。（注：刘泰英：《亚太地区经济合作之回顾与展望》，《问题与研究》第31卷3期，1992年3月，第1～9页。）
1991年8月，APEC第三次资深官员会议通过两岸三地于11月部长级会议中加入APEC之决议，决议确定台湾以“中华台北”之会籍名称、以“经济体”之身份加入APEC。（注：《联合报》1991年8月29日，第2版。）
1991年10月2日，中国同APEC就大陆、台湾和香港三方加入APEC问题签署了谅解备忘录，明确中国作为主权国家，台湾和香港作为地区经济体，分别以“中华台北”和“香港”（1997年后改为“中国香港”）的名称加入。在参与的层级上，台湾一般不能以一个主权国家资格参加各国外交部长会议，只能派出与APEC有关的负责经济事务的部长出席经济、贸易和财政等专业会议。同时，大陆认为，台湾加入APEC是特殊案例，台湾不能以“APEC模式”寻求加入其它以主权国家资格参加的国际经贸组织和地区性组织。此后，为了APEC工作的顺利进行以及各成员的方便，将不在台湾举办APEC会议。这份谅解备忘录为中国在APEC反对台湾拓展其所谓的“外交活动空间”提供了有力的法律依据。
1993年西雅图APEC领导人非正式会议，形成了“西雅图模式”：台湾的领导人不得参加APEC领袖峰会。APEC领导人非正式会议，是在美国倡导下举行的APEC最高层级会议。为体现主权国家与地区经济体的区别，经过中美双方多次磋商后，美国根据APEC的有关备忘录和“一个中国”政策形成了不邀请台湾领导人参与APEC领导人非正式会议的原则，这就是台湾参加APEC会议的“西雅图模式”。“西雅模式”的意义在于，在APEC最高级别的会议中，把台湾限定在“地区经济体”上，APEC的备忘录得到全面的维护和遵守。1994年的印度尼西亚茂物会议、日本大阪会议等，也沿袭了“西雅图模式”。据此，APEC形成了每年的领袖会议皆由台湾“总统”指派有相当经济财政背景的代表出席的惯例。几年来，台湾参与APEC峰会的代表，如萧万长、辜振甫、江丙坤、彭淮南均循此例。
2.台湾的基本立场
在APEC中，台湾是一个活跃的成员体。除却没有资格参与的领袖峰会、外长会议，台湾均积极组团参加各层级的会议；而且通过建构新的议题为主导APEC的活动；同时，寻求参与领袖峰会、外长会议的各种机会，希望藉此来提升台湾在国际社会的地位和影响。
台湾在APEC中要实现上述的目标，必须与APEC各成员体保持良好的互动关系，尤其是与美国、大陆的关系。因此，从总体上看，台湾参与APEC的基本原则是比较合作和主动的。“长期以来，台湾的外交自保之道，一向配合着美国政经外交的整体目标，但是在APEC中为了不得罪东协各国，更为了顾及台湾国内经济发展的利益，在选边站上也常面临利益冲突的矛盾。”（注：吴玲君：“台湾在APEC中现有的角色及未来的调整”，发表于2001年9月“东亚区域发展论坛”。）因此，一般而言，台湾对APEC的各项议题多表支持，对较具争议性的议题则多持中立的立场，以维持与APEC及各成员体之间的友好关系。其中，部门自愿提前自由化(Early Voluntary Sectoral Liberalization,EVSL)就是一典型案例。
EVSL是1998年APEC最重要的工作项目之一，目的在加速APEC推动贸易自由化之成效。对于EVSL议题最优先推动的九个部门（即：环保、能源、渔产品、林产品、医药设备、电信相互认证、玩具、珍珠及宝石及化学品），除渔产品因农委会强烈反对尚有困难外，台湾对其余八个部门均表支持。（注：关于渔产品项目，农委会的目标是在2009/2019年（以2009年为目标，最迟为2019年达成）把实质关税税率降至5%。这与美、加等倡议国主张在2005年将关税税率降至零的目标有极大差距。目前EVSL渔产品已因日本等国反对而停止协商。）基于EVSL之推动对产业影响重大，故在事前筹划以及会议期间，台湾在关注各会员体立场动向的同时，并多次于多边或双边会谈中，适时表达台湾的立场，以维护台湾的权益。在EVSL议题上，台湾一方面强调弹性原则的重要性，为台湾产业的发展争取更大的空间；另一方面亦表达原则上支持EVSL推动之意愿，树立台湾积极主动的形象。此外，鉴于美国主张将EVSL推广到WTO之倡议，可延后EVSL实施的时间，强化贸易自由化之成果，这颇符合台湾利益，因此台湾主动表示支持，最后各会员体同意提前将EVSL全部移到WTO架构下继续咨商讨论。这对台湾而言应是有利之结局。
3.参加的活动
APEC十几年的合作，形成了贸易推广、贸易与投资资料审查、工业科技、人力资源发展、区域能源合作、电信、渔业、海洋资源保护、运输和旅游等工作小组。（注：APEC Organizationsl Chart，参见http://www.apecsec.org.sg/.）在各部门的活动中，台湾参与的态度是比较积极的。
首先，积极参与各层级的APEC会议。以2000年为例，台湾参加了APEC“第八次经济领袖会议”、“第十二届部长级年会”、7次专业部长会议（包括财政、贸易、电信、中小企业、能源、妇女及科技）、3次资深官员会议及工作小组会议等105次会议及活动。同时，台湾主办了“APEC新创事业初期资金之募集——知识经济时代中小企业之诞生与成长研讨会”等15项APEC活动。（注：台湾“外交部”：“亚太经济合作(APEC)参考资料”，2001年3月。参见http://www.mofa.gov.tw/newmofa/org/apec/apec990a.htm # s5.）
其次，台湾根据自己的经济发展经验，建构新的议题，影响和主导APEC的活动。由于新创事业表现优良，1999年台湾在部长级会议中提出“藉由推动新创事业及创业投资振兴经济”之倡议，被纳入部长联合声明中。2000年台湾举办一系列研讨会：“新创事业初期资金之募集——知识型经济时代中小企业之诞生与成长”、“新创事业、创业投资与企业管治——新经济与旧制度”，为后续推动提出相关的计划。在2000年年会上，台湾“经济部”国际贸易局提出“转化数字落差为数字机会”(Transforming the Digital Divide into a Digital Opportunity)的倡议，协助APEC开发中会员体，建构发展电子商务的能力，使各成员体得以享受新经济发展的好处。此倡议，契合了电子商务发展的趋势，得到事成员体的普遍回响与支持，并被列入本次部长会议联合声明。（注：2000年度会议报告，2000年9月12、13日，文莱第十届年度部长会议。参见http://www.moeaboft.gov.tw/global-org/APEC/New/index.htm）
第三，在APEC就亚太区域一些紧急议题进行商讨，研拟对策时，台湾凭借其特有的经验，发挥其作用。（注：APEC Projects from Chinese Taipei（“外交部”2001年3月亚太经济合作组织资料：“我在APEC推动的计划”，参见台湾“外交部”网站）。）如1997年亚洲金融危机发生后，台湾积极建言，寻求解困之道。APEC企业咨询委员会(ABAC)代表辜濂松在智利ABAC大会上，要求成立APEC安定基金，以解决亚洲金融危机。以辜濂松为主席的ABAC金融小组，提出协助东南亚国家融资的建议：由金融风暴影响较轻微的国家或国际金融机构，以通过保证及“资产抵押债券”(Collateralised Bond Obligation,CBO)之方式，协助金融风暴受创国（如马来西亚、菲律宾、泰国、韩国等）到国际金融市场筹资，度过困难。
第四，台湾争取更多机会作为东道主，主办APEC的各项活动。1999年，由台湾在台主办或与其它成员体合办的会议共计31次，重要项目如1月份“APEC技术展示会”、3月份“工业科技工作小组会议”、5月份“基础建设与永续发展公私部门对话研讨会”、6月份“渔业工作小组及人力资源发展工作小组会议”、9月份“ABAC第三次大会”等。（注：台湾“行政院”经济建设委员会国际事务小组：“APEC现况及我国参与情形”，1999年4月30日。）
第五，台湾在APEC各小组中担任领导职务，承担了一定的组织协调功能。其中，较重要的工作有：“贸易推广工会小组”主事国(lead sheperd)，CTI“服务业”(GOS)小组主席，“海洋资源保护”(MRC)工作小组及“农业技术合作”(ATC)专家小组的主导成员、“人力资源发展”工作小组中教育论坛的国际协调人、APEC食品体系临时任务小组共同主席，在APEC中形成了一定之影响力。
总之，台湾在APEC中有着广泛的参与，是一个活跃的成员体。
三、台湾参与APEC活动的基本评估
1.在经贸领域有较大的收获
(1)积极主导APEC的部分活动。从台湾官方的资料观察台湾参与APEC之情形，整体说来，除了资本市场开发之外，台湾都有相当积极的表现，主导了相当一部分与科技相关的APEC活动。这显示了台湾在科技经贸方面的创新经验在APEC会员体中的优势地位。近几年，台湾主办或合办的APEC会议的数量在逐渐增加，影响在逐步扩大。（注：请参考“外交部”与“经济部”之APEC网站。）
(2)通过APEC会议塑造台湾新形象。台湾在APEC的积极提案，受到了不少支持鼓励，达到宣传台湾存在的目的。台湾还注意利用APEC会议作了一些自我宣传的公关，最明显的例子是，1993年西雅图财政部长会议，台湾向亚太各国提出《关务改革在台湾》的说帖，强调台湾经过十年改革，其关务技术与行政效率已达到发达国家之水平。这些积极正面的工作，有效地提升了台湾在APEC之形象，有利台湾未来整体参与APEC之工作。
(3)引导台湾企业的发展。APEC会议中的一些议题对企业的发展有重要影响，如电子商务。电子商务将是未来贸易方式之主流，不仅有助于中小企业效率及竞争力的提升，同时，对企业商机之攫取、生活品质的提升等均有正面之效益。故自1997年温哥华领袖会议指示APEC应推动此一领域工作以来，台湾即积极参与“电子商务任务小组”工作，并研拟“APEC电子商务行动蓝图”，规划出未来努力之方向。台湾提出的“转化数字落差为数字机会”倡议，使台湾对APEC范围内电子商务发展方向，得以发挥一定程度之主导力量。
(4)顺应贸易暨投资自由化趋势，加快WTO入会步伐。“贸易及投资自由化”是APEC的重要理念，也是经济全球化的核心工作。为配合APEC的“个别行动计划”目标，台湾当局近年来业已分阶段制定许多经济自由化政策，早在1996年马尼拉会议中即宣布短中长期分别实施的自由化个别行动计划，为进入WTO与全球化作准备。台湾充分利用APEC的平台，与各成员体建立良好的沟通管道，促成各会员体采取支持台湾加入WTO的立场。
2.政治企图屡屡受挫
(1)未能提升参与层级。作为“地区经济体”，台湾在参加APEC活动时，虽然获得地位上的平等，但是在参与的层级和权利上是与其它成员体有区别的。为了争取平起平坐的同等待遇，它一直致力于提升参与APEC的层级，型塑台湾的“主权国家”的形象。台湾在参加APEC活动时，一再要求在其代表具体身份的前面加上“行政院”某部或某委的头衔，以突显其政治地位。1994年，“行政院副院长”徐立德兼任“经建会主委”。如果徐立德能够出席大阪会议，那么台湾出席APEC会议的代表资格自然升级，从而突破APEC的1991年“谅解备忘录”(MOU)精神和“西雅图模式”。对此，大陆立场坚决，多次以书面形式通知台方，指出他们使用“行政院”头衔违反了MOU，要求更正，并表示如果台湾方面坚持己见，大陆将不再同意在台湾召开能源工作组等3个专业会议，而且今后将不会同意在台湾召开任何APEC会议。在大陆的坚决斗争下，台湾当局只得正视一个“地区经济体”的现实，台湾方面保证：台湾将一如既往地遵守MOU；台湾不派遣有“行政院”头衔的人员与会。
(2)被排除在政治议题之外。APEC的三大支柱的经济与技术合作、贸易自由和投资自由，一般不涉及政治或安全议题。但是，随着APEC的发展，有关政治与安全的议题，成为与会成员关注的焦点，且被纳入大会议程。1995年大阪会议时美国有意把安全议题提上APEC工作议程，将亚太经合会的功能扩及安全问题，建立亚太地区的集体安全机制。虽然台湾对此比较肯定，岛内学者、媒体也要积极探讨其可行性（注：吴荣义认为，APEC无法避免不触及安全问题，……走向建构亚太地区经济和安全体系，已逐渐成为未来APEC发展的一种可能趋势。参见《从台湾的立场看APEC未来的发展及限制》，《明报》（加拿大）1997年11月。），但是由于议题的敏感性，台湾官方避免在正式的场合发表看法。1998年APEC资深官员会议的会外会讨论了东帝汶紧急的局势，会议虽然未能就施压印度尼西亚一事达成共识，但是会中各国外长严厉批评印度尼西亚未能制止统派民兵在东帝汶的烧杀暴行。台湾代表也未能受邀参与此一政治象征意义的会议。
(3)争取主办权受挫。台湾一再表达有意主办APEC年会的意愿，希望利用东道主的便利，扩大台湾的国际影响，但一直没有成功。同时，台湾每年派出的领袖代表，必须符合APEC的惯例，其人选需经大陆、主办国的“同意”方可。尽管台湾没有放弃争取主办权的努力，1999年李登辉抛出“两国论”后，又放风试探台湾举办2003年APEC年会的可能性，结果连美国也不支持，台北只好草草收场。
3.对两岸关系的影响
在1991年APEC全体部长级共同记者会上，萧万长希望APEC会议是两岸良性互动的开始。但是，由于台湾在参与的层级上寻求突破的活动以及借此舞台对两岸关系现状进行的挑战，使得两岸代表在APEC的互动被赋予浓厚的政治意涵，APEC俨然成了两岸交锋的另一战场。两岸关系并未因双方加入APEC而有明显的改善，台湾反而利用APEC一再冲击、动摇两岸关系的稳定。
1993年西雅图会议期间，台湾代表江丙坤提出了“阶段性的两个中国”，挑战大陆的“一个中国”原则。这是台湾当局的第一次试探，也是其大陆政策转型的开始。
李登辉、陈水扁一直在寻求参与APEC峰会的机会，但是始终没有成功。茂物会议之前，台北当局倡导“南向政策”，鼓励台商投资印度尼西亚，希望获致印尼方面友善的回应。然而，苏哈托却仍决定遵循“西雅图模式”。1995年的大阪会议，台北期望能因台日之间的特殊关系而有所转机，但日本首相村山富市声明日本遵守西雅图与雅加达模式。1996年的马尼拉高峰年会情况也相似。台湾方面希望通过加大投资规模来换取政治上回报的做法，又一次遭到挫败。2001年，陈水扁一再在媒体表达其欲前往上海参与高峰会议，最终仍然是不得其门而入。
2001年台湾当局派出前“副总统”李元簇代表台湾领导人出席会议，突破APEC多年来台湾代表是“财经人士与会”的惯例，从而提高台湾参加APEC会议的层级。这种不遵守APEC谅解备忘录及有关惯例的做法，遭到大陆的拒绝，造成台湾代表人选难产而最终缺席的难堪局面。台湾也因此第一次缺席APEC年会。“此次退席不单影响到台湾日后参与APEC的空间将面临再度缩小的可能，对于落实经发会两岸组松绑戒急用忍政策亦作了最糟的示范。松绑戒急用忍政策有许多重大事项涉及到两岸协商，没有互信的基础，如何能营造经济双赢的局面？……”（注：谭瑾瑜：“APEC人选问题为两岸关系作了最差的示范”。）
台湾当局应该恪守1991年“谅解备忘录”精神和“西雅图模式”，停止对APEC现状的挑衅，这是两岸在APEC合作的前提。台湾方面的有识之士提出：以提高两岸良性互动的观点考虑，对于两岸可以透过APEC加强合作的领域，例如属于中国希望经过APEC取得的技术或发展经验，如中小企业发展，或较属“中性”领域的议题，比较不致引发政治争议或中国疑虑者，可以尝试从企业、学者的交流合作开始推动，再视情形逐渐提升至政策对话或合作协商的阶段。因此，如何藉由APEC互取所需，截长补短，不仅应是台湾方面参与APEC整体策略的重要一环，亦是可以提高两岸实质互利合作的重要方式。（注：林家如、卢业中：“两岸加入APEC之目标分析”，参见“APEC与两岸关系之回顾与前瞻”研讨会（2000年10月26日）。）
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