当代中国选举制度若干问题分析，本文主要内容关键词为：选举制度论文,若干问题论文,当代中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D034.4 文献标识码：A 文章编号：1000-260X(2002)01-0067-07
选举制度有广义和狭义之分，广义的选举制度是指法律规定的关于选举国家代表机关代表和国家公职人员的各项制度的总和。狭义的选举制度是指由选举法所规定的选举制度，在我国指的是由《中华人民共和国全国人民代表大会和地方人民代表大会选举法》所规定的选举制度。本文所论的选举制度指的是狭义的选举制度。关于当代中国选举制度，学界已有许多深刻的研究，本文旨在于其变革、特征、缺失等方面，谈一些个人看法。
一、1979年选举法与1982年及其以后的修正案之比较
1953年我国颁布了第一部选举法，1979年颁布了第二部选举法，对选举制度进行了较大的改革，1982年、1986年、1995年先后3次通过了选举法修正案，对选举制度进行了局部的调整，由是确立了我国现行的选举制度。
(一)1979年选举法旨在扩大民主
与1953年选举法相比，1979年选举法的突出特点是民主程度的显著增强：(1)将直接选举的范围首次扩大到县(自治县)；(2)改等额选举为差额选举；(3)规定全国和地方各级人大代表的选举，一律采用无记名投票的方法；(4)扩大选民推荐代表候选人的权利，规定“任何选民或代表只要1人提出，3人以上附议，都可推荐代表候选人”。并且，“可以采用各种形式宣传候选人”。如果所提候选人过多，“可以进行预选”；(5)将候选人以获得“出席”选民或代表的半数以上票当选，改为须获“全体”选民或代表的半数以上票当选。从这一系列的变革中不难看出，1979年选举法重在增强选举制度的民主性。为了达到这一目的，不少地方甚至是不惜牺牲效率来保证民主，其突出的例子便是扩大直选范围，设定预选，“可以采用各种形式宣传候选人”等。这与改革开放初期社会各界民主意识、参政热情空前高涨的背景正是一脉相承的。
重民主并没有错，但中国毕竟有自己的“特殊国情”。土地广阔，人口众多，加上由乡镇人大至全国人大的多级选举制过于追求民主而忽视效率，有时的确会使选举程序过于复杂，不易操作，甚至是无法操作，如随着改革开放的深入，外出务工人员的大量涌现，在民主意识极其淡薄的农村地区，硬性规定候选人必须获得“全体”选民半数以上方能当选的结果，势必使众多基层人大代表的选举无法进行。这样，对1979年选举法的民主性予以适度紧缩，重在健全、完善选举程序，以提高选举效率的1982年及其后的诸选举法修正案的出台势在必然。
(二)1982年及其以后的修正案重在完善程序
与1979年选举法相比，1982年、1986年的选举法修正案的突出特点是：对选举程序的适度简化和对选举效率的适当重视(分见表1、表2)。
从上表中可以看出1982年修正案、1986年修正案，或将1979年选举法中的某些规定变得更为“严格”，如将选民或代表1人提议、3人附议可以推荐代表候选人，改为1人提议，10人附议可以推荐代表候选人；或将原选举法中的部分规定变得相对宽松，如将每次选举皆普遍登记选民改为“一次登记，长期有效”；将候选人须获“全体”选民的半数以上票才能当选，改为全体选民的半数以上参加投票，选举有效。获得参加投票的选民的半数以上票，即能当选。但是，无论是“松”与“紧”，其目的只有一个：在不违背基本选举原则的前提下，力求简化程序，方便选举。
当然，这并非是1982年及其后诸修正案的“唯一”特点，诸修正案的另一个突出特点是进一步完善选举程序，力求使选举制度更加科学合理，更加符合我国的国情。此次修正使选举规范合理而又完备：(1)如1982年修正案调整了原选举法中少数民族聚居区少数民族每一代表所代表的人口数的比例，使人口较少的少数民族可以有适当的代表，将第16条修改为“聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数15%以上的，每一境内代表所代表的人口数应当相当于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数”；不及15%的，“每一代表所代表的人口数可以比当地人民代表大会每一代表所代表的人口数少二分之一；实行区域自治的民族人口特少的自治县，经省、自治区的人民代表大会常务委员会决定，可以少于二分之一。人口特少的其他民族，至少应有代表一人。”这一修正有利于保证各民族平等地当家作主，但是其中却有一个令立法者至今仍会感到不安的技术性错误。这便是人口占境内总人口数14%的少数民族的代表会远远超过人口占境内总人口数15%的少数民族代表。为了纠正这一错误，1986年修正案遂将之修改为：“聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数30%以上的，每一代表所代表的人口数应相当于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。”聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数15%以上、不足30%的，每一代表所代表的人口数，可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但该少数民族的代表名额不得超过代表总名额的30%。(2)再如，1953年选举法规定全国人大代表中，每一位农村代表所代表的人口数8倍于每一位城市代表所代表的人口数，以便使城市的利益得到较好的代表，并提高人大的工作质量，这与当时中国城乡人口的比例结构是一致的。1979年选举法继承了这一做法，至1995年我国的城乡人口结构已发生了显著变化，因此1995年修正案遂将此修改为农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数，使城乡之间代表名额的分配在新的形式下趋于合理。(3)复如，1986年修正案删去了“候选人名额过多，可以进行预选”的规定，为某些地方干部操纵选举提供了方便，因此1995年修正案又在一定程度上恢复了预选，规定县级以上地方各级人大选举上一级人大代表时，如果所提候选人的人数超过选举法第30条规定的最高差额比例，则进行预选。根据预选时得票多少的顺序，按照选举法规定的最高差额比例确定正式代表候选人名单。由此足见，1982年及其后的诸修正案虽然存在着简化程序、方便选举的倾向，但力求选举制度的科学合理与健全完善，仍是其十分突出的特征。
二、对选举制度特征的几点认识
谈及当代中国选举制度的基本特征，通常对选举权的普遍性、平等性、差额选举、秘密选举等关注有加。笔者认为这些“特征”虽然是我国当代选举制度的基本特征，但也是现代民主国家选举制度的一般特征，因此不能把它们视为我国的“特征”。当然，对于很多问题我们常有自己独特的视角与理解。例如：
选举权的普遍性，在我国其突出的内涵之一是选举权与被选举权的一致性，亦即有选举权的人就一定会具有被选举权。而在不少成熟的民主国家和地区18周岁的公民有选举权，但被选举权通常是23周岁以上的公民才能拥有。普遍认为，此为我国选举制度更具普遍性、民主性的有力见证。笔者以为将选举权与被选举权分开，于被选举权的获得者在年龄上有更长的规定，似乎更合乎世之情理，因为一个人是否具有政治意识与是否具有政治能力通常是两回事。
选举权与被选举权的平等性，在我国不仅是指形式上的平等，还在于实质上的平等。所谓实质上的平等指的是，出于国情的考虑，人大代表的名额分配在城乡之间、民族之间有着一定差别。如在全国人大代表中，农村一个代表所代表的人口数4倍于城市一个代表所代表的人口数，人口特少的民族至少也应有1名代表，地方人大中也有相应的规定。这种实质上的平等同样存有值得商榷之处。因此，虽然选举权的普遍性、平等性不能视为我国的基本特征，但是选举权与被选举权的一致性、选举权上的平等重在实质上的平等而不单纯是形式的平等，又确是我国的“特征”。此外，我国当代选举制度还有以下几个突出特征：
第一，没有激烈的政党纷争。在世界大多数民主国家和地区里，议会(尤其是议会下院)常是政党政治的舞台，议席的分配鲜明地反映了政党间政治力量的对比关系，对议席的激烈争夺向是政党斗争的焦点之一，为了获得较多的议席，各政党都不得不开展大量的竞选活动。在我国虽然各政党既可单独，亦可联合提名候选人，但彼此之间似乎不存在任何竞争。
第二，选区制。世界上很多国家的选举皆采用选区制，如英国采用的是单名选区制，德国采用的是选区制与比例制相结合的混合选举制等。在我国区县人大代表的选举采用直接选举，设有选区。自治洲、设区的市以上的人大采用间接选举制，其代表由下一级人大选出。以全国人大为例，其代表由省、自治区、直辖市人大选出的代表和军队选出的代表等组成。这里省、自治区、直辖市实质上就是以地域为标准来划分的选举区域，只不过在这样的选区里，人大代表是以间接的方式而非直接的方式产生罢了。
第三，多级间接选举制。世界上大多数国家的立法选举都采用直接选举制。在我国乡(镇)、区县人大选举虽是直接选举，但立法机关——全国人大及其常委会的选举则是间接选举。由于我国政权结构实行的是“五实三虚”或“四实三虚”①，在“五实三虚”处，全国人大代表是由3次间接选举产生的，其常委会委员则是由4次间接选举产生，在“四实三虚”处，全国人民代表及常委会委员则分别由2次、3次间接选举产生。
第四，多种比例代表制。世界也有不少国家采用比例代表制，其比例一般是指政党间议席分配的比例。我国的比例代表制，并非政党间代表名额的分配比例，而主要是城乡、民族间代表名额不同分配比例。
第五，绝对多数制与相对多数制相结合。绝对多数制分两种情况，一是获得全体选民或代表的半数以上票，二是获得参加投票的选民或代表的半数以上的票。在我国间接选举中采用的是第一类绝对多数制，在直接选举的地方主要采用的是第二类绝对多数制，即候选人获得参加投票的选民的半数以上票当选。但是，如果“获得过半数选票的当选代表的名额少于应选代表的名额时，以得票多的当选，但是得票数不得少于选票的三分之一。”这又是相对多数制。可见，直接选举中采用的是绝对多数制与相对多数制相结合的选举制。
综上可见，我国现行的选举制是，有选区、分比例、多重间接与直接选举相结合、绝对多数与相对多数并举、无明显政党色彩的选举制。
三、对完善选举制度的几点认识
我国选举制度虽几经改革，其民主性、科学性、可操作性皆有较大提高，但就目前而言，仍存在诸多亟待完善之处。
(一)部分选民和代表的民主素质尚待提高
民主的制度是靠懂民主的人才得以实现。如果民众不具备起码的民主素质，再好的民主制度也只能是一纸空文。当代中国选举制度尽管有诸多不尽人意之处，但至少已赋予了人民以自由表决权。可是现实中，我们看到有些地方不少选民和代表对选举漠不关心，既不尽力推荐合适的候选人，也不深入地了解候选人，投票时常是随意划个圈，有的选民甚至连票都不愿去投。在这些地方以这样的投票态度选出的代表当然难以代表人民，如此代表组成的权力机关当然难以真正代表人民行使国家权力。因此欲完善选举制度，首先必须大力提高选民的民主素质，使他们真正认识到自己“神圣的一票”是将自己“神圣的权力”委托给代表，又由代表选出直接管理自己的人，稍有不慎，便会自食其果。
(二)候选人的提出与确定方式亟待改进
候选人尤其是正式候选人是否具有参政、议政的能力，是否能真正代表民意，往往直接关系到选举的成败。因此，欲完善选举制度就必须严把候选人的“素质”关。可是现实中不少选民乃至政党、团体对此皆尚不够重视，其突出的表现是：
第一，由于对人大的地位和作用认识不够，在提出或确定代表候选人时，过多地考虑各阶层的人数比例，各种“安排”、“照顾”的因素较多，而对候选人参政、议政的能力注意不够，这就很容易导致代表素质低下、缺乏参政、议政能力(如有的代表文化程度太低，连看文件、写提案都吃力)；有的代表缺乏独立的思想和见解，人云亦云，通常不发言，只是跟着别人举手；还有的代表甚至不知道作为人民代表所应担负的对重要法律、法规及政策进行审议的庄严职责，习惯于说一些套话。因此，必须从源头抓起，严把候选人的素质关。
第二，由于对人大的地位及作用认识不足，不少党政领导错误地把“代表”视为奖赏各行各业有功之士的荣誉头衔，习惯于把各路功臣提名为候选人，在介绍候选人时也习惯于介绍其业绩，而忽视其参议、议政的见解与能力，这就会在很大程度上降低人大的工作质量。《中国妇女报》的一则报道充分地说明了这一点。据载，一位来自西北的代表对记者说，她在十多年的工作中没有旷过一天工、请过一天假。“我是第一次当人民代表，有些事不知道怎么去做。”[1]这是一个推选代表时只重视业绩而不重视参政能力的典型例子，也是一个深刻的教训!
第三，习惯于把党政领导人提名为人大代表。在我国虽然也存在类似于法国、美国的“议员与政府官员不相容”原则，但是我国的“不相容”指的是政府官员不得担任人大常委会委员，而非一般人大代表。事实上，不仅各级党政领导人被提名为代表候选人，并被选为人大代表的不在少数。不可否认，党政领导人中确有众多有经验、富卓识且能代表人民利益者，但是他们自己在代表大会，其他代表在参政、议政，尤其是批评、监督政府的时候，不免会有所顾忌。[2]党政机关的主要负责同志应尽量少被提名为代表候选人，以免“被监督者”本身又是“监督者”。
第四，在提出与确定候选人的程序上，也时有违法违规现象发生。如有些地方领导重视政党、团体的提名，而忽视选民或代表的提名；有些地方政党、团体推荐的候选人过多；有些地方在确定候选人名单时，只强调某种代表性(如民主党派、城乡、民族、男女等)，而不尊重多数选民的意见。要纠正这些现象，人大似应通过制定“实施细则”来明确规定政党、团体推荐的候选人与选民或代表推荐的候选人比例，保证选民或代表推荐的候选人比例。在公布(初步)候选人名单时，必须将政党、团体及选民依法推荐的人选一视同仁，一个不漏地列入。初步候选人名单公布后，一定要依法“由各该选区的选民反复酝酿、讨论、协商”，依法“根据较多数选民的意见”来确定正式候选人，以保证候选人提名的公正与民主。
(三)介绍候选人的方法有待完善
介绍候选人可以使选民了解候选人，避免“盲目投票”，以保证当选者具有较好的素质。可是，现实中不少地区(尤其是农村地区)对介绍候选人很不重视，对初步候选人几乎不做介绍，对正式候选人的介绍，也只是由选举委员会向选民印发或张贴一张关于候选人生平简历及其工作业绩的简介，如运动员打破了多少奥运记录，新闻工作者首次采访过哪些国家总统之类，对其政治思想、参政能力往往述之甚少，因为不了解候选人而盲目投票的现象仍时有发生。鉴此，笔者认为，候选人与选民的见面必须是直接的，也就是说选举委员会须安排候选人与选民直接见面，进行自我介绍，介绍时应以其对政治及社会问题的见解为主，而且还应适当回答选民的提问。只有这样，选民才能对候选人有较真实的了解，以便选举自己满意的代表。
(四)直选的范围有待进一步扩大，选举层级应予简化
直接选举较间接选举是一种更高一级的民主形式，随着社会经济的发展、政治民主化的加深，我国直接选举的范围必然会逐步扩大；随着直接选举范围的扩大，现行人大的选举层级也必然会有所减少，否则如果乡级、县级、辖区的市级、省级以及全国人大的代表都直选的话，选举工作势必会繁重不堪。
(五)减少比例安排，尊重主流民意
我国人大代表的分配比例在城乡、民族、性别等方面皆有一定的规定。如城乡之间，现行选举法规定，全国人大、省(自治区)人大、自治州、县(自治县)人大代表中农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数。民族之间，全国人大中人口特少的民族至少应有1名代表。地方人大中也有相应的规定。性别方面，1995年选举法修正案首次规定各级人大中应有适当数量的妇女代表。不可否认，这些“安排”都是从实际国情出发的，具有一定的合理性。但“安排”也会带来一些负产品。这就是在确定候选人和选举代表时，出于“安排”、“照顾”的考虑，一位得票多的、更能体现主流民意的一般候选人，完全有可能被一位得票少、但是是特殊对象(如少数民族、女性、民主党派等)者所代替。事实上，城乡、民族、党派、性别间代表名额的比例本不应是人为设定的，而应是在一个公平、自由、充满竞争的选举环境里选民自由选择的结果。“安排”虽然有着形式上的平等，但是并不一定真能带来实质上的平等，因为城市的代表所代表的并不一定就是城市的利益，女性代表代表的也不一定都是女性的利益。在一个完全公平、自由、充满竞争的环境里，一个男性候选人为了当选，他就必须提出符合女性利益的主张，因为妇女同样握有一半的选票。可见，代表女性利益的并不一定就要锁定女性。由此看来，一切特殊照顾与安排似乎都并非必要。
注释：
①“五实三虚”中的“五实”指的是中央、省(自治区、直辖市)、辖区的市(自治州)、县(自治县、市)、乡(镇、民族乡)。“三虚”指地区行署、区公所、街道办事处。“四实”是“五实”中除辖区的市一级以外的四级。
收稿日期：2001-06-05
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