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现行纪检监察机构体制下的监督者和被监督者，实际上是被领导者和领导者的关系，也就是说，纪检监察机构是监督主体，而作为被监督者的领导者是监督客体。一方面，从监督体制上说，监督主体要对监督客体实施监督，但其还要服从监督客体的领导。另一方面，从党政领导体制上说，作为被监督者的同级党政监督客体还负有对纪检监察机构监督主体实施领导的职能。因此，纪检监察工作中存在的这种监督主体还要服从监督客体的本末倒置状况是不利于从根本上预防、查处和惩治腐败的。针对我国纪检监察机构体制现状，根据马克思主义哲学关于矛盾运动原理的论述，笔者认为：要真正发挥纪检监察机构在反腐败中的监督作用，实行纪检监察机构体制的垂直管理不失为当前反腐败工作的一项有益探索和成功尝试。
一、现行纪检监察机构体制弊端分析
（一）纪检监察机构缺乏相对的独立性和权威性
现行体制下，我国的纪检监察机构一般都由党的纪委和隶属政府的监察局组成，并且实行合署办公。地方各级的纪检监察机构设在同级党委和政府，有关部门和行业的纪检监察机构则设在本行业部门。对此，不管是根据《党章》规定，还是根据《监察法》规定：“地方各级纪检监察机构，既要接受服从同级党政的领导，还要接受和服从上一级纪检监察部门的领导”。这种以横向领导为主，纵向领导为辅的体制表明：各级纪检监察机构既是同级党政的被领导者，又是同级党政的监督者，这就形成了纪检监察监督工作中两个突出的问题：其一，监督主体缺乏独立性。纪检监察机构作为同级党政的监督机构，它的一切工作都要在被监督的同级党政领导下开展，并对同级党政负责。与此同时，纪检监察干部的配备、任免、调动及经费开支等自身利益也掌握在被监督对象即：同级党政手中，形成了监督客体对监督主体的制约，明显造成了监督制约机制应具备的相对独立性和实际隶属关系上非独立性的矛盾，客观上使纪检监察机构很难承担起自身的职责，发挥应有的作用。难怪社会上曾有传闻，群众把一些地方的纪检监察机构称为“灭火队”。倘若监督人员的命运由被监督者掌握或在可能置于被监督者的管理之下，那么，这种监督的有效性，就是极其有限的。其二，监督机构缺乏权威性。由于监督是对掌握和应用权力者实施的行为，因此，对监督者来说，需要有比被监督者更高的权威，才能有效对其实施检查督促甚至剥夺权力。监督者的地位可以不高，但不能没有权威。《党章》和《监察法》对纪检监察机构在履行监督职能时具有那些具体权力，并未做出明确的规定。现实中的纪检监察机构一般都没有直接参与同级党政重大事务的决策权，充其量只不过是列席某些会议而已，对被监督的同级领导干部也没有直接的独立考察权，更没有对被监督对象的制约权。党政监督的核心是对权力运行的监督和制约，而对权力的监督和制约必须依靠权力来进行。若监督主体没有一种约束，监督客体的权力那它对监督客体就不可能实施有效的监督。
实践证明，这种缺乏权威性和独立性的监督体制必然导致监督上的软弱现象，形成看得见的无权管，有权管的看不见，尤其是对“一把手”的监督，更是难上加难，即就是我们多年来已查处的大案要案，不要说省部级，即就是厅局级、县处级、甚至对有些科、股级贪官的查处，从实质上说，要是没有中纪委或中央领导和上级机关的过问和重视那也是很难奏效的。可见，纪检监察机构缺乏独立性和权威性的问题，已随着市场经济的深入发展和反腐败任务的加大日益突现出来，应被提到一定的议事日程上来。
（二）监督主体与监督客体监督意识淡薄
监督意识是开展纪检监察工作的思想基础。根据存在决定意识的原理，现行纪检察机构体制决定了监督主体与监督客体监督意识的淡薄，它主要体现在两个方面：一是就纪检监察工作的监督主体来看，缺乏主动性监督意识。客观上，纪检监察干部不能参与党政部门重大事务决策，因此，对本单位、本部门的重大决策缺乏参与和了解，甚至对于群众反映的热点问题，只是靠听小道消息也难辨真伪，对一些重要的地方性法律、法规、规章甚至党内文件知之不多，加之有些地方的党委、政府将该公开的党务、政务神秘化，不予公开。这样，客观上就给纪检监察机构实施主动监督带来一定影响，加上纪检监察机构工作人员所要享受的一切政治、生活等福利待遇，包括他们所要开展的工作都要受制于同级党政的领导，这种体制下难免纪检监察机构主动监督的意识是要受到明显制约的。纪检监察工作中，尤其是对主要领导干部或党政一把手实施的监督，不仅缺乏主动监督的意识，而且还存在一定的畏难情绪，工作人员怕实施监督会得罪领导，影响自己的前途，行动上不敢大胆监督，有时还会采取明知不对，少说为佳，明哲保身，但求无过的做法。即是在正常履行职责中，有的纪检监察干部也顾虑重重，缺乏了解真情的勇气，缺乏敢于碰硬的骨气和一查到底的正气，查办案件完全看领导眼色行事。二是就纪检监察监督对象，即：纪检监督客体说来，监督客体接受监督的意识淡薄，有的甚至表现为不让监督。长期以来，我们的党政干部习惯于自律，而缺乏一贯严格的约束和规范，权力的运行效果很大程度取决于领导者个人的道德修养和思想作风状况，从而使他们习惯于居高临下监督别人，而不愿受制度的约束来接受别人对自己的监督。监督客体不让监督意识的形成和表现存在三种思想观念：一是特权观念。由于我国的市场经济体制尚在建立之中，旧体制影响并未消失，加之思想意识的变化一般落后于经济基础的变化，少数党政干部缺乏接受监督的自觉性，他们将上级的监督看作是对自己的不信任，将同级的监督看作是跟自己过不去，将下级的监督看作是吹毛求疵；有的党政干部还自认为特殊和一贯正确，长期将自己置于监督之外，成了特殊党政干部，甚至有的已明显违法违纪还拒不接受监督检查，千方百计阻挠纪检监察工作的开展，甚至实施打击报复，还有极少数党政干部私欲恶性膨胀，为了达到个人目的，竟然勾结或利用黑社会势力置他人于死地。近年来，在党政干部中发生的谋官害命或报复杀人案已有多起，这就是特权观念依然影响和支配着一些人的思想和行为。二是价值观扭曲。这有两种情形：1.传统小农意识的“复归”。部分党政干部思想深处还残留着小农意识，这些人错误地把特权看成是个人奋斗获得一官半职后应得的报偿。他们视以权谋私，家长制为天经地义，容不得方方面面的监督。2.“投入产出观”对党政生活的渗透。部分党政干部在思想深处认为，为了自己的升迁，确实投入不少成本，因此，一旦获得官位，就要千方百计地收回原先的付出，利用党政权力和其他便利条件寻求直接的非生产利润，作为对获取权力所投成本的收益。三是作为纪检监察监督重点对象的主要党政领导干部有不少人持有这样的观点，认为监督麻烦，监督影响工作效率，监督限制人，束缚手脚，监督会引起乱子，影响安定团结。还有些领导干部认为，监督是软招数，解决不了大问题，现在大环境不好，问题太多，监督也是白操心，等等不一而足。
总之，现行纪检监察机构体制下监督主体和监督客体监督意识淡薄的观念，无疑对纪检监察机构在反腐败中监督监察作用的正常发挥带来一定的制约和影响。
二、纪检监察机构垂直管理的理论依据及实践借鉴
（一）纪检监察机构垂直管理的理论依据
马克思主义哲学的基本观点认为：对立统一规律就是事物的矛盾运动规律，它不仅是自然、社会和思维的根本规律，而且也是唯物辩证法的基本规律。
对立统一规律要求我们认识任何事物，首先要看到矛盾是事物发展的源泉和动力，事物内部矛盾是事物发展变化的根本原因，外部矛盾是事物发展变化的第二部原因；也可以说，事物的内因是事物发展变化的根据，事物外因是事物发展变化的条件。其次，矛盾存在于一切事物的发展过程中，每一事物发展过程的始终，无时无处都存在着矛盾的运动。其三，矛盾的双方互相渗透，互相贯通，相互依存，相互联结，相互转化，同时又互相排斥，相互对立。矛盾的这种有条件的相对同一性和无条件的绝对的斗争性的有机结合，构成了世间一切事物的物质运动，正是这种物质的运动推动了事物的发展，引起了事物质的变化。
笔者提出的纪检监察机构垂直管理基本思路，其中也包含了马克思主义哲学矛盾运动的观点，现行纪检监察工作体制表现出来的以横向领导为主，纵向领导为辅的双重领导体制，实际上是横向领导占了主导地位，这种体制下监督者不仅监督不了被监督者，而且还要受制于被监督者，只是在非常特殊的情况下，纵向领导才会发生一些作用，监督制约机制本身不仅不能排除某些领导人或上级组织（尤其是党政一把手）对其履行职责的干扰，并且纪检监察机构监督制约机制本身也不能客观地按本能职责发挥作用，这一违背矛盾运动规律的表现，也正是纪检监察监督制约机制缺乏活力之所在。
（二）纪检监察机构垂直管理的实践借鉴
1.一些国家和地区党派监督机构管理的成功经验及教训。纪检监察机构实行垂直管理是国际上通行的作法，国际上凡是纪检监察机构实行垂直管理早、彻底的国家，它们的经济发展就快，国家廉洁水平就高。（1）就说资本主义的三权分立，虽然他是资产阶级政治制度的一项重要原则，就其阶级性质说来，它实行的是资产阶级专政，代表着资产阶级的利益。所谓三权都掌握在资产阶级手中，但就其议会行使立法权，内阁或总统行使行政权，司法院行使司法权，法律对三权的独立性是给予充分保障的，正因为如此，通过三权分立，确实起到了相互制约、牵制、制衡的目的，才维护了资本主义国家的统治秩序，促进了资本主义经济的发展。这其中三权垂直独立相互制衡的作法是很值得我们借鉴的。（2）再说新加坡设有直属总统领导的贪污贿赂调查局，我国香港特别行政区设有直属特首领导的廉政公署， 其都具有较高的定期或不定期检查政府机关工作程序和官员廉洁情况的权力并提出预防措施。上世纪70年代以前，香港和新加坡曾是亚洲贪污腐败最严重的国家和地区，但当今新加坡已获得了全球最廉洁国家称号、香港也排名亚太国家和地区廉洁政府第四位。（3）西方大多数国家工业革命以后就逐步实行了监察机构的垂直管理，从而保证了监察机构能独立开展工作，并能真正地起到监督作用，同时也促进了这些国家政治经济的发展。如：美国设立了特别检察官制度，直接对议会负责，他有权对总统展开调查，全球众所周知，即使贵为总统的尼克松、克林顿也难逃被弹劾的命运。（4）这方面还有相反的实例，我国的台湾地区，国民党执政50多年，在2001年5月21日大选中惨败给在野的民进党，丧失了执政地位，当然国民党失败的原因是多方面的，但党内腐败是一个重要原因，国民党党内也搞纪律监察，但监察机构不独立，不垂直，而是受制于地方各级党部，职能弱化，根本起不到监督作用。所以导致了它难免垮台的命运。
2.我国经济宏观管理和宏观调控的成功借鉴。改革开放和发展市场经济二十多年来，由于党中央国务院实施了一系列宏观管理和宏观调控的重大经济政策，才使我国的经济总量发生了巨大的变化，社会的一切秩序也朝着稳健良好的方向发展。这其中工商、税务、质监、物价、国资、环保等行业部门在宏观管理和调控方面发挥了非常重要的作用，典型的要拿税务机关来说，1994年以前，税务体制由块块领导，中央一度对财政调控不力，秩序显得混乱，原因就是税务局归地方管，地方要维护地方利益甚至搞藏富于民。地方利益关系的影响，导致中央财政无法实现，1994年国家实现分税制后，省、市、县国税局由中央垂直管理，地方税务局实行省以下的垂直管理，有效地从体制上解决了中央与地方税权的划分问题。因此，分税制实行以来，我国的税收收入由1994年的5，070亿元高速增长至2002年的17，004亿元，2004年又达到25，700多亿元人民币。比1994年增加近5倍，除了经济增长因素以外，可以说垂直管理体制功不可没。近年来，我国实施的重大宏观管理和宏观调控政策之所以能得到顺利地执行并取得重大成果，其中党中央国务院实施垂直独立管理政策是其关键所在。
三、纪检监察机构实行垂直管理是遏制腐败的必然选择
首先，纪检监察机构实行垂直管理从体制上解决了长期以来难以解决的领导干部尤其是单位一把手由谁来监督的问题，现阶段所发生的绝大多数腐败案件背后都存在着监督不力或失去监督的问题，形成这一问题的原因很多，但最根本的是监督体制不顺。纪检组织立法本意就是要监督同级党政，但地方纪检监察组织还要受同级党政的领导，因此，同级党政出了问题，地方纪检监督机构无法履行其职能，前些年山东泰安市委书记胡建学的集体腐败案，1998年陕西省民政厅集体腐败案，2002年广东省交通厅高速公路建设项目集体腐败案等，这些地方的纪检监察组织不仅犹如聋子耳朵，而且有的纪检干部也参与其中。所以，现行纪检监察机构体制必须进行改革，不改革就不能从根本上解决谁来监督一把手的问题。纪检监察机构实行垂直管理以后，地方纪检监察组织直接对上级纪检监察组织负责，这样作为监督者的纪检监察组织有权（独立监察权）、有威、有为，可以放开手脚履行监督职能。可以使被监督者时时都处于被监督之下，处处都感到监督者就在身后，从而才能杜绝心中贪念，这样的体制，腐败矛头一旦出现，就可被制约在萌芽状态。
其次，纪检监察机构垂直管理能使纪检监察工作由被动式变为主动式，大大提高工作效能。现阶段纪检监察机构的工作主要是查处案件和思想教育，从总体上看，是一种被动式监督，这种监督可以理解为事后监督或消极监督。多年来，反腐败的实践告诉我们：预防腐败的最好办法是事前监督和事中监督，这又称主动式监督或积极监督。纪检监察机构实行垂直管理后，各级纪检监察机构不再听命和受制于地方党政。在这样的体制下，纪检监察机构才能真正大胆积极地履行监督职能。被动式监督方式转变为主动式监督方式后，纪检监察监督无时无处不在，当贪污受贿者实施小数额贪污时就会被人发现，当这些人的欲望之手第一次伸出就会被监控，这种背景下，一些大的贪污犯就很少有机会形成，难怪原河北省国税局局长李真在监狱中曾悔恨为什么五年前没有人查他的问题，如果五年前有人查他的问题，他就不至于五年后酿成贪污受贿金额高达千万元之巨，以至重罪在身，死刑无可挽回。总之，一句话，纪检监察机关实施垂直管理，纪检监察机构的监督效能就会大大提高，监督作用就会得到较大发挥。
其三，纪检监察机构垂直管理，监察监督机制方显活力，这种机制能真正产生强烈的震慑作用。一是纪检监察机构实施垂直管理，体现了马克思主义哲学矛盾运动的基本观点，这样，纪检监察机构与同级党委、政府及其部门就不存在利益制约关系，纪检监察工作的开展就可以彻底从经济利益关系，地方保护主义。以至人情关系中走出来。各级党政干部，尤其主要领导干部或一把手的一举一动，一言一行都会完全处于纪检监察机构全方位监督之下，对于监督客体出现的任何腐败行为，纪检机构能够直接独立查办，监察监督作用就会得到较好地发挥。二是纪检监察机构的垂直管理，一方面，它对贪婪者可以产生警告作用，它能随时提醒被监督者，监督就在身边，伸手必被捉。它对正在搞或企图腐败者能产生威慑作用并提醒腐败者立即停止犯罪，回头是岸。另一方面，纪检监察机构垂直管理的机制还可对守法者产生警示作用，它能提醒守法者时刻注意自己的行为操守，不可越雷池半步，以使奉公守法者，廉洁从政者，得到提拔重用，赢得人民的爱戴。
四、纪检监察机构垂直管理的探索思路
纪检监察监督机构的垂直管理是针对我国纪检监察监督机构现阶段在社会主义市场经济体制下运行的缺乏活力状态，根据马克思主义哲学对立统一规律基本原理并借鉴资本主义三权分立，和新加坡贪污贿赂调查局，香港廉署的成功运作及我国经济宏观管理和宏观调控等机制中具有的活力因素而提出来的。应该认为：一个国家的纪监监察工作是有别于国家机构其他部门的任何工作的，它要在一个国家的发展中本能的发挥作用，它必然就要在这个国家的整个管理体制中处于特殊的地位，必须拥有特别的权力和特别的手段，因此，要大力发展社会主义市场体制，要实现建设小康社会目标，一个国家的纪检监察机构体制必须垂直，工作必须独立，具体说来，它的探索思路如下：
（一）全国性纪检监察机构垂直管理体制必须依法定程序确立，中纪委和监察部为全国最高反腐机关，实行合署办公，纪检监察机关的工作对中纪委和监察部负责，隶属全国人大和党中央领导。
这是因为：其一，全国人民代表大会是我国法律规定的最高权力机关，这个机关在中华人民共和国的国土上相对于其他任何机关来说，它最能广泛地代表全国各族人民群众的根本利益，这个机关也最能体现国家权力机关实施监督监察的最高权威性。其二，坚持党的领导是我国宪法指导思想的重要原则之一。所以，纪检监察机构垂直管理体制必须依法定程序确立，由最高权力机关的全国人民代表大会决定，既体现了全国各族人民的根本利益，又体现全党同志的意志。这样，我们就把全国行政性和全党性的纪检监察工作纳入到国家法治的轨道，并通过坚持依法治国与坚持党的领导的统一来强化对纪检监察工作的领导。
（二）纪检监察监督机构垂直管理不仅人事编制要独立，而且还要建立健全与之相配套的人事管理制度。纪检检察机构垂直管理，一方面，人事编制必须独立，中央、省、市、县四级机构的干部职数及定岗、定位要全国做出统一规定，具体的人员编制、工作调动、职务晋升、任免、包括人员的录用、辞退、奖惩的实施，都要用法律、法规或规章明确规定，通过统一编制，在人事管理方面彻底切断纪检监察机构与同级党政间的人身依附关系，只有这样，才能保证纪检监察机构工作人员大胆、独立、依法、依纪的行使检查监督职能。另一方面，纪检监察机构工作人员理所当然应属国家公务员队伍的高素质行列。新的历史时期，要坚持依法行政，深入清除腐败，保障政府工作机制的为政清廉，就必须建立完善纪检监察机构的人事管理工作制度。首先，这个制度必须明确：监督机构公务员工作的职责范围，并从制度上把这些人员履行工作职责情况同其应享受的政治生活待遇紧密联系起来，以起到奖功罚失的作用。其次，根据纪检监察工作的性质要求，建立起一套规范化、科学化、程序化的人事管理制度，用制度规范，公开、公平、公正地把好人事关，并定期对在编人员强化政治理论和业务知识的专业培训，不断提高工作人员的政治和业务素质。通过人事制度的规定，来保障纪检监察机构工作人员的政治和生活待遇。第三，针对有些地方纪检监察机构眼下所面临的工作条件差，办案取证难现实，通过建立新的人事管理制度，改善现有工作条件，配备现代化的通讯装备、办案工具、甚至在必要的前提下，纪检监察工作机构还要拥有司法机关的办案手段或办案取得司法机关的有力配合，从整个社会运行机制上来保障纪检监察机构查办案件的需要，推动反腐败的深入开展。
（三）纪检监察机构垂直管理财政经费必须独立。纪检监察机构垂直管理，中央、省、市、县四级办公经费，包括人员工资及其他福利待遇都要纳入中央财政预算，由财政部直接拨付中央一级纪检监察机构，再由中央纪检监察机构逐级下拨基层。中央级编制财政预算时要充分考虑到全国性纪检监察机构开展工作时所需的物质条件、办案工具、通讯工具及必要的调查经费以满足查办案件的需要。纪检监察机构财政独立，割断了纪检监察机构与同级党政的经济关系，它是保障纪检监察机关独立行使纪检权，监察权的重要手段之一。它可克服以往纪检监察工作中存在的地方保护主义势力，防止一些有权有势的人对纪检监察工作的正常干预。
（四）纪检监察机构垂直管理必须建立健全完备的监督监察工作制度。纪检监察机构的工作除认真贯彻落实《中华人民共和国监察法》、《中国共产党党章》以及相关配套法规外，为尽快适应当前反腐败的需要，应急需完善以下工作制度，并在查办案件中认真实行之。
1.案件举报有奖激励制度。这个制度中，针对眼下一些地方腐败猖獗的现实，为扩大案源，发动全社会积极参预反腐败斗争，这个制度应明确规定：对违法违纪案件的检举揭发，根据举报内容和查办结果，切实实行举报有奖，重大案件实施重奖制度，以此来激励、动员社会各界，广泛发动群众，人人都参与到反腐败斗争中来。这个制度还应对举报的方式，领导查访，领导接待等方式做出具体规定，以保障全社会广泛的不拘形式随时举报违法违纪行为。只有这样，纪检监察机构的工作不仅能随时接受群众监督，倾听群众呼声，且能不断扩大查案线索，扩大案源，并充分发挥广大人民群众在反腐败中的重要作用。
2.查办案件重奖制度，错案追究责任制度。通过这些制度明确规定：一方面，把在查办案件中有显著成果、突出表现的工作者给予物质重奖，甚至给予提拔晋升，以激励查办案件人员的工作积极性。另一方面，对在查办案件中有违法、失职渎职行为的依法追究其错案责任，以保障办案质量。
3.领导干部廉政制度。这些制度的内容主要包括《领导干部任职公开家产、公开亲属就职情况制度》、《领导干部述职述廉制度》、《领导干部离任审计制度》等，通过上述制度的制定和实施在廉政监督方面把对领导干部的管理、使用纳入科学化、规范化、制度化的轨道。
4.建立统一规范的选拔干部公开制度。毛泽东同志早在民主革命时期就曾经说过：政治路线确定之后，干部就是决定的因素。在当前群众反映最热点的腐败问题中，对社会危害最大的莫过于用人的腐败。用一个好人，好人就来一大片；用一个坏人，坏人就会蜂拥而至。因此，在选用干部上，除严格执行有关规定外，重要的一点就是要认真坚持选拔干部公开制度，要用制度来改变少数人决定少数人的作法，多年以来，北京、杭州、江苏、广东等地向社会公开招聘厅、局级领导干部的做法，已率先进行了成功的尝试。实践证明：干部选拔越是公开、平等、竞争，被选拔干部的素质就会越高，能力就会越强。因此，新的历史时期，要完成历史赋予我们的重任，制度化、程序化、规范化的公开、公正、公平选拔干部并加大广大人民群众对选拔领导干部监督的力度，是我们在市场经济条件下，干部选拔工作中一项不可忽视的极为重要的工作。
5.实行财政、经济管理向社会公开制度。社会公共管理范围财政、经济向社会公开是属于民主政治的范畴，具体地说，它是我们实施民主管理，民主监督的重要方式，这种方式可以主动接受人民群众和社会各界对国家管理事务的监督。还可以针对全社会在不同时期表现出来的热点问题，如：就业、物价、社会治安、消费者权益等进行监督。在这些制度内容的规定中，不仅要发动群众对热点问题进行监督，还要规定充分发挥舆论监督的作用，针对群众公开监督出来的问题，通过舆论纠正邪恶风气，净化社会环境，维护良好的社会秩序。
综上所述，一个充分体现中国特色，反映中国国情、科学垂直、独立行使纪检监察权并受内外机制约束的具有纪检监察活力，依照法定程序设立，反映和代表全中国广大人民群众根本利益的纪检察监督制约机制的客观运作，不仅保障了纪检监督监察权的独立行使，并对在实际的监督监察工作中，切实施行党、政、纪面前人人平等，法律面前人人平等，对进一步加强党风廉政建设，全面建设小康社会目标，促进社会主义市场经济宏伟大业健康高速发展，必将产生极其重要的作用。
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