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摘要：本文主要研究政府与社会资本合作模式（PPP）这一当前和今后政府大力推广的项目运作方式。通过探究PPP 交易合同体系，研究分析当前国内PPP项目推行中遇到的一系列法律规风险实际操作风险。
关键词：ppp模式；法律风险；审慎决策
1.PPP 模式特点和协议体系
本文中所述的PPP 特指当前政府推广的狭义PPP，公共部门与社会资本组成特殊目的机构（SPV），强调公私主体的全程合作。相比其他融资方式特点有：一是目标一致，PPP 中公共部门与私营部门之间的合作建立以共同目标为基础，即在具体项目中以最少的资源实现最多最好的产品或服务供给。二是利益共享，参与PPP 项目的公共部门与私营部门之间并不是简单的利润分享关系，而是在共享相对稳健、长期的投资回报之外，基于项目的公益性共享社会成果。三是风险共担，从原则上说，与一般合作双方尽力规避风险不同，PPP 项目的参与双方为达到对风险的最优应对，最小化整体风险，往往会主动承担自己承受能力范围内的风险，而让对方在该方面承担的风险尽可能小，大幅降低了项目成本。
PPP 模式的合同体系
PPP 模式的合同体系主要内容：① PPP 项目合同：由项目实施机构与社会资本共同签订，对项目合作的主要内容以及双方的基本权力义务进行协议约定；②股东协议：由项目公司的股东签订，是一种明确各方职责范围、出资比例、股权比例以及权利义务的约束性合约；③履约合同：主要包括工程承包合同和运营服务合同；④融资合同：主要为了项目融资所签订的一种融资条款，包括资金价格、融资前提条件以及放款、还款安排等；⑤保险合同：由项目公司针对项目融资、建设、运营以及管理等各个阶段所存在的风险问题进行投保所签订的保险合同。
2.合同法律风险
PPP项目合同是PPP项目的主要核心，合同中关于政府、社会投资人权利义务的规定，组成了合作、法律关系的基础。从大体上进行分析，PPP项目合同还存在着几种风险较大的因素：
2.1合同周期过长
PPP项目与普通的项目存在一定的差异，基于政府以及社会资本的合作，合同履约期限一般要超过10年，因此有很大的变数。并且在当前我国经济不断深化改革和城镇化发展迅速提升的趋势下，有很多不可预知的因素在提升。这些变数里最难把控的就是政治因素，要对不同届政府和政府领导的更换加以重视。在这么长跨度的合作中，假如条款比较笼统、缺乏概括性，则无法对存在的问题加以处理，而规定过于细致和缜密，则无法对环境转变有所适应。目前财政部正着手制定政府和社会资本合作模式项目的合同文本，在这种文本尚未正式出台前，我们建议PPP合同至少做到内容全面不出现纰漏，条款明晰合理不模糊。当然，在长期合约框架下分段签署合约，以随时适应外界环境的转变能够更好的维护双方甚至是社会民众自身的利益。
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2.2价格或补贴风险
在我国，当前暂未出现分行业和分类型的政府采购项目交付的标准，而PPP项目则有着非常大的多样性、复杂性以及长期性等特点，对于政府以及社会资本创造的价值、承担的风险和规定的回报无法直接进行对比，就算是同类项目也无法直接比较。所以，这种规则在我国无法实施，造成收费定价和补贴缺乏参照，这是一个非常复杂的问题。当前在很多行业中还存在着“成本价格倒挂”的情况，也就是收入低于成本，在市场化以后引进外资或者社会资本后，都应该适应提价的方式去对预期收益加以实现。而按照我国相关法律的规定，公用事业价格必须按照政府指导价，还有政府在定价上需要建立相关的听证制度，这一复杂的过程也会使得审批的过程出现延迟。
2.3项目的唯一性风险
项目唯一性是PPP合作双方经常出现较大分歧的地方。社会资本为了获得较高的市场经济收益，经常会要求政府给予保障，能获得一定时限内项目的垄断经营权。而政府为了吸引社会资本投资，经常会给予一定的承诺。因为PPP项目经常对公共利益产生影响，所以具备了一定的政治性，政府给予的承诺使政府在很大程度上存在着被社会资本绑架的感受。
3.PPP 模式应用时的实际操作风险
PPP 模式的应用对于城市基础设施建设和公用事业的发展都能起到很大的促进作用。这种新型的合作模式不仅体现了新思路与新理念的融资方式，而且还展现出服权合作的新形式。PPP 模式的应用在具体操作时必须按照相应的流程，细分到每个项目都要按照具体的操作方案和模式，在这过程中同样存在着一定的风险，具体探讨如下：
3.1 PPP 模式的适宜性风险
要想确定PPP 模式的适宜性，就必须对这个项目进行全面的调研与分析，通过多方咨询之后才能确定。对于城市的基础设施建设项目而言，看其是否适应用PPP 合作模式，就要对此项目进行评估与比较，保证PPP 模式比传统的投资模式更能产生收益。评估的过程中，实质上是将项目的各种风险因素进行转移，提升项目本身对社会公众的服务能力和服务效率，同时在对风险因素进行评估的过程中可以看清项目的可持续性以及获得的收益是否充分，考虑政府的财政补贴是否到位。因此对PPP 模式的适宜性分析必须交由专门的团队与组织，政府部门或社会资本不能凭借感觉和经验去决定是否使用PPP模式。
3.2责任划分不清，管理存在风险
由于许多项目通过合资或合股的方式来划分合作双方的风险因素，一旦面临某种风险问题，合作双方必会互相推诿，造成责任不清的局面。这时作为参与方之一的政府部门对项目的管理同样会变得混乱不清，难以管理。PPP 模式的应用主要是合作双方合理分配责任与风险，风险的分配还要依据参与方的实际风险控制能力，针对某项风险控制能力强的一方在分配时会首先考虑。通常情况下，项目的设计、建造以及运营维护这些风险责任由社会资本承担；法律、政策以及需求保障则由政府部门来承担；可抗拒的风险因素则根据双方的控制能力综合考虑，或者共同合理承担，因此风险责任共同承担是PPP模式设计与应用的关健，在具体操作时这方面尤其要注意。若是运用PPP 模式时没有进行风险责任共担，就会使得参与合作的双方或一方承担的风险过重，责任变大，直接导致项目的成本增加，最后反而使得参与方难以发挥自己真正的工作潜力。
4.总结
文章通过对PPP 模式进行概况分析，探讨其应用时的法律与操作上的风险问题，希望文章的讨论分析对我国PPP 模式的实际应用可以起到规避一定风险的作用。
参考文献：
[1]贾康，孙洁.公私合作伙伴关系（PPP）的概念、起源与功能[J].中国政府采购，2014，（6）：12-21.
[2]李尧.PPP模式在中国的研究趋势分析[D].天津大学，2012.
论文作者:谢伟杰
论文发表刊物:《基层建设》2017年第33期
论文发表时间:2018/3/5
标签：风险论文; 项目论文; 模式论文; 政府论文; 社会论文; 合同论文; 资本论文; 《基层建设》2017年第33期论文;