欧共体环境信息公开立法发展述评，本文主要内容关键词为：欧共体论文,述评论文,环境论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF969文献标识码：A文章编号：1003-8477(2006)04-0150-05
无论是基于提高环境行政效率的考虑，还是基于促进公众参与环境保护活动的考虑，随着经济和技术的发展，信息公开作为一种有效促进环境保护中行政强制和经济刺激相结合的手段，愈来愈受到各国政府的青睐。本文拟结合欧共体环境信息公开立法的最新发展情况作一综合考察，以供参考。
一、欧共体环境信息公开立法概况
欧共体层面的环境信息公开立法，主要包括基础条约中的信息公开的概括规定以及辅助性立法中关于环境信息公开的具体规定和确认环境知情权的专门立法。
（一）基础条约中关于信息公开的概括规定。
建立欧洲共同体的基础条约中有不少关于信息公开的概括性规定，如1965年签订于布鲁塞尔的《合并条约》的第 18条就规定了每年发布有关欧共体行动的总报告的义务； 1992年签署的《欧洲联盟条约》则附有一个关于知情权的宣言。
尽管国内不少学者笃信信息自由包含在表达自由的规定中，但是在1996年Guerra and Others v.Italy一案判决中，欧洲人权法院保护申请人获取环境信息的权利时援用的却并非欧洲人权公约第10条关于思想和表达自由的规定，而是欧洲人权公约的第8条关于家庭和个人隐私的保护规定。此外，在Zwartveld案中，欧洲法院根据欧盟条约的第 5条关于忠实合作原则的规定，判决欧洲委员会向法庭提交 1980～1987年间在荷兰有关海洋渔业的观察报告目录。[1](p261)可见，在欧共体内，环境知情权的保护依据不限于关于知情权的规定或者关于表达自由的规定，它在基础条约中可以找到广泛的支持，并且为法院的司法解释所发展。
（二）辅助性立法中关于环境信息公开的具体规定。
这些规定在强调公共机构的环境信息公开义务的同时，也规定了企业的环境信息公开义务。包括：
1.公共机构的环境信息公开义务。如：
(1)环境影响评价制度中的规定。欧共体理事会关于对特定公共或私人项目进行环境影响评价的85/337指令规定，成员国必须确保项目开发者提供必要的信息给相关公众以供评价。项目开发人应提供的资料包括：项目地点、设想和规模的说明；制造工艺的主要特点；对排放的种类和数量以及预计排放的估计；为避免和减少甚至补救不利影响的环境因素的说明；必要时，主要的替代方案的说明。[2](p76)
(2)污染排放登记制度的规定。2000年欧洲委员会根据关于污染防治一体化的96/61/EC指令，通过了“关于实行欧洲污染排放登记的决定”，要求欧共体各国政府部门收集、储存从各个工业污染源污染排放信息，并报告给欧洲委员会。该决定从2003年开始实施。污染排放登记制度是欧共体在里约会议以来在信息公开方面的一个重要举措，旨在形成一个污染物排放及转移记录体制。联合国欧洲经济委员会官员评价，对污染物进行登记是将排放信息公诸于众的一个有力的，且极具成本效益的手段，这有助于给企业形成压力，迫使其主动减少污染。[3]
(3)环境事故或紧急情况通报制度的规定。如80/1266指令则对成员国间在大气事故的检查方面的合作和相互帮助做了规定。
2.企业的信息公开义务。
企业的信息公开义务包括强制性公开义务和自愿性公开义务。由于企业一般是向公共机构承担责任，因此相对公众而言，企业承担的是一种间接义务。
企业的强制性公开义务，如前述污染排放登记制度中，大型集中的工业点源承担强制性污染排放申报义务；环境影响评价制度中项目开发者提供环境影响评价申请报告的义务。
在欧共体，企业的信息公开义务还和消费者政策紧密结合。其中，产品标签制度因为其普及方便和实用，尤其引人注目。关于建立消费品使用中危险增加的情报快速交换的欧共体体制的89/45决议、欧洲理事会在其1989年关于未来优先发展消费者保护政策的决议、以及1993年4月5日理事会关于基于消费者利益的产品标签未来行动的决议，目的都是促进环境信息公开与消费者保护政策的结合，通过标签方式为消费者实现更多信息和透明度，确保国内市场的协调功能。[4](p305)
欧共体的产品标签制度包括强制性标签和自愿性标签制度。其中，强制性标签的具体规定，广泛应用于危险物品、化妆品、家电电器、电器电子设备等许多产品，如67/548/ EEC号指令；自愿性标签的具体规定，如关于共同体生态标志授予计划的880/92理事会条例。该条例建立了一个对比替代产品对环境的损害为小的产品授予生态标志的自愿性制度，通过引导消费者的消费决策达到环境保护目的。
（三）确认环境知情权的专门立法。
对欧共体法律深具影响的环境知情权专门立法，可以概括为“两个指令和一个公约”。
首次在立法中将获取环境信息作为一种独立的权利加以保护的是1990年欧共体通过的关于自由获取环境信息的 90/313指令（以下简称为指令）。该指令可谓欧共体有关环境信息公开的最原始指令。指令的目的，一是要求成员国应申请给个人提供环境信息，二是要求成员国主动地提供有关环境状况的一般信息。[5](p269)
《里约宣言》原则10虽然提倡公众知情、参与决策和获得救济，但是避免使用“权利”一词。[6](p24)《里约宣言》以后，关于环境知情权的立法在欧洲有了显著发展，其标志为联合国欧洲经济委员会主持起草，1998年6月25日在奥胡斯通过的《公众在环境领域获得信息、参与决策和诉诸司法的公约》（以下简称奥胡斯公约）。①该公约在90/313/EEC指令基础上形成，旨在为联合国欧洲经济委员会(United Nations Economic Commission for Europe)所辖国家规定公众在环境领域获得信息、参与决策、诉诸司法的最低标准。
根据奥胡斯公约的要求，②欧洲议会和欧洲理事会于 2003年1月28日通过了“关于公众获取环境信息和废止 90/313/EEC指令的2003/4/EC指令”（下称新指令）。新指令于2005年2月14日取代90/313/EEC指令发生效力。
二、奥胡斯公约框架下的新指令
（一）新指令的主要内容。
新指令依奥胡斯公约制定，其中不少规定是对公约有关条文的具体化，个别规定几乎是公约条文的翻版。新指令包括序言和正文两个部分。序言部分不厌其详地列出了制定新指令的原因、目的、依据和实施要求等24条详细说明；正文共13个条款，其主要内容包括：
1.立法目的的规定。
新指令除了重申90/313/EEC的目的以外，还提出进一步促进环境信息的公众可得和传播，使环境信息能够为公众最大程度地系统化利用和传播；基于这一目的，应当促进可得的计算机通信和电子技术。指令突出了信息社会背景下对环境信息公开的技术性和有效性的要求，强调环境知情权的保护和信息技术发展的结合。
2.对环境信息的界定。
和奥胡斯公约相比，新指令对环境要素的列举更为明确、详尽。它规定“环境信息”为有关下列方面的书面、影像、音响、电子或任何其他物质形式的一切信息：(a)各种环境要素的状况，以及这些要素的相互作用；(b)正在影响或可能影响以上(a)项范围内环境要素的各种因素，包括各种进入环境的排放；(c)诸如政策、立法、计划、方案、环境协议等措施 （包括行政措施），和正在或可能影响(a)和(b)所指的要素和因素，以及计划保护这些要素的措施和活动；(d)有关实施环境立法的报告；(e)(c)中所指的措施和活动框架内所使用的成本效益分析和其他经济分析及假设；(f)人类健康和安全状态，包括食物链的污染，以及与之相关的正在或可能受 (a)中所指的环境要素状况的影响或通过这些要素受以上 (b)和(c)项所指因素、活动或措施影响的人类生存条件、文化遗址和建筑结构。
新指令中的环境信息的定义空前广泛。根据这一规定，有关食品的立法，核能发电站的建设许可和排放等信息都属于新指令所定义的环境信息。
3.环境信息获取权的规定。
新指令明确环境知情权的权利主体为一切自然人或法人，而不限于欧共体成员国的公民或居民，并且无需说明所涉及的利益。③公共机构应当在收到请求一个月内答复，除非申请的信息量或难度远非一个月的期限所能达到。在该情况下，回复申请的期限最多可以延长至两个月。此类信息基于公众所需，应请求而公开。
4.环境信息的传播。
此为公共机构基于保护公众健康和安全的必要而向公众公开的环境信息，属于公共机构承担的强制性义务。该义务以新指令直接规定为依据，不以公众请求为前提。新指令要求公共机构利用信息技术主动收集，系统公开和更新特定环境信息，如国际条约、各种立法文本、有关环境的政策、计划和项目及上述各项进展报告，以及公开能促使相关公众采取防护措施的环境风险信息等等。
5.公开例外规定。
新指令规定了严格适用的公开例外情形。包括：请求的信息不为公共机构所掌握；请求明显不合理或者表述过于宽泛；请求涉及尚未完成的文件、数据或者内部往来；以及信息公开影响到法律所保护的权利，如出于公共安全和利益、国家关系或国防考虑应当保守的秘密；商业或工业秘密；知识产权；个人隐私等等。如珍稀物种养殖场等信息的公开不利于环境保护，也在例外之列。一般情况下，排放信息不在保密范围内。④
6.环境信息质量。
成员国应当在权限范围内确保环境信息的收集及时、完备、准确及可比性。
7.诉诸司法。
新指令要求成员国确保公众的环境信息请求权能够获得司法或行政救济，并要求救济程序应尽可能快捷、低廉甚或免费。此外，成员国还可以规定，信息公开所牵涉的第三人也可求助于司法救济。
8.收费。
新指令区别了收费和免费信息，要求收费合理，并公开有关收费的信息。
9.监督。
成员国应当在2009年2月14日前向委员会报告新指令的实施情况。委员会结合实施情况以及计算机通信和电子技术的发展，向欧洲议会和理事会提出其认为适当的修改意见。
（二）评价。
上述分析表明了新指令对90/313指令在立法目的、技术和内容上的超越。这种超越的意义在于：
1.协调并提高了欧共体内环境治理的透明度标准。
新旧两个环境信息指令都是为成员国设定环境信息公开的最低标准（新指令序言之24指出，本指令的规定不影响成员国保有或制定比本指令规定更宽范围的获取信息的规定的权利）。由于新指令在信息公开的范围、质量、时限、救济等方面都作了更为严格的规定，实质上也是提高了各成员国环境治理方面的透明度标准，进一步促进欧洲成员国之间的透明和合作。
环境知情权是环境信息公开的法律理念基础，获取环境信息是公众参与决策和监督政府及私营部门活动的必要前提。透明度标准的提高意味着环境决策信息能够更为及时、充分地为公众知晓，有利于公众有效参与环境决策过程，并对环境决策实施有效的监督。
透明度标准的提高也有利于促进欧洲成员国之间的开放和合作。开放与合作一直是欧洲一体化进程中强调的主题词。某种意义上，现代社会同时意味着风险社会、科学社会、媒体社会以及信息社会，基于对风险的恐惧而产生的焦虑的共同性成为社群团结合作的压力和动力。[7](p52-57)环境信息公开手段处于环境风险、信息、技术和决策选择的焦点，作为风险社会中必要的应对手段提出，较容易在共同体层面达成共识，促进欧共体各国在环境保护领域，进而延伸到相关的政治和经济领域的开放与合作。
2.自由和公正这一基本法律价值理念得到更充分体现。
具体表现在：
(1)新指令注重环境信息公开的平等性。根据新指令的规定，环境知情权的权利主体为一切自然人和法人，不论其国籍、住所、种族、民族、性别、年龄、职业、贫富等等，无论其是否为成员国公民，都有平等的机会获得环境信息。
环境的公共物品属性决定了它属于每一个人。它既非政府的财产，亦非污染者或受害人的私产。如果承认这一前提，即应当承认，环境与每一个人的利益，甚至后代人的利益相关。因此，关于环境的信息亦属于公共利益的一部分。如果排除公众获得环境信息，事实上即是对公共利益的一种损害。环境信息的公益性决定了其应普惠于社会，并应为社会所共享。
(2)新指令体现出一种将自由获取环境信息的障碍减至最少的努力。由于客观存在的收入悬殊，语言、文字隔阂，知识拥有不均衡等事实，在实际获取信息时每个人的机会仍是不等的，这就要求在立法上考虑扫除这些障碍，如获取信息的费用应尽可能低廉；义务机关应注意分类、编目以便信息易于检索；消费产品的环境相容性信息应尽可能地以商品标签的方式标出，文字应简明、通俗、易懂，等等。新指令显然考虑到了上述要求。
(3)新指令进一步完善了环境知情权的救济制度。“无救济无权利”这一古老的法律格言揭示了救济对于权利保障的必要性。丹尼尔·韦伯斯特曾说：“人类社会最好的结局就是司法审判”，司法意味着法律秩序，“这是全人类的最大利益”。[8](p76)尽管这是上一世纪的观念，今天仍有价值。司法是正义的最后一道防线，没有司法救济权，则其他关于环境信息权的规定完全有可能流于一纸空文。新指令对降低救济的费用和提高救济效率作出了明文规定，在一定程度上减少了环境知情权的救济障碍，以强化对环境知情权的保障。
3.强化环境信息公开中的政府责任。
强调环境信息公开中的政府责任是欧共体环境信息指令的显著特色。新指令关于公共主体应申请公开环境信息的时间更短、驳回请求必须书面说明理由、增加公共主体主动公开环境信息的积极义务、对环境信息质量要求更加严格、救济更加便利等规定，在过去的基础上进一步强化了公共机构在环境知情权保护中的积极义务。
突出公共主体责任，一方面可以弥补公共环境决策中的信息不足；另一方面也有可能在短时间内引起管理成本的提高。不过后者可以在一定程度上为减少实施环境政策的阻力，降低政策执行的成本所消减。
4.内容更趋明确具体。
如前所述，新指令对“有关环境的信息”和“公共机构”的定义以及关于信息公开的收费规定，尽管仍然存在不少模糊之处，但是较90/313/EEC而言，其明确具体程度有了很大提高，其目的在于提高指令的可操作性。
5.和国际公约以及欧共体环境政策和法律的整体协调。
新指令致力于和国际公约以及欧共体环境法律和政策的协调，提高公众环境保护意识，促进环境质量的提高。这一意义昭示于新指令条文正文前的序言中。
三、欧共体环境信息立法发展对中国环境立法的启示
加强对欧共体环境信息公开立法的发展研究，对于我国的环境保护立法和政策的制定有着多方面的借鉴意义。表现在：
（一）立法理念方面。
1.认识确认环境知情权的必要性。
环境知情权的确认，为实现环境信息资源的社会共享，促进环境民主所必需。
信息共享是信息时代的一个基本特征。它以信息技术的迅速发展和普及为物质前提。环境信息资源的开发与传播在很大程度上即依赖于此。但环境信息的公益性，又迫使其应为社会服务，惠及整个社会，而非个别或少数人专享专用或只提供给个别人或少数人。普惠与共享还须依赖于制度安排。环境知情权的作用就在于应制度安排之需提供理论依据。环境知情权的立法保护直接将公共机构推到了一个主动、积极开发环境信息资源的位置，开发、传播环境信息成为承担环境保护公共职能的机构的职责，违反该职责将导致法律责任的承担。这一主张的理论基础在于：第一，环境知情权的保护，与环境利益的保护和促进密切相关。保护环境知情权的终极目的是控制环境风险，抑制公害，维护和促进环境利益。环境风险的传播性、公害后果的广泛性等特点，都将环境利益导向公共性的一面，而公共机构作为社会公益的代表，有责任维护环境公益，有义务开发、传播环境信息；第二，环境保护属于公益事业，环境资源属于公共资源，因此，关于环境的信息也不应成为企业或政府的私有财产，公众有权从政府检索、获取、应用之。
环境信息资源的社会普惠与共享，同时意味着一种公共权力的共享。环境知情权的确认，实质上承认了个体（个人或团体）或政府单独面对环境风险和公害的无知和无力，试图在政府和公众之间在环境保护问题上建立起一个对话平台，通过相互之间的信息共享、沟通与协商，促进环境管理的民主公开，环境保护目标得以可能通过基于公开、平等、合意原则之上的非强制性行政方式实现，而弥补已往单一的行政强制的环境行政模式的不足，使环境保护措施更趋合理有效。
2.认识环境知情权的独立性。
欧共体环境知情权的立法推进过程，证明了环境知情权的独立性。
国内环境法学界一些学者在提及环境知情权时，或将之作为环境权的子权利对待；[9](p124-127)或作为知情权或表达自由的逻辑框架中的子权利对待。由于环境权本身能否具体化一直受到多方质疑，多数国家的司法实践都拒绝将之作为权利主张的依据，[10](p97)因此，如果将环境知情权定位为环境权的子权利，则很容易招致持环境权否定说者对环境知情权的排斥。而如果将环境知情权作为知情权或表达自由的逻辑框架中的子权利对待，则可能受到来自现行宪法框架的约束。因为，关于知情权是否为宪法性权利，国内存在不同的看法，既有肯定说，[11](p109)也有不确定说，[12](p17,p68)以及发展说，⑤而肯定说很容易将我们导入一个认识误区，认为知情权制度的建立必须以宪法的知情权确认或推定为前提；如果宪法未曾确认知情权，环境知情权的确认则丧失了其立法的宪法依据。
欧共体环境知情权保护在欧共体层面以及各成员国的立法实践表明，环境知情权制度完全可以成为独立主张的权利，应信息社会中环境保护的需要，在不同门类的法律制度中分别作出相应的规定，有无宪法上对环境权或知情权的一般规定并不必然影响环境知情权的立法确认。换言之，环境知情权可以但不必然是宪法性权利。认识到这一点，我国环境知情权的立法是否存在宪法依据缺位问题的疑惑也就解决了。
（二）立法技术方面。
1.分阶段推进环境知情权立法。
欧共体环境信息公开的立法过程，基本上是遵循“一般——特殊；零散——集中；环境信息公开——环境知情权的确认——环境知情权保护的完善”这样一条从单项信息公开条款直到环境知情权的立法保护和完善的路径，和环境法律机制本身的发展趋势基本一致。环境信息立法通过在环境保护问题上建立起政府——公众的对话平台，促进了行政强制和经济刺激这两种机制的融合，使环境污染和环境风险的控制在生产领域和流通、消费领域形成良性循环。这种立法进程更多地关注法律实施的条件是否完备，和其他法律制度是否协调，有助于避免法律的超前、滞后或矛盾，逐步实现促进环境保护的立法目的。
2.促进环境知情权保护制度与消费者保护政策的结合。
在欧共体环境知情权的立法中，包含了相当灵活的信息公开方式。如在规定环境信息公开义务时，既规定了公共机构的主动公开的积极义务，也规定了公共机构应请求公开的被动义务；而在规定公共机构的积极义务时，奥胡斯公约倡议各缔约国对环境发生重大影响的人定期向公众通报其活动和产品的环境影响，鼓励应用产品标签方式，引导消费者的绿色消费，促进环境知情权保护制度与消费者保护政策的结合（奥胡斯公约第5条之6、7、8款）。这些措施有利于刺激厂商考虑和改进其产品的环境性能，一方面促进了公众参与的广度和深度，另一方面有助于环境信息公开制度向法律体系内的相关领域的渗透，促进环境法和整个法律体系的融合与协调发展。
3.重视环境知情权保护的合理性问题。
环境知情权的界限是环境知情权立法中的重点和难点。
在欧共体环境知情权的立法中，其界限主要由公开例外条款来设定。奥胡斯公约列举的例外情形主要涉及国防或公共安全；行政或司法调查过程；知识产权；商业或工业秘密；为非义务主体的第三人自愿提供但其拒绝公开的信息等。因为涉及经济安全，各国对有关商业和工业信息的保密最为关注，有着较悠久民主传统国家如丹麦、挪威，以及一些非政府组织则主张缩小例外范围。[13](p70-79)几经争议，公约最后确认了“为保护正当的经济利益由法律规定予以保护的商业信息和工业信息的保密”，并且，“在这个范围内，与环境保护有关的排放信息应当公开”。此外，公约还规定，前述所有例外的适用要有限度，“要顾及能够因请求所指信息的公开而获益的公共利益并考虑到请求所指信息是否涉及向环境的排放”（奥胡斯公约第4条第4款）。03/4指令在相当程度上吸收了公约的规定，并审慎提出，各成员国的公共机构在援用公开例外条款时，应当在个案中具体权衡公开和不公开环境信息的利益。
任何权利的行使都是有限度的。环境知情权的行使在以下各个层面都有其特定限度：政治层面涉及国防、国家安全的领域，经济文化方面涉及工业或商业秘密领域，以及私生活方面涉及个人隐私领域都是知情权的禁区。环境知情权制度的有效运转，既受制于经济和技术的发展，又受制于其所属的法律体系。因此，环境知情权的立法保护，要根据既有的法律规定和公共利益要求确定环境知情权的界限，注意不同法定权利保护的协调，赋予公共机构在个案中进行信息公开与否的利益衡量的适当的裁量权。
4.注重法律的明确性和弹性的有机结合。
欧共体前后两个指令有关基本术语的解释形成鲜明对比，旧指令明显含糊，新指令一方面大大提高了内容的明确性和可操作性；另一方面仍然保持适度的弹性以供各成员国根据国内的实际情况实施：如关于信息费用的合理性要求；又如关于救济制度中充分考虑各成员国的既有规定。这种以明确为主，保持适度弹性的立法技术是值得国内环境信息立法仿效的。
（三）环境信息制度的评估：建立法律实施的信息反馈机制。
最后提到却是相当重要的一点是欧共体前后两个环境信息指令中都规定了成员国在法定期限内反馈实施报告的义务。此规定在欧共体层面和成员国层面之间建立了一个以指令贯彻为连接点的良性反馈互动机制，有助于了解法律的贯彻实施情况并及时作出回应。
注释：
①该公约在90/313/EEC指令以及1995年10月联合国欧洲经济委员会主持下的“欧洲环境”部长会议通过的《关于获得环境信息和公众参与环境决策的指导方针》 （简称索非亚指导方针）的基础上形成，旨在为联合国欧洲经济委员会下辖地区的所有国家（包括欧洲、中亚、北美）规定公众在环境领域获得信息、参与决策、诉诸司法的最低标准。
②奥胡斯公约于2001年10月30日生效。
③事实上，90/313/EEC指令的第3条就已经作出了这一规定。它意味着环境知情权被作为一项普遍的人权对待，而非基于欧共体公民身份所享有的权利。但是这一规定在实际实施中却受到公民身份、居住地或注册地以及利益关系说明的限制。新指令仍然坚持了90/313/EEC的立法主张。
④除非排放信息涉及列国家关系、公共安全或国防；司法过程、个人受到公正审判的权利或公共机构执行刑事或纪律调查的能力以及知识产权。
⑤认为知情权在发展中体现出外延不断扩大，遍及公法和私法领域，而并非仅限于公法领域。参见汪习根、陈焱光著《论知情权》。《法制与社会发展》，2003年第2期。
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