我国出口退税政策的主要问题与基本取向，本文主要内容关键词为：取向论文,出口退税论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
出口退税政策对推动我国外贸增长发挥了重大作用。1999年，正是在该项政策的有力支持下，外贸出口才再创记录，达到1949亿美元，比1998年增长6.1%，实现顺差291亿美元。但与此同时，我们更应当看到，现行出口退税政策依然存在诸多问题，不利于其积极作用的稳定和充分发挥，尤其是我国入世在即，加大了该项政策调整的紧迫性。有鉴于此，我们在世纪之交，重新审视这一政策的存在问题及其基本取向，无疑将对我国出口退税机制的健全与完善，乃至二十一世纪出口贸易的不断增长，有着重大的现实意义与深远影响。
一、现行出口退税政策的主要问题
我国现行出口退税政策的实施始于1994年全面推行增值税制度。从其实施情况来看，目前主要存在三大问题。
问题之一：政策极不稳定
我国出口退税政策极不稳定、摇摆性大，缘于1995年以来出口退税率的以下调整：一是1995年连续两次决定大幅度下调出口退税率，使退税率平均降低8.34个百分点。这两次下调主要是考虑到当时税收征管不力、管理手段滞后以及国家为保证新老税制平稳过渡而对部分企业和货物陆续实行了税收减免政策，导致出口退税规模的增长远远大于出口规模的增长，征退税在宏观上存在严重的“少征多退”问题。二是1997年以来数次分批提高了部分产品的出口退税率，使出口商品的退税率目前平均达到14.75%。我国政府的上述行为主要是基于1995年和1996 年两次下调出口退税率，在实际运行中给企业出口带来了诸如出口成本上升、利润下降等问题，尤其是亚洲金融危机爆发后，许多国家的货币相继贬值，我国一再坚持人民币不贬值，使外贸承受了巨大压力，而根据调整国内经济结构和稳定外贸出口的需要，以及近年来新增值税税制得到有效贯彻，税收征管工作明显加强，实际征收率有所提高和我国入世进程加快等实际情况作出的。
诚然，我国出口退税政策的调整对于缓解政府的财政困难，稳定和扩大出口以及抵御亚洲金融危机的影响等方面都在特定条件下发挥了重要作用，但另一方面，由于我国外贸企业对改革作用弹性非常大，对政策的抑制和鼓励作用反应非常敏感，出口退税政策不稳定也给外贸发展带来了明显的负面效应：
其一，造成一般贸易出口大起大落。如1995年上半年，各外贸公司为了争取1994年政策执行的底线时间而拼命出口，多争退税，造成外贸出口的超常规增长和畸形膨胀，而下半年出口逐月回落。同样，1997年以来，政府每次迫于形势而调高部分产品的出口退税率以后，促进出口的效应也很快显现出来。例如，1999年下半年提高出口退税率后，机电、服装等产品的出口即呈现快速增长态势，而且于当年10月份首次实现累计出口增长。这样一个出口极不稳定的形势对一个国家经济的发展并不容乐观。
其二，不利于出口产品结构高级化。出口退税主要是退增值税（对应税消费品还要退消费税），增值税绝对值的大小取决于商品增值率的大小，加工层次越多，增值率越高，增值税也越多。如果出口商品的退税率忽高忽低，势必抑制高附加值产品出口。从长期来看，这不利于培育外向型、国际化的企业，也不利于出口产品国际竞争力的提高。
其三，这种不稳定的政策行为也难以被国际社会普遍理解，还给少数国家指责我国“变相进行出口补贴”、“变相进行人民币贬值”提供了口实。
问题之二：政策很不统一
我国出口退税政策的多次调整使得我国出口商品退税率出现了参差不齐的混乱局面。一是同一种法定征税率的商品，其退税率却不一样。如在法定征税率17%的税率范围内，其退税率有执行9%、11%、14 %和17%四种情况；二是同一大类出口商品，退税率却有差异。如机电产品出口，一般机电产品出口退税率大多执行9%，但船舶退税率为9%，而纺织机械退税率为17%；三是同一商品同一征税率，但贸易方式不同的，退税率也不尽相同。如钢材出口，一般贸易出口退税率为11%，而对以出顶进钢材不征不退，即实行真正的零税率。
出口退税率的这种混乱局面必然造成退税政策很不统一，给出口贸易的正常发展带来巨大消极影响：
首先，不利于企业公平竞争。退税率参差不齐，特别是同一种商品、同一法定退税率而退税率却不尽相同的最大弊端就是给企业公平竞争造成了困难。例如，国有外贸企业主要经营国产材料的一般贸易，其大多数商品退税率仅为9%；外商投资企业主要从事加工贸易， 特别是来料加工实行真正的零税率，既不征税也不退税，这就是为什么加工贸易发展始终快于一般贸易发展的原因之一。这种税负上的差异使国有企业在与外商投资企业的竞争中处于劣势。换言之，政府在税负上没有为企业营造公平竞争的条件、
其次，容易引起骗取退税行为的发生。目前，出口骗税行为屡禁不止的个中原因固然与海关处罚、打击力度仍显不够有关，但也的确与我国退税率参差不齐密切相关。当国家每次提高了出口退税率之后，高退税率商品出口就会骤增，海关也会发现大量利用“多报少出、劣质优报、低质高报”等手段骗取退税的现象。深圳海关最近一次专项调查显示，1999年下半年，服装、陶瓷、电子产品等高退税率商品，调高退税率前后货物报价相差悬殊，明显偏离市场正常水平。可见，退税率参差不齐，导致利益差距加大，骗税分子更有利可图。
再次，致使操作手续复杂，不利于推行电脑化管理。在目前退税凭证已经很多、退税手续十分复杂的情况下，退税率趋于繁多，给已经繁杂的退税程序进一步增加了难度，特别是出口退税电脑审核刚刚起步，很不利于电脑退税的推行，以致不少地方又回到手工退税的老路。
问题之三：出口退税不足额
依据我国现行出口退税政策，绝大多数商品的退税率不仅低于法定征税率，一些商品的退税率甚至低于实际税赋水平，导致出口退税不彻底，是退税不足额的主要原因。通常，出口退税应按照法定的名义税率计算。国家税务总局于1994年出台的《出口货物退（免）税管理办法》，作为当前出口退税政策的“母法”，按照出口货物实行零税率的原则，确定征税率17%、13%的商品，退税率也按此水平执行。然而在实际实行过程中，出口退税率屡次调整，尽管国家的政策调整在宏观上基本遵循了“征多少，退多少，不征不退以及彻底退税”的零税率原则，但由于微观上始终存在着严重的“多征少退”问题，许多企业的商品只能以含税成本进入国际市场。如此，在别国商品不含税、不少周边国家货币大幅度贬值的情况下，我国不少出口商品在激烈的国际竞争中处于劣势，甚至退出国际市场也就成为必然。例如，1998年上半年，我国船舶几乎未接到国外订单，水泥基本停止出口，钢材、煤炭的出口也严重受阻，政府被迫从1998年6月起， 调高了上述出口商品的退税率就是典型的例证。
现行政策退税不足额的另一原因，在于政府为减缓中央财政压力，一直对退税实行总量控制。由于出口数额有很大弹性，在很大程度上不为人所控制，这种将出口退税额预先限定在某一范围内的做法，又使得现行政策下的当年退税额不能及时足额返还。对许多外贸企业来说，可谓雪上加霜。例如，1996年上半年的累计出口欠退税，有多家公司达到十亿元人民币，严重占压了这些企业的资金，影响了其出口业务的开展。
毋庸讳言，出口退税政策的被迫调整与上述问题的出现，很大程度上在于政策的最初制定存在重大失误。首先，没有充分认识到新财税体制的特点，导致退税环节与征税环节严重脱节。这主要表现在：一是出口退税与国内征税相脱节。由于生产过程存在税收减免优惠，许多商品的实际税率低于法定税率。二是出口退税与进口环节脱节。按国际惯例，为避免双重征税，进口环节征税和出口环节退税应两者并施，但我国目前进口环节的增值税以及消费税都存在严重的同步减免问题。三是增值税是中央与地方共享税，中央财政只取得75%的增值税收入，却需要支付100%的退税。其次， 也没有充分预期到税务部门的税收征管水平以及逃漏税、骗退税的严重性。
正是由于上述失误，现行出口退税政策在实际实施过程中，根本不可能在宏观和微观两个方面同时贯彻彻底退税原则。当政府统一按照法定税率退税，宏观上必然出现少征多退问题，且中央财政必须承受所有的额外负担；一旦中央财政不堪重负，政府只能被迫降低退税率，可能导致许多商品的退税率低于法定税率，甚至低于实际税负水平，从而在微观上出现多征少退问题；而当内外部形势导致出口萎缩，为确保经济发展目标的实现，政府又不得不调高退税率。如此，极可能使我国出口退税政策的施行与调整陷入一个怪圈之中，从而有悖于政府实行该项政策的本意。另外，政府因税收征管手段落后和打击骗退税不力而难以足额退税，虽属无奈之举，但对许多外贸企业无疑极不公正，既削弱了出口退税政策的作用，实际上也无益于这些问题的根本解决。
二、出口退税政策调整的基本取向
立足于上述分析，笔者认为，有关学者所提出的“国家财政应制订一个出口退税定额规模，由外经贸部对不同企业和不同商品实行差别退税率，以便实行退税规模与定额规模大体平衡”（注：裴长洪：《今年我国出口贸易增长形势》，《中国贸易报》2000年1月27日。 ）的观点值得商榷，因为这一观点仍建立在现行财税体制之上，没有着眼于对外经贸以及整个经济发展的大局和长远角度，不可能从根本上解决上述存在问题。我们坚持，今后出口退税政策的调整，尽管困难重重，但其基本取向只能是，尽快统一和全面调高退税率，真正实行出口商品零税率。
（一）彻底退税是出口商品应当享受的正常待遇，且在正常情况下更不应该存在差别退税率，政府如不按国际惯例退税就无异于作茧自缚。
首先，出口退税是一种间接性财政支出，正常退税不应直接影响财政支出。由于出口退税以出口企业的出口货物为实施对象，以对出口货物征税为前提，以对出口货物的税金成本进行补偿为限，故不仅与出口财政补贴直接增加财政支出截然不同，也与汇率、利率、杠杆变动对财政收支所产生的正负两方面影响有明显的差别。在实际操作中，退税是作为财政增值税收入的减项或红字处理的，正常的退税不会增加财政支出，也不会减少财政收入。
其次，出口退税仅对出口产生直接的影响。这明显有别于汇率补偿、利率政策等其他鼓励和刺激出口创汇的政策或手段。汇率补偿对外经贸的影响是一种双向调节，即政府通过调整汇率使本币贬值，能同时产生“奖出限入”的效果。至于利率政策的影响范围更广，可以覆盖包括外贸行业在内的所有国民经济有关行业，而且通过利率高低和贷款规模大小可以也应当体现政府对某些行业的倾斜政策。退税只对出口产生直接影响，作为出口商品应该享受的正当权利，退税程度不宜受政府的过多调控。
再次，出口货物全额退税是国际上通行的税收规则和做法。如果退税不彻底，本国商品就只能以含税成本进入国际市场；如果调低出口商品的退税率，出口商品的竞争能力就会随之降低；只有对出口商品实行零税率，即彻底退税，本国的出口商品才会与别国商品处于平等的竞争地位。所以，世界上绝大多数国家无论是按照常规管理办法进行免、抵、退税或不征不退，还是“先征后退”，均确保本国商品以零税率参与国际竞争。至于对鼓励出口的商品实行差别退税率，同样与国际通行做法相悖。
（二）出口贸易稳步增长是实现我国国民经济增长目标以及维持入世后贸易收支平衡的重要保证，这就要求尽快统一和全面调高退税率，并真正实行出口商品零税率，从而正常发挥出口退税政策的促进作用。
出口贸易稳步增长对于我国经济增长目标顺利实现的意义，在于其是稳定和扩大海外净需求的关键。随着我国经济增长的制约从供应制约转变为需求制约，海外净需求对经济增长的贡献已越来越显著。在二十世纪九十年代初，我国经济的高速增长还几乎完全由国内需求的扩张来带动，但自1994年，海外净需求上升到总需求的近三分之一，成为经济增长的重要来源。以1997年为例，我国GDP增长率为8.8%，其中海外净需求的贡献为2.7%，也就是说，若完全依靠国内需求扩张， 当年我国经济增长速度只能达到6.1%左右。尽管1998年以来， 鉴于经济增长趋缓，国内消费需求增速下滑，政府确定了以刺激内需为主的政策，但这绝不意味着可以忽视海外净需求。我们只有继续采取有力措施，稳定和扩大出口，从而稳定和扩大海外净需求，才能保证经济增长目标顺利实现。
必须引起高度重视的是，加入世贸组织对我国外经贸的发展，特别是出口贸易的增长提出了巨大的挑战。这是因为，“入世”并不等于入了天堂，别人对我们开放的同时，我们也必须对别人进行开放，我们只是获得了一个更公平的竞争环境。 由于我国目前的关税水平仍高于WTO的要求，如果入世成功，我国关税必然进一步削减，引起进口猛增。显然，出口政策若无重大变化和调整，出口增长将很难跟上进口增长，进而导致贸易收支失衡。
为了稳定和扩大出口，政府可以采取继续调整退税政策，加大出口信贷力度，优化外贸企业贷款结构，允许外贸企业破产以及进一步扩大外贸经营权等一系列政策手段。但在各种政策手段中，调整出口退税政策无疑是最有效和具有长远影响的政策选择，这首先是因为出口退税是出口商品的应享待遇，彻底退税有利于理顺我国出口的政策环境，还因为出口退税政策效应稳定、明显，且覆盖面涉及到全部一般贸易和部分加工贸易，其出口额超过出口总额的一半。
稳定且充分地发挥退税政策积极作用的基本前提是，通过统一和全面调高退税率，尽快按照国际惯例真正实行出口商品零税率。按照我国政府当前调整退税政策的做法，即在现行财税体制下，根据外贸形势和中央财政状况，小范围、小幅度分批提高退税率，出口退税政策将很难调整到位，其对出口贸易促进作用的正常发挥在较长时期内只能是空谈。
（三）统一和全面调高退税率直至真正实行零退税的财政效应，必须置于经济运行的总循环中才能全面评估。
近年来政府陆续调高部分出口商品的退税率，表明现行出口退税政策中所存在的退税率不合理以及尚未足额退税等问题已为政府认同。政府迄今未能统一和全面调高退税率的主要原因在于，政府认为如此将会给中央财政增加过重的负担，而中央财政力不从心。对此，笔者认为，统一和全面提高退税率，退税总额必然大幅度增加，且在现行财税体制和征退税办法没有变化以及骗退税现象得不到更有效打击的情况下，中央财政的确会因此增加额外负担，即使退税率调高后仍低于出口商品实际税负水平，结果可能也不会得到改观；尽管如此，我们仍应看到，宏观经济是一个有机整体，提高出口退税率，固然增加财政支出，但其必然刺激出口的增长，并且由于出口扩张的乘数效应导致国内生产总值的增长，从而使财政收入增加。因此，对于全面调高退税率的财政效应，只有置于经济运行的总循环中，全面地从财政收入与支出两方面加以分析，才能准确把握。
根据国务院发展研究中心隆国强同志就提高出口退税率对财政收入影响所作的定量分析（注：隆国强：《调整出口退税政策的效应分析》，《国际贸易》1998年第7期。），出口退税率提高一个百分点， 如按1998年出口总额增长8%且一般贸易出口占出口总额42.85%计算，将使国家财政支出增加69.1亿；但同时，出口增长将导致GDP 增长（当年增长8%），由此引致的税收总额增加84.38亿元；这样，总体上仍会增加国家财政收入15.28亿元，即出口退税率提高一个百分点， 将使财政净增加15.28亿元。
必须说明，按照我国现行财税体制，提高退税率所带来的增收好处实际上已全被地方财政享受。如按上述出口退税率提高一个百分点所增加的税收总额84.38亿元和1997年中央财政占财政总收入的比重计算，中央财政收入只增加41.17亿元。可见，对中央财政而言， 出口退税率每提高一个百分点，将净增加支出27.93亿元， 而地方财政将净增加收入43.21亿元。这种不合理结果是现行财税体制所造成的， 根本不足以否认统一和全面调高退税率以及尽快真正实行零税率的合理性与必然性。
（四）尽快统一和全面调高退税率以及真正实行零税率，必须改革现行税制，进一步提高税收征管水平，有效打击骗退税行为。
我国出口退税政策调整到位的关键，在于改革和完善现行财税体制，尽快解决“征退脱节”问题，增加退税资金的来源。这就要求继续坚定不移地推进自营生产企业免抵退税改革的进程，减少生产过程中的税收减免优惠；加快与国际惯例接轨，对进口货物在平等基础上征收增值税、消费税等多种税，解决进口环节的同步减免问题，增加税收收入，实现“以进养出”；在现行征税方式下，可考虑由地方财政承担退税的25%，以尽快缓解中央财政100%负担退税的沉重压力。此外， 还应努力做好以下工作：一是要改进税收征管工作，努力按法定税率及时、足额征税。二是要改革出口退税的管理办法。主要包括对出口企业实行分类管理，建立退税企业信誉等级制度，进一步规范单证，简化出口退税手续以及从技术上改革退税单据的审核办法等，尤其是要继续全面推行电脑退税，解决好税务部门的征、退联网以及海关与税务部门的联网问题。三是坚决根除骗退税现象。具体工作除了包括解决防止骗税的思路，充分利用“金关工程”，杜绝利用虚假发票骗税现象外，还包括加强对纳税人、外贸企业从业人员以及海关和税务机构执法人员的培训和教育工作，建立健全申报制度和奖励制度以及进一步加大对骗退税行为的处罚、打击力度。总之，只要更新观念，解放思想，多方努力，我国出口退税政策一定能够按照国际惯例尽快调整到位。