“入世”与我国政府采购政策，本文主要内容关键词为：政府采购论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F117 文献标识码：A 文章编号：1003-7608（2002）04-0033-03
中国加入WTO必然会牵动中国经济结构的进一步调整，这不仅涉及我国的产业结构、所有制结构的调整，关键还涉及国家政策的调整。中国经济体制转型与公共政策的重新定位都是一种必然。作为主要财政政策之一，政府采购政策同样面临着改革的升级。
一、政府采购市场发展趋势
政府采购就是指各级政府及其部门为了从事日常政务和业务活动或向社会提供公共服务，按规定的程序采购物资、服务或兴办工程。它是公共财政体系中的重要环节，是实行市场经济体制下国家财政管理和支出的基本手段之一，是我国现阶段节约预算资金最直接、最有效的符合国际惯例的财政政策。
实施和推进政府采购制度是建立市场经济体制和公共财政体制框架的基本要求。美国早在1761年就颁布了《政府采购法》，英国政府也在1782年设立了文具公用局，专门负责政府集中采购工作。经过200多年的发展，政府集中采购在各国经济发展中的作用日益突出。在美国，1997年联邦政府采购额达1900亿美元，占当年GDP的比重约为3％，加上地方政府的采购额约5％，从事政府采购的人员达4500人，新加坡1995年的政府采购支出占GDP比重约为13％，英国1997年的政府采购额为3000亿英镑，占全部财政支出的24％，占GDP的比重约为12％。目前，绝大多数国家的政府采购支出占本国当年GDP的比重约为10％，占当年度财政支出比重的30％以上。就我国而言，政府采购是一种新事物，起步较晚，但进展很快。1998年采购总额只31亿元，1999年扩大到约为130亿元，2000年到200多亿元。1999年4月，财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》，2001年1月，又颁布了《中央单位政府采购管理实施办法》，目前《政府采购法》初稿已经拿出，修改完善的工作正在进行。
从各国实践来看，政府采购的宏观经济职能主要体现在总需求管理、保护民族产业及调整产业结构等方面。就保护本民族企业而言，各国政府都在不余遗力地去做。如美国1933年的《购买美国产品法》等。但是随着经济全球化和政府主体外延的不断扩大，政府采购在国际贸易领域的地位越来越重要，而国际金融组织的诞生为政府采购提供和扩大了资金来源，也推动了各国政府采购市场的开放。目前，协调和规范各国政府采购市场开放的主要是《政府采购协议》（GPA），它是WTO两个复边协议之一，已于1996年1月1日正式生效。它共分为两大部分，第一部分是协议条款，包括序言和24条条款；第二部分是各签约方根据该协议和有关谈判所承诺开放的政府采购市场的清单以及发布政府采购信息的刊物，共有4个附录。虽然它是复边协议，由WTO成员国自愿加入，中国现在暂没加入，但从长远看，政府采购作为国际贸易的重要组成部分，其所占比重一直保持上升趋势，随着我国经济实力和国内相关产业竞争力的提高，我国只有加入GPA才可能更好地融入世界贸易体制，我国在加入WTO谈判时已明确允诺最迟于2020年对外对等开放政府采购市场。
二、“入世”对我国政府采购政策的影响
经济全球化是一把双刃剑，加入WTO，既为我国经济发展带来巨大的历史机遇，也带来严重的挑战。国际标准和规范的全面引入，既有利于加速我国社会主义市场经济体制的建立和完善，同时也凸现出我国管理体制等方面存在的差距和问题。面对WTO的规则、协议和运行机制，我国的政府采购明显存在着三个方面的不适应：
1.采购体系不适应。①采购市场的统一度与WTO所要求的贸易自由化相距甚远。如果没有国内统一开放的采购市场的建立和完善，就谈不上与国际大市场的真正对接和融合，而构建国内统一采购市场，就必须从根本上消除地方保护，打破地区封锁。我国目前在不少地方都存在着市场壁垒，有些地方政府采购政策明文规定只允许采购本地产品，实施严格的“入境”、“准入”限制，同时又禁止本地资源、资金流向外地，美其名曰“肥水不流外人田”。财政部《政府采购管理暂行办法》第六条规定：“未经批准，采购机关不得采购外国货物、工程和服务。”WTO的一个重要目标就是要求各成员国和地区相互开放市场，最大限度地实现全球贸易自由化，WTO框架下的对外开放，无论是开放领域的广度，还是市场准入的深度，都不能与传统意义上一国政府单边开放同日而语，很难想象，在这个统一的世界贸易体中，我们还能保持这种地方色彩浓厚的政府采购政策。②采购目的不明确，没有发挥对高新技术产业的扶持、引导和保护作用，没有充分发挥政府采购的主动积极作用。所谓政府采购的主动的积极作用，就是通过政府采这种公共政策，来推动高新技术的产业化发展，推动经济的快速稳定的发展。在美国，政府采购通常通过购买新技术来开拓市场和降低商业风险。20世纪40年代，美国国防部为研制导弹而购买体积小、重量轻的电子器件可以不计较任何代价，这对于处于发展初期的半导体工业的帮助超过了国家所有计划项目。政府采购对民用计算机的早期开发也作出了关键的贡献。朝鲜战争期间，IBM公司调查了各种国防研究中对计算机的需要，决定在一种通用计算机的研制上投资300万美元，1952年，该公司完成了701型机的交货，主要出售给政府。战争结束后，其技术大量用于民间，促成了今天IBM的辉煌。在美国，发明创造的主体是企业，但是政府的作用也不容忽视。据统计，1980年美国政府采购各种研发项目的支出总额为876.49亿美元，占GDP的2.3％，1996年为1408亿美元，占GDP的2.5％。这些都为美国的“新经济”的腾飞打下了坚实的基础。而我们当今所缺的，恰恰就是这些重新定位的公共政策。
2.政府采购的运行机制不适应。①由于政企不分现象仍普遍存在，采购过程中，经常使用财税返回、贴息等办法扶持国有企业，这明显不符合WTO的有关规则，而对WTO所允许的通过市场采购本国产品的手段却很缺乏，很不熟悉。②设立外资企业的审批和经营许可制度不适应，实质性审批的条件过多、过于苛刻，有歧视贸易之嫌；禁止和限制外商参加采购的行业、项目偏多，不符合WTO的有关规则。③目前，我国大多数地区仍实行分散采购的体制，在实践中出现了重复采购的现象，而采购标的产权主体虚位又使得各个采购主体之间难以调剂，造成资源浪费。④根据我国现行《招标投标法》的规定，我国招标采用的是最低价标中标制度，这种制度的弊端在于会使某些不良供应商以投机心态进行投标，故意压低合理价格，削价竞标，这样很难保证工程的质量。⑤财政资金运用效率低下。在资金的具体使用过程中，财政部门无法行使控制采购资金的职能，结果大量采购资金被挪用，随意采购、盲目采购、重复采购现象多见。
3.法律法规体系不适应。①体系不健全。目前，在政府采购中，无法可依或法律依据不足的现象相当普遍，没有专门的部门法，《投标法》内容含糊不清、规定过于笼统、解释空间过大，造成执法难、随意性大的现象经常发生；在实践中，还存在着部门规章和地方法规相互矛盾，甚至否认法律的现象。②法规和政策的透明度和可预见性较差。WTO十分强调透明度原则，在乌拉圭回合达成的《服务贸易总协定（GATS）》中，对透明度原则作了如下规定：“各国政府必须公布所有与服务贸易有关的法律和规定，并且必须在1997年底前，在政府机构中建立咨询点。……此外，对于已做出具体承诺的服务部门所适用的法律法规，各国政府还必须将任何变动情况通知WTO。”目前，我国政府采购部门主要以内部文件和规定作为管理依据，政策本身透明度不高，政策执行程序透明度更低，而且存在着严重的长官意识，与WTO要求相差甚远。此外，法规、政策统一性、稳定性、连续性不够，也影响我国履行WTO的最惠国待遇和国民待遇义务。
三、建立健全积极的政府采购政策
成熟的政府采购需要两种类型的技术政策。第一是鼓励最佳实用技术向企业推广，以改进其竞争力，第二类是支持技术的改造，办法是向基础研究和商业产品工艺开发之间的广大灰色区域进行倾斜，不论是第一类的还是第二类的，采购的项目都必须具备以下几点：①应当有政府外商业和技术专家参加的，明确的项目选择程序；②项目应有大大超过某些特定公司短期利益的广泛、长期的经济效益；③项目标准必须自始明确，严格执行；④项目受益者必须带有高新技术资质证明的企业或组织。因此，应该做到：
1.明确采购义务，界定采购职能。①政府采购应促进高新技术产业化发展。在未来的区域经济竞争中，高新技术产业所占据的位置越来越重要，是决定区域经济竞争优胜劣汰的关键环节。政策采购政策要为开拓性技术创新服务，加大对风险投资的倾斜力度，要鼓励改进基础技术，提高生产率。基础结构技术得益者不是一家企业，如网络技术等，由于是分散效益，因此必须由政府财政支持，以采购方式推动其发展。②对政府采购工作的职能进行重新定位。a.规范政府财政行为，避免腐败现象发生；b.加强财政支出管理，提高资金使用效益；c.引导和扶持高新技术发展，促进经济结构调整；d.通过立法，在WTO规则下尽量要求购买本国产品，保护民族产业发展。
2.健全采购市场。市场经济条件下的政府采购行为应该放到一个完善的、统一的市场体系中去，与人才市场、技术市场等共同建筑软科学市场。这个市场应该是开放性的，它不仅可以包融政府所有的采购行为，而且还应该包融所有的采购客体。为了保持较高的竞争性，应该始终保持与数家同类型同水平的企业的业务关联。同时，还应建立起适应市场经济运行机制的政府退出机制。
3.制定《政府采购法》，出台操作性强的采购政策。《采购法》应确保良好的采购状况，应具有更强的约束力，更高的透明度和更大的可信度。对于具体的采购政策，需要：①建立并遵循统一的采购计划，规定短期和长期的采购目标；②改进采购习惯和承包程序，采取新措施，提高逶明度，论证采购的科学性、必要性和公众性；③政府可以购买产品的，特别是政府曾资助开发的产品的技术信息不让别人非法使用、复制和解密；④签订成本承包合同。利润是产品价格高于产品的生产和流通成本而给予卖方的回报，当政府采购定单存在实际风险时，合同商就不愿对固定价格下注，政府必须根据实际合同成本讨价还价；⑤政府要尽量做到公开、公平、公正，以免遭落标的卖方及舆论指责偏袒和不公平竞争；⑥政府除了有效地、经济地采购外，还有许多别的东西，如环保、社会效益、工业基础等必须加以考虑。
4.健全政府采购组织机构，建立政府采购高新技术专家信息库。政府采购在我国开展的时间不长，从实践上看，都还没有建立政府采购的中介机构和与政府采购办公室分离的采购中心。政府采购办公室直接组织本级的采购活动，这在推行政府采购工作制度初期，对锻炼队伍、探索经验是有意义的，但长期下去不利于管理和监督。长远来看，政府采购管理办公室要以管理者的身份出现，与“操作者”脱钩，以免在社会上造成“分散腐败变集中腐败”的嫌疑，因此，应尽快建立健全采购机构或采购中介组织，具体承担采购事宜，真正实现“阳光采购”。
在确定政府高新技术采购范围，制定采购高新技术制度后，还应建立一支专业化的高新技术评标议标专家队伍及其信息库，政府采购高新技术产品时，应有专家信息库成员组成评标议标组，由专家评标议标，以真正将政府采购扶持资金用于高新技术的采购，从而达到促进高新技术产业化的目的。
5.充分借助WTO舞台，积极为我所用。加入WTO后，中国作为WTO的正式成员，将全面享有WTO成员所拥有的各项权利，我国政府将可以充分借助WTO的国际舞台，直接参与WTO组织的规则制定、纠纷仲裁等活动，直接运用WTO规则的武器，扩大和维护中国的经济政治利益。在WTO中，有些传统的配额限制、数量管理的办法将不能再使用，明文杜绝外国产品更是不可能，我们可以采取以非关税形式对国外进口产品在WTO合法的体制内适当限制。如在采购过程中，用复杂的技术标准或规定形成技术壁垒；实行严格的安全检查、卫生检疫制度；对包装、商标和标签制定复杂而又苛刻的条例；对产品运输过分强调细微末节的环节等。实际上，无论WTO规则也好，还是GPA协议也好，有许多缝隙是可以为我所用的，关键是把这些规则、协议研究透，充分熟悉它、了解它并灵活运用它。现在距我们承诺的2020年开放采购市场还有十多年，我们还有充分的时间，完全可以从容地解决众多的新情况和新问题，使我国经济在与全球经济全面融合的同时得到更快更好地发展。
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