镇江学前教育体制改革的实践探索（二），本文主要内容关键词为：镇江论文,学前教育论文,体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四、课程管理体制改革 2012年自从《3～6岁儿童学习与发展指南》颁布以来，幼儿园课程的发展、质量的提升，作为幼儿园的课程管理有着更大的空间。镇江教育局作为国家学前教育改革示范区，在幼儿园课程发展方面做了一些列卓有成效的举措。 （一）制订本地区幼儿园课程发展的指导性意见 镇江教育行政部门重视课程管理中的规划、指导、决策与检查，认识到幼儿园是课程实施者，引领幼儿园根据《3～6岁儿童学习与发展指南》审视和诊断课程，开发和组织实施课程。镇江针对不同层次、不同类别的幼儿园加以引导，通过对区县的调控管理、统筹安排与规划协调，使不同层次类别的幼儿园课程形成在自己原有水平上的发展规划与方案。同时，在课程发展方向上、内容性质、给以必要的规范与督察，逐渐改变幼儿园课程小学化的倾向，避免幼儿园课程的紊乱无序与课程方向的迷失。2011年镇江出台了《关于进一步规范幼儿园保教工作的实施意见》的文件，文件就规范本市幼儿园保教工作的实施与管理提出了工作目标，还提出各区县工作的具体要求。 （二）建立健全课程方案实施的督导、评估制度 作为地方各教育行政部门的主导作用还体现在不仅要制定相关政策措施还要积极创造条件，认真组织，全面落实课程实施计划，引导幼儿园和教师切实转变课程实施的观念，规范课程实施的行为。还要加强监督与指导，确保辖区内各级各类幼儿园课程的质量内涵。要制定本地课程评价的指导性意见，对幼儿园课程的实施、开发和质量进行评价，要建立和完善课程评价的检查、反馈、指导及奖惩机制，全面客观地了解本地区幼儿园课程评价的状况，分析存在问题，提出改进建议和意见，使课程评价制度化、规范化、科学化。镇江市2013年研制了镇江市办园水平督导评估标准，并发布了关于“印发《镇江市幼儿园办园水平督导评估实施方案》的通知”，从指导思想、评估范围，到评估标准、组织实施评估程序等方面对督导评估工作提出了具体的要求。 五、对镇江学前教育体制改革的反思 美国行政管理学家戴维·奥斯本曾言：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在于手段。”因此，在政策执行中，选择何种政策工具，如何选择政策工具对政策的有效执行和政策目标的顺利达成具有决定性的影响。镇江市促进学前教育事业发展的五年规划，以及后来关于深化学前教育体制改革试点工作的意见，都是在国家大力发展学前教育事业的目标确定下后，以试点工作的形式展开的，地方政府公共政策决策的主要目标就在于寻找合适的政策手段。 （一）地方政府公共政策的政治性与试点工作内容界定 镇江市参加国家学前教育发展试点工作的主要目标，是立足镇江发展状况，寻找合适政策手段的工作。这是一项公共行政探索，但是，也与我国地方政府转型、民生工程建设、科学决策、高效实施、公开透明等政治体制改革的内容密切相关。很难说镇江市学前教育试点工作就仅仅是执行政策。满足一项社会需求是一个长期互动的结果，而对公共组织的行为考评却是在短期之内完成。因此，短时期内对公共服务体系的考核应该以公共服务的组织目标为准，不能以社会需求为目标。短期内考评公共组织的政策执行效率比考核政策结果更具有意义。从这个意义上讲，镇江学前教育发展模式的意义就在于，地方政府有效地动员了政府公共资源和政府行政资源，对五年内学前教育事业进行符合实际情况的机制设计和安排，完成了当时设定的试点工作任务。从长期来看，关于公众参与学前教育事业发展决策和管理的体制、机制仍然需要进一步思考。在决定学前教育投资和资助方向上，在民众参与学前教育评估上，在信息公布与反馈方面，在多大程度上超越政府部门，探索社会参与的机制问题？试点工作并没有提出这样的要求，但是，政府转型和改革开放大胆探索的原则，实际上要求我们以学前教育公共服务为“抓手”，探索和不断深化学前教育发展和管理的体制和机制，在更大的背景下思考学前教育试点工作。 （二）不完美信息下的决策与重新思考“倒逼机制” 在很多人眼里，“倒逼机制”反映了我们国家在体制改革中的“无奈”，即必须等现实问题把我们逼得没有办法了，我们才去改革。的确，在很多时候，各级政府在面对棘手问题时候采取这样的应对策略。但是，如果不是站在完全理性主义的角度看这个问题，如果能够认识到公共政策需要不同程度上的共识作为基础，我们就可以认为现实工作中不断积累的各种问题，恰恰是促使我们去共同想办法、共同寻找出路的认知基础。在学前教育发展过程中，尽管镇江市政府在规划学前教育发展过程中，已经尽可能地系统设计镇江模式1.0版，但是，具体实践过程中的问题还是要不断促使我们进行深化工作，进行更广泛的磨合、对接工作。 地方政府在进行包括学前教育在内的公共政策决策时，支持性的制度和社会环境是不断变化的，用学术语言叙述，就是一个在不完美信息条件下的决策。随着中央政府预算管理办法和事业单位改革办法的不断推进，镇江市学前教育财政为主、公办园为主的运行机制，肯定还要不断丰富，不断系统化。随着镇江学前教育事业的发展，对镇江市民众生活和工作的影响也将日益呈现出来。根据公众的反映和意见，不断调整镇江学前教育发展模式，这是公共政策不断提高适应性的必然，适应镇江市民众的学前教育需要，适应我国基本制度建设和服务型政府建设需要。 （三）运行机制与优先机制 镇江参加国家级学前教育体制机制改革试点，试点的主题就是体制和机制问题。“两个主导”解决了体制问题，深化试点工作的意见在一定程度上解决了运行机制问题。然而，运行机制仍然是内部运行机制，还不是优先机制。当我们用政府部门之间的有效配合和制度间的对接，完成了内部运行机制的探索后，政府公共政策与社会和公众之间的联系机制还没有有效建立起来。学前教育公共服务不是全覆盖的服务，是政府和市场共存的服务供给，这就涉及公共服务重点服务谁、优先服务哪些群体以及如何确定这些群体的问题。这实际上是公共服务的社会福利分配问题，也是优先机制的确立问题。 从国家层面上，政策已经越来越重视公共财政的分配效应。2015年，财政部出台《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》，办法将公共资金分两类进行管理，其中，“幼儿资助”类项目补助困难家庭的子女接受学前教育。这只是对处境不利群体进行倾斜分配的制度安排，但它体现了不断强化精准瞄准优先服务群体的理念，体现了公共服务投入要重视福利分配问题。在镇江的方案中，小区配套设置幼儿园只是解决了问题的第一步，还需要进一步在政策框架里明确学前教育机会的优先机制。 六、在改革中共享发展成果 镇江市学前教育体制改革，会随着改革的不断深入成效越来越明显，通过对镇江市学前教育体制改革的综合分析，笔者认为，镇江市关于学前教育体制改革要牢牢树立在改革中共享发展成果的理念，具体而言就是要做到以下几方面： （一）严格政府行为 政府的功能定位主要应该体现在三个方面“应为、无为与禁为”，应为的是，交通、环保、市场宏观调控，这些涉及国家利益和公共利益的事情政府应该去做；政府应该用全部的能力和制度（如诉讼制度、调解制度）来保障老百姓的权利。无为，政府至少不要去管以下的事情：老百姓自己能办到的事情（自主机制）、社会中介组织能办到的事情（自律机制）、通过市场经济办法能解决的事情（竞争机制），政府不要去管。至于禁为，就是说政府决不能为了自己的政绩而去扰民。镇江市在改革过程中要清醒的认识到，促进镇江政府由“强政府”向“服务型政府”转变。 （二）大力发展农村学前教育 要想进一步破解城乡学前教育发展不均衡的难题，真正实现镇江市学前教育“优质、均衡、公平、规范”的发展目标，大力发展农村学前教育、完善农村学前教育管理体制、增加农村学前教育资源是关键。镇江政府要进一步加大农村学前教育投入，财政性学前教育经费要最大限度地向农村和经济薄弱地区倾斜，并逐步建立起以公共财政收入为主的农村学前教育成本分担机制。要逐步实现城乡统一的幼儿园编制标准，通过加大转移支付，支持农村欠发达地区的学前教育事业发展。另外，对长期工作在农村基层地区的幼儿教师，在工资、职务（职称）等方面实行倾斜政策，完善津贴补贴标准，并对在农村地区长期从教、贡献突出的幼儿教师给予奖励。 （三）内涵式的学前教育质量提升要主抓课程质量和教师专业发展 第一，以幼儿为本，重视内涵建设，让每个孩子都“上得了好园”。严禁幼儿园提前教授小学教育内容，在关注幼小衔接的同时关注小幼衔接，小学一年级坚持“零起点”教学。严禁违背教育规律、赶超进度。完善学前教育管理体制，健全信息公开和动态监管机制。推进幼儿园课程游戏化建设。 第二，创新机制，强化师资。2016～2020年期间，江苏将实施第二期学前教育五年行动计划，确保2020年之前所有幼儿园补齐配足保教人员，所有人员持证上岗，其中教师持幼儿园教师资格证比例达80%。各地应全面加强在职教师专业发展，将非在编教师全部纳入幼儿教师职称评审和教师培训范畴，整体提升幼儿教师专业素养和能力。加快教师核编进编工作，启动非在编幼儿教师人事代理制度，强化师资队伍培训，优化教师队伍；以创促建、以创促评，扎实做好省优质园和省学前教育改革发展示范区创建，实现学前教育事业发展优质发展。 （四）发挥市场力量和市民的社会参与 完善政府投入、举办者投入、家庭合理分担的投入机制。借助各方的优势实现学前教育利益最大化。为了实现学前教育“优质、均衡、公平、规范”的发展目标。未来的镇江除了要加大政府财政投入以外，还需要积极鼓励行业、企业等多种社会力量参与幼儿园办学，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种办园形式。 第一，有效建立不同类型民办学校的分类资助体系和标准。在资助的方式上，政府对民办幼儿教育的发展可从直接支持和间接支持两方面来实施资助；在资助的主体上，由于民办幼儿教育主要由江苏省、镇江市地方政府管理，财政支持也应主要由区县地方财政负担，省市财政给予必要支持，且不同的区县地方可根据本地区的实际需要和财政能力做出不同的具体规定。 第二，建立更为完善和可持续发展的学前教育投入长效机制。依据十八届五中全会的相关规定，今后高中阶段将作为投入和保障的重点，在人口结构变化和城镇化这样的大背景下，镇江学前教育的长效投入机制可能难以持续，最现实可行的办法是，尽快完善镇江地区的学前教育生均经费拨款标准，以此作为财政部门拨款的重要依据，建立起学前教育有制度可依照、可持续发展的投入长效机制。 （五）重视第三方评估的作用 “根据评价主体不同，学前教育基本公共服务质量评价可分为三类：供方评价、需方评价和第三方评价。”供方评价即政府评价，这是学前教育基本公共服务提供者的自我评价；需方评价是学前教育服务直接使用者（幼儿和家长）对政府所提供的学前教育服务质量进行评价。在西方，第三方作为独立于政府的专业评价机构，会对学前教育公共服务质量作出最专业的评价。我国的第三方评价尚处于发育之中。因此，在我国，构建有质量的学前教育基本公共服务体系，亟须发展第三方评价机构，形成多元参与的评价制度。