我国分税制运行分析，本文主要内容关键词为：分税制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
分税制作为与市场经济配套和国际惯例接轨的一种规范的财政体制，自1994年实施以来，经过一年多的运行，实践证明是成功的。但由于我国新税制的实行，时间短，经验不足，暴露出某些不足之处：如转移支付制度尚不规范，某些税种划分不合理，中央、地方事权划分有交叉，特别是地方税制体系显得薄弱等。所有这些使分税制的基础和成效受到影响。限于篇幅，不能详尽地评价过去一段时间分税制运行的各个方面，本文仅局限上述提到的几个方面，作了粗略地分析并提出了改进措施。
二、分税制的涵义
分税制是指中央和地方根据各自的事权、财权，分别制定的相互独立的税收制度和税收管理体系。具体来说，分税制的主要内容包括以下四个方面。
（一）中央和地方建立相互独立的税收制度。即：中央政府根据宪法规定所享有的权力和管理范围建立中央的税收制度，中央税法由中央立法机关制定，中央税收制度的调整、修改由中央政府决定。地方政府根据宪法规定的权力和管理范围以及中央政府对地方税收制度的原则规定，建立地方税收制度。地方税法一般由地方立法机构制定。地方税收制度的调整由地方政府决定。
（二）中央税种和地方税种的开征由各级立法机构依各自的需要与可能决定。即：中央不要求地方开征与中央相同或不同的税种，地方有权在宪法规定的范围内制定地方税法，确定地方税种。中央的税种和地方税种可以相同，也可以不同；地方与地方之间的税种设置也可相同，也可不同，经济较发达地区开征的税种，落后地区可以不征，落后地区开征的税种，发达地区也可以不征。总的原则是：中央与地方，地方与地方之间都必须实事求是的根据本地区的特点开征税种。
（三）中央税务机构和地方税务机构根据各自的税收制度建立相应的税收征管体系。中央税收征管体系负责保证中央税收收入及时入库，管理、检查、监督中央税税源；地方税征管体系负责保证地方税收收入的及时入库并管理、监督地方税税源。中央与地方的税收征管体系相互独立。地方税收征管体系不受中央税收征管体系的影响，中央税收征管体系也不受地方税收征管体系的影响。中央和地方税收征管体系虽然相互独立，但在其他方面又相互补充、衔接。这种体制，既在组织、机构上保证了各级政府税收政策和税收征管措施的贯彻执行，保证各自完成税收任务，又有助于税收征管质量的提高和税务干部队伍的建设。
（四）中央税收入和地方税收入分别缴入中央财政和地方财政，不能互相挤占。中央财政发生困难时，不能平调地方财政收入，只能向地方财政或银行借款，借款到期一定要还本付息。同时，地方财政发生收不抵支现象时，也只能向中央财政、其他地方财政和银行借款，并严格遵守借款合同。对吃财政补贴的省、直辖市、自治区应按中央核定的补贴金额作为它的固定收入，超过这个数量和范围的一律按借贷关系处理。只有这样，才能保证中央税收政策的调整和变动不影响地方收入，地方减免税也不会影响中央财政的收入，使中央和地方均有相应的财力保证。
实行分税制的核心在于中央和地方进行相互独立的税收制度的建设，用税收形式来固定中央政府与地方各级政府之间的财力分配关系，使中央和地方的税收制度适应中央和地方经济发展的客观需要。
三、分税制改革的主要成果：
1992年我国首先在天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、新疆等地进行了分税制试点。随之以建立社会主义市场经济体制为契机，我国加快了理顺中央与地方财政关系的步伐。在1994年全国实行税制改革同时实行分税制改革。这无论从适应市场经济需要方面还是从加强宏观调控的意义上讲，都是一种必然的选择。
经过一年多的运行，分税制改革取得了初步的成功。总而言之，分税制改革的主要成果，是将分级包干改为按税种划分收入，转变中央与地方之间的收入分配机制。主要表现在：
（一）分级包干是增量中地方多留，中央收入的比重必然逐步降低。改为分税制后，通过税种划分，保证中央收入占主要地位，强化了中央财政组织收入的能力。
（二）在保持地方现有既得利益格局的前提下，通过从增量上中央多得使中央实际支配的收入逐步增长，从而有助于改变财政包干制下形成的中央财政收入份额累退状况，也就是说分税制改革为建立中央财政收入稳定增长的机制，提高中央政府调配财政资金的能力奠定了基础。
（三）通过税收的合理分权，分设国税局和地方税局。实行分税、分征办法，有利于防止收入的流失。分税制的实施，中央政府与地方政府分别建立各自的税收征收管理机构，会有助于加强税收征管。
（四）分税制对增值税采取“七五”“二五”分享办法，在一定程度上淡化了地方政府对增值税的追求，遏制了地方政府盲目发展高税率产品和片面追求产值、速度的冲动，这样就有利于消除地区封锁，盲目建设，优化产业结构，规范地方政府行为。
如表1所示，分税制的实施，使中央财政收支占全国财政收支的比重发生了一些变化：
表1 中央财政收支占全国财政收支的比重（%）
注：资料来源于财政部。
四、现行分税制存在的主要问题
现行体制的出台，其动机主要是为了加强中央主导地位。因而除在税收划分上有较大变化以外，仍带有相当程度的旧体制因素。
（一）目前中央与地方的事权划分仍存在一些不合理的交叉。我国目前中央与地方的事权划分总的来说是清楚的，但也存在一些不合理的交叉，在某些方面还存在着事权与财权不协调的问题。如目前一方面，中央政府仍承担了一些应该由地方政府、企业或社会中介组织承担的职责。比如农业、粮食补贴等支出应划给地方，以利于提高地方对农业的重视程度，加强农业的国民经济基础地位。另一方面，地方政府也承担了一些中央政府没有办的事，增加了地方财政的负担。比如，国防、边防、部队、武警的支出，应属中央的事权范围，但现在，部队、武警粮食价外的50%，武警、消防部队的营房设施建设也由地方负担。邮电、通讯等，相当的基础设施投资也由地方财政负责筹措。事权是财权的依据，财权是事权的保证。由于事权界定不明晰，交叉过多，势必造成中央与地方政府的财权划分不合理，事权与财权不对称，影响了各级政府职能的正常发挥，减弱了中央政府的宏观调控作用。
（二）税收返还和补助制度尚不规范。税收返还仍不考虑区别及因素，还是受基数法的制约，现行体制是在保既得利益的前提下，继续运用基数法，这作为权宜之计，虽然有利于消除新旧体制过渡中来自地方的阻力，但这种以1993年为基数对地方给予返还的作法，不仅使现行体制显得不规范不科学，同时也没能有效地解决由于历史原因造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题。
（三）地方税制体系显得薄弱。此次分税制改革是与整个税制改革配套进行的，为了避免全面税制改革一齐出台对经济生活造成较大冲击，所以地方税制改革方案不得不滞后实施。由此带来的问题是，整个地方税制体系仍显得薄弱。1.目前，我国地方税收体系，从数量上看，地方税种并不少，问题是主体税种不突出。地方缺乏支柱财源不利于调动地方理财积极性，营业税和个人所得税本应是很有潜力的税种，但由于税法本身的不足及征管中的缺陷，税源流失严重。对于企业所得税，仍按企业隶属关系划分，即中央企业所得税为国税，地方企业所得税为地方税。这是中国分税制的特色，实际上是我国各级政府职能不清、事权划分不明的一种表现。这一问题需要同整个企业所得税制和产权制度的改革配套加以解决。2.地方政府缺乏适度的地税立法权，不能根据本地实际情况开征新的税种。
（四）现行中央、地方之间某些税种划分不尽合理。目前体制中设计的分配格局是以现行税制划分为基础，随着各税种收入格局的变化，进一步调整税种划分是不可避免的。比如，企业所得税和个人所得税以及新设置的一些税种，当前的收入规模还是较小的，但潜力都比较大，将来的发展必然引起分配格局的变化，从而要求重新划分税种。
五、现行分税制的改进措施
（一）进一步合理界定各级政府的事权。今后我国应进一步合理界定各级政府的事权，应该由中央政府承担的职责，即涉及国家公共利益的事务，如宏观经济稳定、收入再分配、外交与国防等，全部收上来，与之相适应的财权也全部拿上来；地方政府应承担的地方公共利益则全部放下去，地方政府能有效地完成的事务应尽可能交由地方政府管理，与之相适应的财权也应全部放下去。与此同时，要适当调整中央与地方的支出范围，将一些属于中央政府事权范围但地方财政也承担了一部分支出的项目，上划为中央财政支出；而将一些属于地方政府事权范围但中央财政也安排了部分支出的项目，下划为地方财政支出。原则上做到中央应办的事由中央财政负担，中央财政不再负担应由地方财政负担的支出。做到谁办事谁拿钱，各负其责各司其职，保证各级财政都有相应的财力保证，使两者尽可能地统一起来，这对调动中央和地方两个积极性至关重要。
（二）逐步建立规范化的转移支付制度
建立规范化转移支付制度的基本前提是，中央与地方实行真正的分级财政管理体制，地方真正成为相对独立的一级财政，同时中央财政具有足够的可供支配的财政资金。
我国政府间转移支付制度若要科学合理，关键一环是测定收入能力、支出需要，重新确定收支基数。国际上衡量地区间财力均衡有两种模式：一种是只计算标准收入能力来确定中央对各地区的补助；另一种是不仅计算收入能力，还计算支出需要，将收支对应比较来确定中央对各地区的补助。由于我国各地区之间差异较大，仅通过收入和影响收入的因素的测算，很难反映出各地公共支出成本方面的差异。因此我国应选择后一种模式，这就是说要打破既得利益格局，变“基数法”为“因素法”，为转移支付提供科学、合理的依据。
当前，中央政府应根据财力的实际状况，在考虑各种政策因素和客观条件的前提下，先采取相对规范的办法，实行有限的转移支付制度，再按照分步到位的指导思想，逐步向规范化的转移支付制度过渡，随着中央财政可用于转移支付资金的增加，以及其他项目测算所需数据的完善情况，逐步扩大转移支付的范围，最后实现财政管理体制改革的规范化目标。
（三）完善地方税制体系。这里需要解决的关键问题是确立地方的主体税种，这是完善地方税体系的一个重要方面，也是进一步深化分税制改革的客观要求。要建立地方税收主体税种，可通过改革和完善已有税种，以及开征某些新税种，如财产税等来填补目前地方主体税种的缺位，把地方税真正建成一个集流转税、所得税、财产税为一体，相互独立的税收体系。同时应适当扩大地方政府的税收立法权。从国外经验及我国实际情况，保持税收立法权相对集中统一是有必要的。但考虑我国幅员辽阔、各地经济发展水平悬殊、各民族社会文化差异的特点，应适当赋予地方一定的税收立法权，在中央统一立法制约下，地方有选择或调整地方税的权力，以及因地制宜开征一些地方税种的权力。但地方税收立法权只限于省级政府，不宜往下延伸。此外应推进省以下地方财政管理体制改革，在各级政府之间全面推行分税制。一般来讲一级政府有一级财政，而一级财政应当有属于自己的收入机构，以保证地方政府有财政自主权和发挥积极性。
（四）合理配置税种，优化税制结构。应将涉及到全国范围内的、宏观经济稳定的、收入分配公平的税种及税基分布极不均匀的税种划给中央政府；将涉及地方性的、便于地方管理的、受经济周期影响较小的税种划给地方政府。如固定资产投资方向调节税是一个具有很强宏观调控作用的税种，旨在贯彻中央政府的产业政策，控制各地的重复建设，盲目投资，而现在都列为地方税，应将这一税种划归中央；又如城建税、营业税不宜把银行、铁道等部门的收入划归中央，应该完全归属地方。
总的来说，我国的分税制应为以分税分率制为特征的彻底分税制。即将税种划分为中央税、地方税，而不设置中央、地方共享税，改增值税为中央税种。
中央收入主要包括：增值税、消费税、资源税、固定资产投资方向调节税、社会保险税、国债收入、中央企业上缴利润。
地方收入主要包括：营业税、房产税、车船使用税、印花税、农业税、城建税、屠宰税、契税、地方企业上缴利润及地方债务收入。
对企业所得税、个人所得税应实行中央与地方同源课税，分率计征，这样一方面有利于打破行政隶属关系，促使中央和地方共同关心企业的经营管理和经济效益，消除各地政府对不同级次企业，亲疏厚薄的心理与行为。另一方面，也是顺应市场经济发展形势必然带来的要素变动和收入分配变化的趋势。
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