现行审计管辖范围下本级预算执行审计的瓶颈，本文主要内容关键词为：瓶颈论文,预算执行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本级预算执行审计涉及的范围很广，既包括对预算编制、预算批复、预算调整、预算收入、预算支出、预算平衡、部门预算及其预算执行情况的审计，又涉及到对上级补助收入、专项资金等转移支付资金的收支审计。尤其是在预算收入和预算支出方面，本级预算执行审计涉及到对国家税务部门征收的共享税收收入审计；财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系上划部门（单位）缴纳税收收入和非税收入审计；以及国家通过地方财政拨付的专项资金使用和管理情况审计。而按照《审计法》第二十八条的规定，审计机关的审计管辖范围是根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系划定的。这样一来，地方审计机关就无权对国家税务部门和上划部门（单位）进行审计，并由此产生了下列一些制约本级预算执行审计工作深入开展的瓶颈问题。
一是对预算收入执收部门的审计范围不全面。预算收入的执收部门包括了负责税收收入征收的国家税务部门和地方税务部门，以及负责非税收入执收的行政事业单位及其他执收执罚单位。但由于地方审计机关无权对国家税务部门实施审计监督，而其征收的增值税、企业所得税（2002年1月1日以后新建企业）、个人储蓄利息税等共享税收收入又在地方体制收入中占据主导地位，造成现有地方本级预算执行报告不能涵盖共享收入的应收尽收、应缴尽缴情况，影响了本级预算执行审计的全面性、真实性和有效性，预算收入审计出现了严重的断层。
二是缺乏对税费附加收入进行审核的基础数据。税费附加收入是指城市维护建设税和教育费附加。对地方税务机关而言，其计征的依据是营业税、增值税的实际入库额。通过近几年的审计实践，我们发现利用税费附加收入进行违规操作的现象比较普遍。主要表现为：有的地方政府强制地方税务部门以串税种的方式，调增税费附加收入，人为提高地方经济收入总量和基数；有的地方为加大招商引资力度，吸引企业投资，违规为纳税人提供减免缓（代）交税费附加收入税收优惠政策；还有地方税务部门为完成均衡入库计划，存在人为用税费附加收入调节收入进度的问题。
因而，验证税费附加收入的真实性、合规性一直是本级预算执行审计的重点之一。从技术角度讲，验证税费附加收入的真实性、合规性非常简单，只需在营业税、增值税的实际入库数基础上，剔除政策性减免等因素，再乘以相应比例，就可以得出应征税费附加收入金额，然后再与实际入库的税费附加收入进行核对即可。在实践中，各级审计机关往往是通过国家金库部门或财政部门获取增值税实际入库的汇总数据，进行总体验证。这一通用做法，因缺乏按纳税人进行分类统计的增值税实际入库数据，无法验证具体纳税人缴纳税费附加收入情况。加之不能实施现场审计，审计机关无法掌握增值税是否实现了应征尽征、应缴尽缴，有无提前征收、延缓征收或漏征漏管等实际情况，对税费附加收入中有关增值税退税政策的具体执行情况也无从考证。
由于对增值税的税费附加收入审计缺乏计算依据，不能全面验证税费附加收入的真实性、合规性，影响了审计取证和审计结果的严密性，难以全面、深刻的揭示本级预算执行审计中税收征管存在的问题，审计风险在所难免。
三是对预算收入缴款单位的审计范围不规范。一般来说，上划部门（单位）的机构人员规模都较大，是当地税收或非税收入的缴纳大户。在税收收入方面，这些单位要在当地缴纳共享收入和地方体制收入：在非税收入方面，这些单位缴纳的非税收入要么直接纳入到地方体制收入，即地方预算收入管理，要么由地方执收单位代行执收，按比例纳入地方体制收入，或上缴后按比例返还地方，作为地方体制收入的一部分。所以这些上划单位对地方经济发展起到重要的作用，也是地方预算收入的主要来源之一。但由于受到审计管辖范围的限制，地方审计机关无权对这些单位实施审计，掌握不了这些单位按时、足额缴纳税收收入和非税收入情况，在本级预算执行审计中发表预算收入征收和执收情况的审计评价就缺乏科学依据，影响了审计的全面性，导致审计风险增大。
四是对预算支出的审计不健全。近几年，国家加大了转移支付的力度，各种专项资金的支付频率也逐渐加快。有些上划部门（单位）虽然不属于地方的预算部门，但在接受转移支付资金或专项资金时，往往通过地方财政的渠道进行资金拨付，这部分资金是否存在财政部门滞留、挪用、挤占问题，或用款单位出现挪用、挤占问题也是本级预算执行审计的一个方面。
但由于受到审计管辖范围的制约，本级预算执行审计时，仅能就资金在财政部门是否滞留、挪用、挤占问题进行审计，至于是否存在用款单位挪用、挤占资金现象，乃至地方财政部门是否存在与用款单位串通骗取上级资金问题就无法进行审计，即使审计了也无法进行处理，因而为了减少不必要的麻烦，避免影响审计机关的形象，地方审计机关对这类问题一般不予以审计，国家资金的安全运行得不到应有的保证。
要想从根本上解决上述这些制约本级预算执行审计工作深入开展的瓶颈问题，就必须对现有的审计属地管辖范围作出调整。即，在时机成熟的时候，对《审计法》的有关条款进行修订，授予地方审计机关对国家税务部门、上划部门（单位）的审计权限，从制度上保证本级预算执行审计范围和内容的科学性和规范性，确保本级预算执行审计能全面、深刻地揭示地方政府在预算执行中存在的问题。然而，受审计立法所限，法律制度的完善是一个长期的历程，不可能一蹴而就，因而，现阶段在不改变审计管辖范围的情况下，笔者认为应从以下两个方面积极入手，探索破解这一制约本级预算执行审计工作深入开展的瓶颈问题。
一是加大授权审计力度。即，使授权审计成为一种常态的工作机制，并逐渐步入经常化、制度化的轨道。目前开展的对地方税务部门的审计，省级审计机关在进行必要的审计结果调度、审计质量检查的条件下，基本上实现了省级对市、县的经常性授权审计。因而，在总结地税授权审计经验的同时，希望审计署或省级审计机关拿出一部分行业或部门（单位）开展经常性授权审计，这样既可减轻上级审计机关工作量大、人员少、“吃不了”的压力，同时又可以解决基层审计机关“吃不饱”的困境，实现审计资源的有效整合，提高审计机关的整体工作能力和审计威力。
二是实行统一审计模式。主要是建立一种由上级审计机关牵头，由下级审计机关审计人员参加的审计方式，实行统一审计方案、统一审计进度、统一审计定性处理的“三统一”工作模式。这样做，既可以有效地锻炼下级审计机关的审计人员，提高审计业务能力，为将来完善审计管辖范围打下基础，又可以缓解因审计管辖范围的制约对下级审计的束缚。在一个省内可以根据全省本级预算执行审计的安排要求，由特派办牵头组织对国家税务部门的审计，由地方审计机关的本级预算执行审计人员参加，审计结果可以一花多果，既可以用于本级预算执行审计报告，又可以用于特派办的国家税务部门审计报告。
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