中国古代社会救助考察，本文主要内容关键词为：中国古代论文,社会救助论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求，当前，我国仍有7071万贫困人口，缩小城乡和区域发展差距依然是我们面临的重大挑战。刚刚闭幕的党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。全会公报明确提出到2020年“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。这意味着未来五年，扶贫攻坚战已进入攻坚拔寨的冲刺期。 对贫困人口和弱势群体的扶助和救济在历史上具有延续性和传承性，虽然各个历史时期的经济社会发展水平各有不同，但贫困作为一种社会现象存在于任何社会，执政者无论出于什么目的，都不可能无视这部分特殊群体的存在。根据社会发展要求和统治需要，中国历代政府对这类弱势群体均予以扶助和救济，以体现国家和政府对此类困难人群的关注和照顾。 社会救助，也称社会救济，是政府和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予的物质帮助或者精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。[1]在中国古代社会，社会救济是保障社会底层人民生活的最基本方式。完善合理的社会保障及救助体系，有助于减少社会动乱，维护社会稳定，对于巩固皇权，维护统治者地位有着重要意义。中国古代有着丰富的社会救济思想和救济措施，就救济主体而言，可以分为官方救济和民间救济(包括很重要的寺院救济)，官方救济的机构、对象、措施等内容自西周以降随着时间而不断的发展完善，至两宋达到制度性的高峰，成为后世扶贫典范。民间慈善事业则在明末出现了高峰，突破了以往个人的、零星的局限，初步形成了地域性、组织性机构，如遍布全国数量较大的族田义庄、善会善堂等。由于篇幅有限，本文主要对中国古代社会官方(主要包括朝廷和地方政府)救助思想及历代官方救助机构、制度、对象、措施等方面内容进行考察，认真汲取历史经验和教训，以史为鉴，为当前我国的社会保障事业的建设和完善提出一些思考和建议。 一、中国古代社会救助思想梳理 (一)儒家“仁政”思想 《礼记·礼运·大同篇》中论述：“故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养。”是古代思想家对弱势群体救济的萌芽。 根据《礼记·王制》的记载，言及夏、商、周各代制度时，曾经提到了对于聋、哑等残障人士的救济措施，“各以其器食之。”意即，对于这类人群至少要让他们有口饭吃，因为他们生来就没有得到上天的垂怜(禀赋)，无法倾诉自己的苦楚，应该给予他们必要的力所能及的帮助。 孟子希望天下人将“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”视为一种普遍的道德境界，敬老、爱老。对于老年人的社会救济问题，孟子提出了比较高的标准，主张“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣。鸡豚狗彘之畜，无失其食，七十者可以食肉矣”。即老年人一辈子操劳和积累，到暮年时应该要过上比较舒适、理想的生活。有衣穿，有肉吃，有屋居。孟子在描述井田制时特别强调“乡里同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。”这是早期的一种乡里互助的思想，涉及到邻里互助的民间慈善思想。 荀子认为“五疾，上收而养之，材而事之，官施而衣食之，兼覆无遗……夫是之谓天德，是王者之政也”。这是从政权和统治合法性的角度来论证社会救济的重要性，他将社会救济看做统治者实施善政的标准之一。 (二)墨家“兼爱”思想 墨家提倡兼爱思想，“兼爱无差”思想向传统的“亲亲贵贱论”发出了挑战，墨子认为无论政治地位高低，血缘关系亲疏，人与人之间的爱应该是均等的。墨家超越了儒家“亲亲尊尊”的伦理关系，主张将血缘关系为基础的爱推及社会各个层面，通过人与人之间的相爱来解决全部的社会问题。所以，人要尽可能去关心帮助身边的人，尤其是要尽量去帮助身边有困难的人。可以说，墨子的兼爱是社会水准的一种体现，是一种相互的关系。正是这种思想和社会关系，深刻地影响了我国古代人们的具体行为实践，为我国古代的民间的自救与社会互助这种具体的社会保障事业的建立和实践提供了重要的指导思想。 众所周知，墨子的思想主要代表庶民的利益主张，认为“民有三患，饥者不得食，寒者不得衣，劳者不得息，三者民之巨患也，”统治者的主要任务应该是“兴天下之利，除天下之害”，使“饥者得食。寒者得衣，劳者得息”。这些都多少反映了一些维护“底线公平”的主张。 (三)管子“合独”思想 管子较早的认识到夫妻伴侣在晚年生活中的重要性，提出了“合独”思想，主张“凡国都皆有掌媒。丈夫无妻曰鳏，妇人无夫曰寡。取鳏寡而合和之，予田宅而家室之，三年然后事之，此之谓合独。”人在晚年往往贫困交加，夫妻伴侣是很重要的依赖对象，因此，国家对于丧偶的老年人有予以婚配的义务。另外，管子认为国家和政府有对患病老年人进行慰问的义务，“凡国都皆有掌病，士人有病者，掌病以上令问之，九十以上，日一问；八十以上，二日一问；七十以上，三日一问；众庶五日一问；疾甚者以告，上身问之。”他认为只有“饥者得食，寒者得衣，死者得葬，不资者得振，则天下之归我者如流水。此之谓致天下之民”。 二、中国古代主要救助机构 (一)病坊 病坊最先是产生于寺院的一种救济机构。自佛教传入中国以来，不断与本土文化融合并发展壮大，到南北朝时期，佛教所宣扬的福田思想逐渐为统治者所接受，在这种福田救济思想的影响下，在魏晋南北朝时期，开始出现类似于病坊的救济机构——六疾馆，据《南齐书》卷二一《文惠太子传》记载：“太子与竟陵王子良，俱好释氏，立六疾馆，以养穷民。”可知南北朝时期出现的六疾馆是受到佛教教义影响而由政府创办的机构，以作为安置贫、弱、疾、孤等人群。梁武帝萧衍生在普通二年(521)发布的诏书说：“凡民有单老孤稚不能自存，主者郡县咸加收养，赡给衣食，每令周足，以终其身。又于京师置孤独园，孤幼有归，华发不置。若终年命，厚加料理。尤穷之家，勿收租赋。”[2]梁武帝开办的孤独园是政府开办救助机构的先例，为后世所继承和发展。 到唐代中期，由于寺院中病坊数量增加，影响持续扩大。政府决定将它纳入国家救济体系。根据《唐会要》卷四九《病坊》载：“开元五年，宋憬奏：田养病，从长安以来，置使专知。国家矜孤恤穷，敬老养病，至于安庇，各有司存。今骤聚无名之人，著收利之便，实恐逋逃为薮，隐没成奸。昔子路于卫，出私财为粥，以饲贫者，孔子非之，乃覆其馈。人臣私惠，犹且不可，国家小慈，殊乖善政，伏望罢之，其病患人，令河南府按此分付其家。”到武则天时期建立正式的社会救助慈善机构——病坊，并设置“悲田使”一职管进行监督和管理，但是悲田使对病坊一般仅仅是监督之权，具体的事务仍然由寺院主持，形成了“寺理官督”的体制。开元二十二年(734)，玄宗下诏“禁京城乞丐，悉令病坊收管，官置本钱收利给之”。[3]唐人段成式在《酉阳杂俎》中记载：“成都乞儿严七师，幽陋凡残，涂垢臭秽不可近，居西市悲田坊。”[4]从以上史料可以看出，到唐中期，病坊已经担负了收容乞丐的职责，病坊的经济来源主要来自于官府拨付本钱而获取的利息。收支情况有详细的账单以备官府监察，保证病坊资产不会被挪用和侵占。其次，官府还提供一定粮食及杂物。《新唐书》载“：凡敝幕、故毡，以给病坊。”[5]另有懿宗朝《疾愈推恩敕》“赐米十石、七石、五石”予州县病坊，亦可证之。另外，病坊的赈济物资很多来源于佛教信众的捐赠。到唐代中期以后，病坊的范围从京城扩展到全国各地，成为定制，性质也变成了一种集赈济、生产、保障于一体的慈善机构。 (二)居养机构 居养机构是收容安置难民和乞丐的官方常设机构，两宋的居养机构发展较为完善，最主要的居养机构有福田院和居养院两种形式。宋初于京师开封“置东、西福田院，以廪老疾孤穷丐者”[6]宋英宗后又扩大规模“命增置南、北福田院，并东、西各广官舍，日廪三百人。岁出内藏钱五百万给其费，后易以泗州施利钱，增为八百万。”[7]可见，宋代的福田院首先出现于京师，是由政府出资设置，由专人管理，保障有效的救济灾民。但是，仅仅京师设立东西南北四所福田院，收养人数有限，地方仍有大批的难民等待安置。因此政府决定将这种救济模式推广至地方，以便收纳更多的灾民。哲宗于元符元年(1078)十月八日下诏通令全国州县执行居养之法：“鳏寡孤独贫乏不得自存者，州知、通判、县令、佐验实，官为养之，疾病者仍给医药。监司所至，检察阅视。应居养者，以户绝屋居；无户绝者，以宫屋居之。及以户绝财产给其费，不限月分，依乞丐法给米豆。若不足者，以常平息钱充。已居养而能自存者，罢。”[8]至此，福田院模式在地方大加推广，各地纷纷效仿中央形成了制度化的管理方法，并根据该地具体情况进行改良，收容主体也由难民夸大到鳏寡孤独者。 居养院始于宋徽宗崇宁，所谓“崇宁五年，始赐名居养。”[9]由于政府的重视和投入，从中央到地方的居养院蓬勃发展，宋徽宗对居养院的运行进行了详细规定，就其资金来源、管理方式、监察制度等方面形成了一套正规管理体系，并将居养院推广到全国州县甚至寨镇。“崇宁初，蔡京当国，置居养院、安济坊。给常平米，厚至数倍。差官卒充使令，置火头，具饮膳，给以钠衣絮被。”[10]从徽宗到南宋灭亡，居养院一直存在，作为重要的救济机构对维护社会稳定做出了重大的贡献。 元代自中统二年(1261)，置孤老院，中统八年(1271)，置济众院，到中统十九年(1282)，置养济院，该机构有元一代一直有所发展，后继皇帝根据实际情况对养济院制度不断予以充实和完备，如元成宗大德二年(1299)下令“鳏寡孤独贫民可怜者，仰所在官司常加存视，除常例衣粮请给外，虑或不足，仰中书省约量添给”。[11]至此，元代对贫者、孤寡老人及残疾不能自存者的救济走向制度化。 养济院是明清最常见的一种官办慈善机构，也称为“孤老院”，专门收养鳏寡孤独等贫民。清代养济院有严格统一的管理方式，到乾隆六年时要求各个州县均要设立养济院，制定“上下稽查责成之法”，要求各地官员详细的调查所属地养济院的孤贫数量，“有滥收捏结者，照例治罪。”另外，清政府对各地养济院的孤贫口粮、房屋建设、日常管理、经费开支等方面都有统一规定，不仅明确要求各地方官对所属直省州、县的养济院“酌量修造，据实估计，报明督抚，在于司库公用银内拨给，”且地方官“不时查勘，遇有渗漏之处，即行粘补完固。倘有升迁事故，造入教待册内，取具印结送部。”[12]中央由户部主管，同时要求各级地方政府官员对本辖区的养济院切实担负起监察的职能。 (三)医赈机构 宋代首次出现由政府出资设立，专门针对灾民的医疗赈济机构，如安济院、养济院，病坊、药局等。这些机构均由政府指派官员进行专门管理。 安济院的设立，其初衷在于避免交叉感染，对患病严重的灾民进行专门隔离治疗。最早由权知开封府吴居厚向宋徽宗建议“以病人轻重而异室处之，以防渐染。又作厨舍，以为汤药饮食人宿舍，及病人分轻重异室，逐处可修居屋一十间以来，令转运司计置修盖。”[13]宋徽宗崇宁元年八月二十三，设置安济坊。并对具体的管理体制和监察制度也做出了规定，并委托僧侣阶层代为管理安济坊。“安济坊亦募僧主之，三年医愈千人，赐紫衣、祠部碟各一道。”[14]由此可见，政府着力于调动民间力量，参与对医疗赈济机构的管理。 养济院是由居养院改造而来，但不同于居养院，兼有医赈和居养两方面的职能，运行和管理的方式与安济坊大体相同，只是在具体的财政制度和赏罚方面有所区别。如绍兴元年，宋高宗采取通判绍兴府朱璞的建议“委都监抄札五厩应管无依倚流移、病患之人，发入养济院，仍差本府医官二名看治，童行二名煎煮汤药、照管粥食。将病患人拘籍，累及一千人以上，至来年三月一日死不及二分，给度碟一道；及五百人以上，死不及二分，支钱五十贯，二百人以上，死不及二分，支钱二十贯。并令童行分给。所有医官医治过病患人痊愈分数，比类支给。若满一千人，死不及一分，特与推恩。”[15]养济院实行了类似于现在的绩效制度，根据灾民的死亡率对医官进行奖惩。 除了中央政府举办的医赈机构以外，还有一些由地方官员主持筹措或者由政府仓储拨款而设立的辅助医疗机构，也属于官方医赈的范围。在两宋，比较突出的有越州病坊、杭州安乐坊、江东药局、隆兴府养济院等。 (四)慈幼机构 宋代的慈幼机构是中国最早开办的抚养婴幼儿的荒政机构。由于灾荒造成大量遗孤无人照管，民间溺婴现象严重。鉴于此，宋代政府在处理灾后收养安置孤儿的问题上做了诸多努力。北宋时期，收养孤儿弃婴的职能主要由居养机构承担，在居养机构发达的时期，居养院孤儿甚至可以获得受教育的机会。到南宋，收养弃婴和遗孤的职能逐渐从居养院中分离出来，成立了慈幼局、慈幼庄、幼儿局等规模不等但功能类似的慈幼机构。 元成宗在大德五年十一月曾下令“减直粜米赈京师贫民，设肆三十六所，其老幼单弱不能自存者，廪给五月”[16]，元代将孤幼之人归入“不能自存”的范围内，政府对孤幼的救助水平较高，既有定量的食物救济，还有固定的住所保障。元朝官方成立有养济院、慈幼局(院)等一些机构，专门对孤弱群体实施救助。元代的慈幼局(院)，主要是针对遗弃孤儿所设的救助机构，虽然元朝并未如宋朝那样大规模进行专门性的慈幼机构(慈幼庄、婴儿局等)建设，而是将孤幼同鳏寡废疾等收入养济院存养。不过，元朝依旧有设立慈幼局的事实。 清政府也非常重视慈幼工作，认为救济儿童和扶助老人同等重要，“夫养老少存孤，载于月令，与扶衰恤老，同一善举动。”[17]早在康熙时期，京师就有育婴堂，将生病残废等被遗弃的婴孩详细登记后收养在堂，还雇用乳母对收养的小孩哺乳。“有愿收为子孙者，问明居址姓名方与之，仍补注于册籍。至本家有访求到堂，认识者，亦必详细问明与原注册籍无伪，方许归宗。”[18]到嘉庆二十一年，百龄奏请禁除溺女恶俗，要求各地方官“倡率捐助育婴堂，收养遗婴，”同治五年，御使林式恭奏请对民间溺女行为严行禁止，政府随即要求各直隶督抚董伤所属地方官出示严禁，“并责令各州县劝谕富绅广设育婴处所，妥为收养。”[19]可以看出，朝廷非常重视抚养遗婴的事务，并要求各地方政府与地方士绅共同合作，办好育婴堂。清代育婴堂的设置是十分普遍的，除了京师，几乎在每个省份都有设立。 三、救助对象 “社会弱势群体”是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性，生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊群体。[20]这个群体对社会公共资源的控制极小，自我生存和发展能力严重不足，缺乏经济基础，处于社会边缘。无论是古代社会，还是现代社会，都是被救济的主要对象。中国古代的“弱势群体”主要包括残疾者、鳏寡孤独、伤残军人、高龄老人等。 (一)残疾者 残疾者自古以来就是统治者主张救助的主要群体之一。《礼记正义》云：“废疾非人不养者，一人不从政”[21]，这是以“一人不从政”的方法来恤养残疾之人。“瘩、聋、跋、断者、侏儒，百工各以其器食之”[22]，意思是让残疾者以供官役的方式自养。儒家这些恤养残疾的思想，成为后世救助残疾者的理论根据。 作为一个特殊的群体，残疾人对社会保障制度的需求更为迫切，扶贫济残是中华民族文明的重要体现。《周礼·秋官》中记载着天生智障者为“三赦”之对象，这证明早在先秦时期，我国就有关于残疾人的特殊立法。此后，历代王朝都对残疾人有特殊的政策。周朝对残疾人实行“宽疾”政策，春秋战国时期齐国对残疾人实行“养疾”政策。这些都是最早的有关对残疾人权益保护的特别规定。 两汉时期，统治者颁布救济残疾者的诏书非常多。有汉武帝元狩六年(前117)六月诏令中提到对残疾人进行赏赐“博士大夫等六人分循天下，存问鳏寡废疾，无以自振业者贷与之”。[23]据记载，两汉政府多次对于残障人士给予赏赐。汉代还有对残疾人的复除政策，徐天麟认为“汉之有复除，犹《周官》之有施舍，皆除其赋役之谓也”。马端临认为“《周官》及《礼记》所载周家复除之法，除其征役而已，至汉则并赋税除之”。也就是说，汉代对残疾人的复除政策已扩大到免除租税，而不仅仅免除徭役。汉代在刑法上也会给予残疾人一些优待，以施“仁政”。如西汉景帝后三年，皇帝下诏：“高年老长，人所尊敬也。鳏寡不属逮者，人所哀怜也。其著令年八十以上，八岁一下，及孕者，未乳，师侏儒，当鞠系者，颂系之。”[24]即给予社会上的老幼、孕妇、侏儒症等特殊群体一些特权，在这些人监禁期间可以免除刑具。汉文帝时期，一度除去肉刑，文帝认识到“夫刑至断支体、刻肌肤，终身不息，何其刑之痛而不德也”[25]在刑法史上具有重要意义，因为除去肉刑，本身就是减少残疾人的重要举措。 唐代将残疾分为“谓残疾、废疾、笃疾”[26]三等，其中残疾最轻，其次为废疾，笃疾最重。根据这三种残疾，唐代政府给予残疾者一定的实物救济、受田优惠、减免赋役以及收容救济。《唐书》、《全唐文》等文献中有大量关于对残疾者实物赏赐的记载，总观相关内容可以发现，对残疾者的赏赐多以粟帛为主，且政府往往将残疾者与老人和鰥寡孤独者联系在一起，一并赏赐。对笃疾和废疾者的实物救济，并配给笃疾者一定数量的侍从丁。在一定程度上满足了他们的生活需求，减轻了他们的生存负担，有利于维护社会的稳定。在劳役方面，三疾者也受到优待。唐代赋役令规定免除残疾者的丁役，这在《唐律疏议名例律犯徒应役家无兼丁》中有明确记载“其残疾，既免丁役，亦非兼丁之限。”[27]尽管唐政府规定免除残疾者的丁役，但是为了帮助他们生存，政府还是会给轻疾者提供一些较轻的如看守州、县城门或者仓库门等杂役的机会。如《唐六典·兵部郎中》勋官番第注曰：“上州及都督府番别各听留六十人，中州四十五人，下州三十五人，分配监当城门、仓库，亦量于数内通融配给。当州人少者，任取五十已上、五十九已下及轻疾丁充，并五番，上皆一月。”政府为轻疾者提供可以服务的职役是为了缓解他们的生存压力，助其自养。而且，唐政府对服役的残疾、轻疾者都有所照顾。 宋代沿用唐代的政策。将残疾人分为“残疾”、“废疾”、“笃疾”三种类型。北宋政府规定“身有残废者免身丁税”。南宋政府对“笃废、残疾之人”“放纳丁钱”，并规定残疾人还可以免除“丁役”。残疾人犯罪更是受到了较为优厚的待遇，宋代政府规定残疾人被怀疑有罪时候，不能刑讯拷问，只能采取众证听罪原则。宋律规定“笃疾者，杂犯死罪，不科刑，伤人及盗，俱入赎刑，其余之轻罪则勿论;废疾者，流罪以下可收赎，若贫不能自赎者，可放免;若是死罪，也仅散禁而已。” 明清时期，对残疾人形成了制度化的保护措施。《明律·户律·户役》规定：“凡鲜寡子孤独及笃废之人，贫穷，无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十”。清王朝有“保息十政”之举措，这些都是由国家最高法律对残疾人进行保护。 (二)鳏寡孤独 鳏寡孤独以及高龄者是社会的一个特殊群体，“六十无妻曰鳏夫，五十无夫曰寡。老而无子曰独，幼而无父曰孤。”[28]鳏寡孤独在生存和竞争中处于不利地位，尤其需要国家和政府的特殊关照。据《西汉会要》记载，仅西汉政府对鳏寡孤独的赈恤就有三十余次。对这部分群体的主要救济方式是赐予絮帛，文帝元年，“有司请令县道，年八十已上，赐米人月一石，肉二十斤，酒五斗。其九十，又赐帛人二匹，絮三斤。”[29]武帝元狩元年，“遣谒者巡行天下，存问致赐。赐县三老、孝者帛，人五匹；乡三老、弟者、力田帛，人三匹；年九十以上及鳏寡孤独帛，人二匹，絮三斤。”[30]除了赐予酒肉和棉帛，西汉政府还会给高寿的老人“赐杖”，持杖者拥有各种特权。如政府官吏不能对持杖者征收徭役，“有敢征召侵辱者，比大逆不道”[31]。持杖者在经营生意时，也可以享受一定免税优惠。另外，政府对于不尊重甚至辱骂持王杖的老人，还给予严厉的惩罚。 两汉时期，记载专门的救济孤儿的史料也比较多。文帝前元元年(前179)，立皇后，“赐天下鳏寡孤独穷困及年八十已上、孤儿九岁已下布帛米肉各有数”。[32]赐米时，特别强调必须保证米的质量，不得以“陈粟”敷衍了事。前元十三年(前167)六月，文帝又诏令“除田之租税。赐天下孤寡布帛絮各有数”[33]；景帝后元二年(前142)四月下诏：“强毋攘弱，众毋暴寡，老耆以寿终，幼孤得遂长”[34]。即照顾孤儿，使其顺利成长。东汉时期，孤儿同样是作为弱势群体，给予“赐粟”、“赐帛”“给廪”等待遇，皇帝诏令有关部门必须履职尽责，做好相关工作。地方太守务必做到“详刑理冤，存恤鳃孤，勉思职焉”[35]东汉章帝元和三年(86)正月诏令“其婴儿无父母亲属，及有子不能养食者，禀给如《律》”[36]如《律》的意思是：到东汉，对孤儿的救济已不再是临时的诏令，而是以法律形式固定下来。 对于鳏寡孤独者，唐政府主要采取免除赋役、赈恤、法律保护、收养、医疗救助等方式进行救济。帝王在即位、改元、大赦、巡游等重要节庆时经常对鳏寡孤独者进行赏赐。如贞观四年十月一日，太宗行经咸阳、始平、武功三县，下《赦岐晚二州诏》曰：“见禁之囚，徒罪以上各降一等，杖罪以下并宜释放。年八十以上，及鳏寡笃疾，并武功县旧军主帅，亦加赐物。”对鳏寡孤独的恤养制度，唐代政府比前代更为周详，“诸鳏寡孤独贫穷老疾，不能自存者，令近亲收养。若无近亲，付乡里安恤。如在路有疾患，不能自胜致者，当界官司收付村坊安养，仍加医疗，并勘问所由，具注贯属，患损之日，移送前所。”[37]可见，地方官员有对于鳏寡孤独者的医疗救助和恤养的职责。如果有不幸者，还要对他们进行丧葬救助，并且抚养遗孤。唐代还以法律的形式明令对鳏寡孤独不予课税。对于一些不能自存的孤儿，唐政府鼓励和规劝其近亲和宗族进行收养，由政府提供一定口粮。 宋代以来，在官府的救助之下，鳏寡孤独阶层的的生活状况得到了一定改善。宋代对鳏寡孤独的救济模式以“居”和“养”为主，即向这类群体提供最低的生活保障。宋政和二年(1112)五月的诏令曰：“鳏寡孤独，有院以居养，疾病者有坊以安济，死者有园以葬。”[38]在对鳏寡孤独的救济法令中，宋代尤其重视对幼儿救济的法律规定，“遗弃小儿委实须乳者，所在保明，听依崇宁元年法雇乳。”七岁以上的幼童，每月可以支取成年人一半的居养费用。[39] 元代自世祖忽必烈中统元年开始，对鳏寡孤独实施赈贷之制，元世祖忽必烈于中统元年“首诏天下，鳏寡孤独废疾不能自存之人，天民之无告者也，命所在官司，以粮赡之。”[40]成宗“登宝位诏书”内提出：“鳏寡孤独不能自存者，常加存问，合得衣粮依期支付，病者官给医药，毋致失所”。[41]元代专门设立孤老院、济众源等机构收容鳏寡孤独者，救济内容包括钱粮、衣物、柴薪、医药、棺木等方面。 (三)老年人 中国自先秦以来就有尊老、敬老、养老的传统。《礼记·王制》记载“五十养于乡，六十养于国，七十养于学，达于诸侯，八十拜君命，一坐而至。九十使人受”。养老问题从先秦就被国家列为经常性的救助任务。 据记载，西汉政府对孤老的直接赏赐就达37次。《二年律令傅律》规定“大夫以上〔年〕九十，不更九十一，簪袅九十二，上造九十三，公士九十四，公卒、士九十五以上者，禀鬻米月一石”，以示尊老。[42]文帝前元元年(179年)三月的诏书中提到：“今闻吏禀当受鬻者，或以陈粟”。[43]文帝赐予老年人每月一弧米，维持他们的基本生活。 根据《西汉会要》记载，政府对于丧失劳动能力的老年人要根据情况予以照顾，对难以从事农耕劳动的老人，对田税和市税实行一定程度的减免。成帝时期，规定对六十岁以上无子的鳏寡者，经商可以免受市税，夫妻都无子的鳏寡者免受田税和市税。西汉初期，56岁以上的老人不再负担徭役和人头税。年龄超过80岁的，免除二子的算赋；年龄超过90岁的，再免除一子的服役。对子孙蠲免的目的，是为了让子孙更好的赡养老人。 汉代皇帝还多次下诏，对于老人犯罪要减轻或者免除处罚。惠帝即位，诏令“民年七十以上若不满十岁有罪当刑者，皆完之。”[44]景帝后元三年(前141)的诏书提到：“高年老长，人所尊敬也；鳏寡不属逮者，人所哀怜也。其着令：年八十以上……颂系之”。[45]当然，统治者在刑法上优待老人，除了宣扬德政的目的，还在于提倡孝道，因为在统治者看来，“导民以孝，则天下顺”。讲究孝道的人，是不会犯上作乱的。 到唐代，帝王实施德政的一个重要表现就在于对老年人的社会尊重和救助。《唐律》作为我国封建社会法律的集大成者，其中，涉及了许多保障老年人权益的条文。如“诸告祖父母、父母者，绞”；[46]“诸詈祖父母、父母者，绞；殴者，斩；过失杀者，流三千里；伤者，徒三年。”[47]对告发、诅咒、殴打父母和祖父母的行为，要受到法律的严惩，情节严重的施以死刑。“诸子孙违犯教令及供养有缺者，徒二年。”[48]还以法律的形式规定儿孙对父母的赡养义务。提倡子女要与父母同住，便于照顾父母，保证老人老有所养。 在遇到封禅、册立太子等国家大型活动或者节庆时，政府还会对老人进行头衔或者实物赏赐，赏赐以粟、帛、谷、酒等物为主。或者赐予高寿老人一个虚衔，以示荣耀。为保障高寿老人的日常生活，唐代政府还配给侍丁，称为“给侍制度”。《唐律疏议》规定“祖父母、父母，通曾、高祖以来，年八十以上及笃疾，据令应侍。”[49]为了保证这些侍丁专心照顾老人，还免去他们的差役。唐开元二十五年户令云：“诸年八十及笃疾，给侍丁一人，九十二人，百岁三人。”由此可以看出，政府配给的侍丁根据老人的年龄而定，年龄越大，配给越多。 另外，唐代对老年人在赋役和刑法方面也有一定减免。《新唐书·食货志一》中有记载：“若老及男废疾、笃疾、寡妻妾、部曲、客女、奴婢及视九品以上官，不课。”[50]唐律规定“年七十以上，七十九以下犯流罪收赎，年八十以上八十九以下犯谋反、大逆杀人罪当处死者，需禀奏皇帝裁决，犯其他罪则不究，年九十以上无论犯何罪皆赦免不究。”[51] “家无宗老则闺门乱，乡无耆旧则风俗薄，朝无老臣则社稷轻”。[52]元朝吸收儒家传统思想，推行孝治，在法律、政策和生活上都照顾老人。元代提倡孝治天下，提出“亲在不分居”，父母亡故儿女要守丧，禁止虐待老人，对奉老的家庭进行赋役减免等政策。元代皇帝还经常对高年老人给予一些物质赏赐和补助，并设立养济院收容孤寡老人，并形成制度化。元政府对老年人在刑罚方面都有特殊的政策照顾。《元史刑法志》记载“诸年老七十以上，年幼十五以下，不任杖责者，赎”。[53]“诸有罪年七十以上、十五以下，及笃废残疾罚赎者，每答杖一，罚中统钞一贯”。[54] (四)伤残军人 为维护和巩固统治，历代统治者对伤残军人及家属都采取了不同程度的优抚，以使其永远铭记皇恩，为国尽忠。总体来说，国家要对伤残军人给予种种优待政策，包括赐财物、免差役，赈济家属等。早在先秦时期，国家就对战争中受伤或者阵亡的将士给予一定的优抚行为，《管子》中所提到的“接绝”政策，就是对于阵亡将士，由国家拨付一定军费，再由其生前好友、故旧等负责后事和祭祀之事。以后历朝历代对军人优抚政策进行不断的完善。 唐代中期，因为均田制遭到破坏，人口损失严重，府兵制失去了其以来的基础，自玄宗开始实行募兵制，由国家出资招募军人，“比来兵募年满者，皆食不充腹，衣不蔽形，驮幕什物，散落略尽。”[55]唐代政府为了保证军人更好的征防和卫戍，需要对军人和家属实行必要的社会救济。唐代田令规定：将士“身死王事者，其子孙虽未成丁，身分地勿追。”就是说如果将士战死沙场，他们的子孙即便是未成年，身份地也必须保留，不能追回，这是对阵亡将士的特殊受田优待。对从军者进行赋税减免也是唐代优抚军人的主要措施。拿唐初实行的府兵制来说，在服役期间，府兵只服兵役，其租庸调及徭役全部免除；等到年满六十放免后也就到了老人蠲免的年龄，所以其租庸调及徭役也不用再负担。唐政府对将士家属也给以赋役优免。如玄宗在幵元二十一年五月的一份诏书曰：“诸道征行人家及鳏寡孤独，委州县长官检校，矜放差科，使安其业。”[56]如果将士战死沙场，其家属会受到减免赋税的优待，并安置其就业。对于阵亡将士的安葬，唐代律令对此做出了专门的规定。如《唐律疏议杂律》规定：“诸从征及从行、公使于所在身死，依令应送还本乡，违而不送者，杖一百。”[57]要将阵亡的将士送回本乡埋葬，违者将惩罚一百杖。且士兵尸体在运送回乡时，要“具其随身资财及尸，付本府人将还”，[58]将其随身财产与物品详细记录，与尸体一块归还其家属。另外，根据唐律的规定，政府还按照标准给予阵亡的将士一定的赙赠。 明清时期，通过采取祭奠、封谥号等形式对阵亡将士进行嘉勉，给予其极高的政治荣誉。清代不仅给予出征战士以特殊的出征行粮，而且不幸阵亡的将士，按照其官职品级的高低，都能得到数千两到数十两不等的由国家发给的恤银。国家还对死亡军人及其家属进行抚慰。 国家不仅发给死亡军人恤银，而且对其家属也予以抚恤。具体措施包括：一定期限内免除死者家属的军役，对于战死的高级将领，有其子孙承袭其爵位。对于死亡军人家庭生活困难的，国家负责对其的养赡。如《明律》规定“凡阵亡病故官军回乡家属，行粮、脚力有司不即应付者，迟一日，笤二十，每三日加一等，罪止笤五十。”清代规定，八旗官兵阵亡后，若妻子无子守节的话，则由该旗查明具保，同时可以领取数额为其夫原棒禄一半的抚恤金；如果有子，则待“其子长成当差，所食足抵半俸半饷”后停支；如父母无人养赡，也可终身领取此笔抚恤金。”[59] 四、救助措施 (一)粮赈 中国古代自然灾害的发生非常频繁，如果仅仅靠个人的力量难以抵御风险。当自然灾害发生的时候，会有大量百姓背井离乡，沦为难民，这部分人的生计问题如果不能得到有效的解决，就可能沦为社会的不稳定因素。历代国家对于受到自然灾害影响的地区给予粮食救济，维持该地百姓最基本的生存，是一种最直接也是最为常见的救助措施。 汉代自文帝开始着手仓储制度，增加粮食的储备。几乎每位西汉的皇帝，都颁布过积谷备荒的诏令。到西汉中期，已建立了中央粮仓和郡国粮仓为主体的完善的仓储制度。中央粮仓主要有敖仓、长安仓、京师仓等。在发生自然灾害时，这些粮仓在赈济灾民方面具有重要的作用。相对于中央粮仓，郡国粮仓据考证，知名的至少有20多个。中央对郡国粮仓实行统一调度，对其运输、使用、存储等都有制度化的管理。为保证灾害救济，汉代还设立了一类特别的粮仓——常平仓，这是汉武帝时期实行“均输平准”政策的产物，所谓“均输平准”，即“执准守时，以轻重御民。丰年岁登，则储积以备乏绝；凶年恶岁，则行币物；流有余而调不足也”。[60]用今天的经济学原理来解释，常平制度是为了防止谷贱伤农，在粮食价格走低时，国家以高出市场价格的价格进行收购，确保粮价。在粮价高时，国家再以低于市场价格出售。这种做法对于荒年期保证灾民的利益具有重要的作用。 发生自然灾害时，粮食是灾民最急需之物，“……盖以为当今之忧，不在于货，在乎民饥。……盖民可以百年无货，不可一朝有饥，故食为至急也”。因此，在遇到自然灾害之时，政府首先应当开仓济民，以保证饥民的基本生活。据统计，西汉对灾民直接的赈粮次数为7次，东汉为25次。赈谷较多的一次是建武三十一年，水患，“戊辰，赐天下男子爵，人二级；鳏、寡、孤、独、笃窿、贫不能自存者粟，人六斛”。汉代石、斛基本相当，通常来说，每个成年劳动力每月口粮需要3石，因此，6斛的口粮足以维持一个人两个月以上的基本生活。 唐代根据仓谷来源不同，在中央和地方建立了一系列粮仓，并形成了一套完备的仓储制度。在中央，设立太仓。在地方，有州县官仓。在地方还设立义仓、常平仓、军仓、转运仓等由中央负责监督的粮仓。 唐代的太仓设立于长安城，承袭两汉仓储制度，是全国最大的粮仓，太仓里的谷源来自全国各地上好的粮食，主要供皇帝和京城官员食用。但是，在灾年，太仓也用于赈济京城周边的饥民、难民，以稳定局面。张弓先生在《唐代仓廪制度初探》一文指出，自唐高祖武德年间至太宗太和年间的二百多年间，太仓出粜赈贷十八次。[61] 正仓是州县的地方仓库的统称，包括州仓、县仓。唐代正仓的仓谷主要来自于正租和地税，这是封建国家税收的主要来源。另外，外官职田的地租、地方公廨田的地租、逃人田的地租等也交由正仓受纳。正仓所受纳的谷物主要供给地方官员的俸禄、军队的饷银等。但是，每到灾年，正仓也担负着赈济灾民的职能。唐初，“每岁水旱，皆以正仓出给，无仓之处，就食它州”。[62]天宝年间，“关辅及朔方、河陇四十余郡，河北三十余郡，每郡官仓，粟多者百万石，给充行官禄。”[63]由此看出，正仓在救济地方灾民时发挥了重要的作用。 义仓的设置沿袭隋代，由军人及诸州百姓自行设置，实质是一种民间自救性质的仓库，仓谷并不是强制缴纳，所以谓之“义仓”。贞观二年四月，尚书左丞戴胄上书：“水旱凶灾，前圣之所免。……各纳所在，为立义仓。若年谷不登，百姓饥谨，当所州县，随便取给。”[64]之后户部尚书韩仲良亦奏曰：“王公已下垦田，亩纳二升。其粟麦粳稻之属，各依土地。贮之州县，以备凶年。”[65]唐代义仓设立的目的在于要求各地平常储备一定量的粮食，在灾荒之年提供救济。据有关数据统计，自唐朝建立到公元840年约发生灾害365次，唐政府共行赈济136次，其中义仓行赈106次，其它仓30次。由此可见，义仓是唐代备荒最持久、最坚实的后盾，在唐代救灾救济中的作用极其重要。 除以上三种重要的粮仓外，还有以平抑物价为主的常平仓，为戍边将士提供粮食保障的军仓，以及跨区域流动时解决粮食转运问题的转运仓，这些国家和地方的大型粮仓在灾荒之年都发挥着重要的赈灾职能。从机构设置来说，全国的仓储管理工作由户部统一负责，其他如度支、藏部、司农寺等机构也承担着相应的职能，御史官吏还对仓储具有审计、监察的权力。可以说，唐代完善的仓储制度为统治者维护社会稳定发挥了重要作用。 元代自立国之后，积极推行“汉法”，灾伤赈济成为施政的一项重要内容。忽必烈曾说：“饥民不救，储粮何为?”[66]据统计，从世祖即位(1260)到顺帝至正八年(1348)的88年间，元朝政府的各种赈济共808起，平均每年92起。赈济次数频繁，主要是因为元代高发自然灾害。而元代赈济的数量也是非常可观的，常达数十万石，赈济范围也非常广，不仅涉及南北各地，还涉及边疆及民族地区。元代粮仓分为官仓和常平仓。常平仓专用于平抑粮价，由官府出资籴粮，荒年出粜。而对于官仓赈济，有着非常严格的固定，必须由地方政府申报，经过中书户部的批准，才可以出仓。 清代除了延续历代的仓储制度以及粮赈措施以外，最主要的特色是大量开办粥厂，以便在灾荒之时救济灾民。按举办主体来划分，粥厂可以分为官办粥厂和绅办粥厂之分，其中，对于救济灾民发挥主要作用的还是官办粥厂。以北京城为例，最著名的是“五城十厂”，由专职机构五城察院对粥厂的选址、规模、日常事务进行管理，北京五城每城各设两个粥厂，开办费和日常开销完全由官府承担，由朝廷直接拨付专门经费。“每城日发米二石，柴薪银一两”。[67]政府对粥厂的监督稽查机制也比较完善。1690年，康熙皇帝令“以满汉部院堂官各一人”董理五城粥厂之事。[68]1730年，雍正皇帝确定了五城所办粥厂由五城御史监督稽查的定制，此外御史还负有稽查顺天府主管各粥厂之责。另外，每逢灾重年景，为了应付外地来京饥民，救济距京较远地区灾民，清代经常在近京乡镇临时增开粥厂。此类粥厂一般设在灾民聚集或来京要道上，是救济贫民的临时措施，不似固定粥厂每年举办，制度完善。 (二)医疗丧葬救助 由于瘟疫和疾病频发导致大批人口死亡，所以施医致药和安葬死者成为汉代救荒救灾中的一项重要内容。《二年律令·赐律》规定：“一室二歹聿在堂，县官给一棺；三歹聿在堂，给二棺。”再如《后汉书·曹褒传》载，东汉和帝永元四年(92)，曹褒为“城门校尉、将作大匠。时有疾疫，褒巡行病徒，为致医药，经理粥，多蒙济活”。 唐政府在法律方面对鳏寡孤独者的医疗救济作了规定，《唐令拾遗·户令第九》第三十七条“开元二十五年”令规定：“诸鳏寡孤独贫穷老疾，不能自存者，令近亲收养。若无近亲，付乡里安恤。如在路有疾患，不能自胜致者，当界官司收付村坊安养，仍加医疗，并勘问所由，具注贯属，患损之日，移送前所。”[69]由律文可知，对鳏寡孤独平常的侍养，应先考虑其近亲，如果没有近亲，则由乡里安恤。对在路上患疾的鳏寡孤独者，由当地官司收恤，进行医疗救助，患损之日，移送本贯。由此可见，唐律对鳏寡孤独者恤养的规定是比较周全的。 同时，唐政府本身也给鳏寡孤独者提供医疗和丧葬救助。例如开元二十四年十月，玄宗下诏《自东都还至陕州推恩敕》，曰：“鳏寡茕独及征行之家，宜令州县长官亲自存问，如有疾患，量加医药。使近甸之内，咸有赖焉。”[70]令州县长官亲自存问鳏寡孤独者，如果有患疾病的，要给予医疗方面的照顾。天复元年(901)，昭宗《改元天复赦文》规定：“天下高年鳏寡八十已上，委所在长吏切加安恤，其有不幸者，量与葬送，仍存抚孤裔。”[71]令州县长官对鳏寡八十以上者进行安恤，如果有不幸者，要量与葬送，同时还要存抚不幸者的孤裔。 宋代疾疫频发，其中大疾疫42次，[72]在瘟疫频发的中国古代社会，民间抵制能力显得非常渺小，为了控制疫情，维持统治，宋代政府不得不在人口密集的地方进行派医施药等措施。低价出卖、派遣医官、给散药品，颁行医方是两宋常见的医赈措施，这些具体措施对于当时防治传染疾病、控制疫情、缓解患病贫民的痛苦起到很大的作用，从而达到保持社会稳定、维持统治的目的。 比较而言，南宋政府在医赈方面做出的努力更多，早在绍兴六年(1136)时，南宋政府就设立了惠民药局、和剂局等医疗救助机构。如史料记载：“绍兴六年置药局，以行在太医局、熟药东西南北四所为名，内将药局一所以和剂局为名，从户部王误之请也。诏和剂局置监官、文武各一员，差京朝官与大使臣十八年朝旨。熟药所依，在京改作太平惠民局，元置惠民司有令有直长”。[73]此后又设立施药局等机构救济贫民。颁行医方是南宋政府医疗救济中的另一项重要措施，嘉泰三年(1203)五月十六日，臣僚言：“臣闻仁宗皇帝天圣、皇佑中屡颁医方，遐荒僻远之邦，往往风土不善，民多疾病，市药无所，请医无人，横催夭折，甚可悯也。宜命太医局选民间所常用及己试有效简要可行之方，集为一部，颁之诸路监司，监司行之州县，州县又撮其要者，大书揭示于聚落要闹去处。”[74] 丧葬救助方面，宋代专门设立漏泽园，使得因疾疫而死亡的人能够及时被埋葬，这有利于减少疾疫的传染。如，熙宁八年(1068)“吴越大旱，明年春大疫，为病坊处疾病之无归者，募僧二人，属以视医药、饮食，令无失所。凡死者，使在处，随收瘫之”。除此之外，因贫困而不能及时入葬的人家，“令畿县各度官不毛地三五顷，听人安厝，命僧主之”，“葬及三千人以上，度僧一人，三年与紫衣；有紫衣，与师号，更使领事三年，愿复领者听之”。 元朝医药管理制度主要借鉴宋法，形成了包括太医院(政府性质的)和非太医院(非政府性质的)的管理机构。蒙古大汗由于常年征战在外，对疾病和自然灾害有着一线体验，为了提高本朝医疗救助水平，统治者积极派遣官员寻求医家，并鼓励地方官员和百姓推荐有名医家，将这些人收罗起来以堪重用。在太宗十二年(1240)，元朝正式设立太医院。到仁宗朝时，较为完善的医药管理体系已经具备。元朝太医院在制度上作了根本性的变革，成为国家最高医事管理机构，而服务于皇帝的御医系统成为太医院的下属机构，“形成了自上而下的网状辐射性管理体制，产生了超越前代的严密而复杂的医官制度”。[75]同时，元朝医学地位也较高，不但一些医术高超之人被授予重要官职并成为皇帝亲信，而且没有医学派系的偏见，持以开放态度让主流中医以外的其他医学如回回医学在社会上通行。元朝医药事业得到长足发展，医学内容和医疗管理制度都大大超过前代。在管理制度进步和医学地位较高之下，元朝官方医疗机构在民间协助下慈善救助功能有突出表现。官办的医疗救助机构主要是太医院统摄之下的“广惠司”和“惠民药局”构成“广惠司”属于御用医药机构，大约在至元年间正式创办，“惠民局”属于官办慈善药局，对贫民提供特殊照顾，无偿或低价地向贫病者供给医药，惠民药局虽有官府助本，年有定量，如遇贫民病疾严重、数量众多或者管理失误，难免会出现周转不灵，于是地方上一些民间力量会向惠民药局出资出力，有相当一部分州县的三皇庙学都有民间捐资情况。 (三)赋田减税 两汉时期，在对社会一般贫困人口的救济方面，最常见的做法是假民公田和赐民公田。 假民公田多在宣帝地节元年以后实行。“假，犹租赁”[76]。假民公田，就是政府把公田借给无地或者少地的贫民，收取地租。这样一来，贫民就变成了国家佃农，假田常与贷种子、粮食结合起来，以安顿贫民。东汉和帝时期和安帝时期也较多的实行假田予民，永元十五年(103)和帝诏令：“百姓鳏寡渔采陂池，勿收假税二岁”。[77]安帝永初元年(107)二月，诏“以广成游猎地及被灾郡国公田假与贫民”。[78] 西汉时期赐民公田的情况并不常见，但东汉却大规模的赐民田地。这是因为东汉初期因为人口锐减，东汉政府拥有了大量无主荒地，成为可支配的“公田”。这些“公田”除了赏赐给贵族和功臣以外，其中一部分主要用于安置流民和贫民，即“赐民公田”。建武十六年(40)，光武帝派遣使者“下郡国，听群盗自相纠适”，“徙其魁帅于它郡，赋田受禀，使安生业”。[79]明帝、章帝时期赋与贫民公田的次数更多。据初步统计，从明帝永平九年(66)至安帝永初三年(109)的时间里，共颁布假民公田和赋民公田的诏令达20多次，其中赋民公田的次数达12次。 无论是“假田”还是“赋田”，土地的来源有两类，一种是散布在各个郡国的官有土地，还有一种是苑囿及山林川泽等。这些公田不一定是贫瘠的土地，有些甚至是肥田沃土。国家将这些田地分配给有劳动能力的贫民，可以增加国家的财政收入，也可以安置流民，救济贫民，增加国家佃农的数量，有助于缓解阶级矛盾。 唐代田制规定：“授田之制，丁及男年十八以上者，人一顷，其八十亩为口分，二十亩为永业；老及笃疾、废疾者，人四十亩，寡妻妾三十亩，当户者增二十亩。”[80]可见，不当户的老人可以得到唐政府40亩的授田，当户者可以得到唐政府60亩的授田。老人可以受田，但在赋役方面，唐政府规定老人为不课口，赋役全免。如《新唐书·食货志一》载：“若老及男废疾、笃疾、寡妻妾、部曲、客女、奴婢及视九品以上官，不课。”[81] 元代的恩免之制是指以皇恩免除某地区赋税的制度。凡是遇到改元、民众贫乏、受灾、由于灾荒导致民众流亡、兵乱导致军民难以维持生计和某些地区在战争中供给繁重等情况，均会实行不同程度的恩免。除因改元而免除赋税之外的上述其他各种蠲免情形均可视为对于民众的间接救济。宁宗至顺元年“以改元免诸路差税有差……”，明宗天历二年，“免达达军站之贫乏者及各路差税有差……”，仁宗延佑元年“以改元免大都、上都差税二年，其余被灾经赈者免一年……”，成宗大德十年“逃移民户复业者免差税三年……”。[82] 五、中国古代社会救助评述 通过对中国古代社会救助问题的归纳、总结，我们发现，中国古代的社会救助主要呈现以下几方面的特点。 第一，政府介入早 中国传统的国家观念提倡“家国同构”，历代统治者将天下百姓视为“子民”，而皇帝为“天子”，地方官员则为“父母官”。因此，统治阶级就不得不无视百姓生活质量，尤其是底层百姓的生存状况，扶危济困是各级官员分内的职责。从夏商周就开始有对残障人士的帮扶记载，要求对这类人群“以其器食之。”致“鳏寡孤独疾废者，皆有所养”。先秦时期各诸侯国对“老弱群体”实施救济的始源，奠定了中华民族救济的实践基础。先秦时期诸子百家的社会救济思想，绝非出于他们个人的遐想，而是与商代以来的社会救济实践紧密相关的。此后历代均对“鳏寡孤独”等弱势群体实施救济，以保障其基本生活。中国古代社会大多以儒家“仁政”、“民本”思想为统治理念，这些思想本身有着很强的伦理和道德色彩，因而能有利的指导社会救济实践。 第二，救助层次和水平低 我国古代的社会救济，主要的目的是保障社会成员的最低生活需要，无论是政府的赈灾救荒，养老慈幼，还是对残疾人的救助，主要目的是为了使之存活，维持最低等的生存条件。着重对物质层面的救助，尤其仅限于粮食救助和最低端的医疗救助，对于弱势群体的教育、卫生、就业等缺乏关注和救助。缺乏一定引导和机制，使得这部分人转变为自给自足的劳动人口。 第三，救助的持续性较弱 纵观历史，历朝历代的社会救济所发挥的作用并不稳定，而且持续性比较差。几个大一统王朝，如两汉、唐、宋、明、清等朝代，社会救济和保障措施较为完善，而其它短命王朝或者割据时期，几乎没有体系化的社会救助制度存在。其次，社会救济措施往往与帝王的施政风格有很大的关系，如果统治清明，社会风气良好，尚且可以最大程度保障弱势群体的基本生活；如果统治腐败，皇帝不问民生疾苦，各级官吏中饱私囊，侵吞救济款，会直接导致该时期底层人们生活贫困不堪，饿殍满地。再次，大多数朝代的社会保障机制以皇帝的诏令为准，缺乏连贯性，由于一些客观临时性原因，法令条文的颁布和运行往往出现断层现象，不能保证救济诏令颁布的初衷。