对我国城市规划编制和实施的思考，本文主要内容关键词为：规划编制论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今天，人类社会已逐步进入高度城市化阶段，城市成为人们重要的生活和生存空间。作为政府行为的城市规划，理应对城市社会经济的发展、居民生活质量的提高以及城市交通运输的便捷发挥应有的作用，但是大部分城市规划的编制和实施严重脱节。为什么会出现“脱节”呢？至少有两方面的原因：一方面，由于受以往计划经济的影响，规划编制者重编制而轻实施的做法还相当广泛，认为只有画图设计才是正事，忽视了对城市信息的深入分析和研究，忽视了市场信息对人的行为及其选择的影响，从而也就忽略了市场经济条件下规划的市场需求和规划的市场可接受性，盲目地认为编制规划就是规划工作的全部内容，至于规划的实施与否或实施的好坏，似乎与己无关，使得规划只能停留于形式。这涉及到规划观念的转变。另一方面，城市规划是一种针对未来的发展建设目标，它的编制有一定的时间限制，在这个短时间内，规划要理性地反映出城市的未来，首先必须对城市现有信息进行认真仔细的分析研究，然后才能作出合理的结论。但是就现在城市规划的编制而言，很多规划单位已经形成了固定的模式，用这种固定的编制模式去面对条件各异和不断发展的城市社会，自然就难以有合理的规划内容。这样的规划即使有一个实施机制保证了实施，却有可能阻碍城市的发展，这就严重损害了城市规划的严肃性和权威性以及规划的根本作用。所以，必须转变规划的观念和做法。
一、规划编制的市场导向分析
城市规划要转变观念，要从计划经济的束缚中解脱出来。改革开放以来，经过这么多年的过渡，许多人的规划观念已经进入市场经济，但是真正从市场需求的角度出发来考虑规划编制的人并不多。因此仅转变观念还不行，重要的是如何在新观念的支配下进行城市规划。明显的事实已经摆在面前，在以往的计划经济条件下，任何事情以政府为主体，全国一盘棋，何况一个城市，因此城市规划是根据国家计划和投资而制定的城市建设的蓝图。而现在，城市建设中政府投资只占极小的一部分，并且多投在基础设施和公益事业上，其他城市建设的资金都是靠民间投资（相对于纯政府投资而言）来完成的。这些投资对个体利益的追求，必定会与作为政府行为的保障社会公平和社会稳定的城市规划产生冲突。如何来化解这种冲突而保证城市规划的顺利进行，就成为规划师日常工作的一个组成部分。这一点从另一个方面来看，也许有点象我们常在规划中看到的“保证经济、社会、生态三大效益俱佳”的要求，这里的经济效益，可以看作是民间投资对个体利益的追求，而社会效益和生态效益正是政府要考虑的。但是规划编制的市场导向并不是说政府应一味地顺从这些民间投资对经济利益的要求，而是要在政府和民间之间达到一种均衡。
在市场经济条件下，市场的基本关系是供求关系，事物存在的必要性在于社会对它的需求，城市规划也不例外，也应该面对市场。其关键在于编制规划时应该如何考虑市场的需求。这就要求规划编制者不仅要收集大量的规划基础资料，而且还应注重分析研究市场中人的行为。强调这一点的原因在于，城市规划可以理解为是对现有的城市资源进行有效配置，使其在既定条件下发挥出尽可能大的功效而对城市经济的增长和城市社会的发展作出贡献。这种资源的配置是需要人来实现的。市场经济条件下的人都被认为是理性的，这里所说的理性，简单地说，就是人们在特定的条件下总是将自己的偏好最大化。这就是上面所谈到的冲突产生的原因。如果规划师能了解理性人在给定条件下的战略选择，并能将其融入规划，那么这才是真正考虑了市场需求。这一点做起来也许有难度，但的确应该这样做。
二、规划实施措施必须理性安排
几乎所有的规划报告中都写有该规划的实施措施，而且篇幅不小，但大部分都是用“行政的、经济的、法律的、技术的手段”等过于笼统的词句来概括，缺乏可操作性。为什么有的规划能顺利实施而有些规划却屡屡受阻呢？不难看出，顺利实施的规划，在理性人的要求和政府之间达到了一个均衡，最终当事人都达到了自己的目标；而受阻的规划，这样的均衡没有出现，而且往往是由于理性人认为达不到自己的预期目标而没有积极性去实现这个规划。为了自己的利益，理性人要么不去投资而选择别的，要么突破规划去实现自己的利益要求，虽然这种突破也许是某些主管部门许可的。但我们的目的不是要分析这种突破是好是坏，而是要分析为什么制定的规划没能顺利实现。
这当然不能怪市场经济，也不能怪这些理性的人们，而只能说规划当中还存在着某种缺陷，即使规划的实施措施从表面看来制定得相当完美。其实规划的实施措施可以认为是一种制度安排，一种为实现预期目标而做的规定（也许说成游戏规则更容易理解些，这些规则当事人都乐于接受而且必须接受，以保证游戏的进行，并且当事人的目标不会因遵守这些规则而受到不平等的影响）。在市场经济条件下，政府行为或者政府干预并不能解决所有问题，但这也绝不是否认政府在城市建设中的作用。只是在人的理性条件下，一种制度的安排如果不能满足个体理性的要求，这些理性的个体就没有积极性去遵守这种制度，因此，这种制度就很难实行下去。所以我们的目标就是要设计一种机制，在满足个体理性的前提下，达到集体理性，也就是达到政府的预期目标，而不是否认或者压制个体理性。实施规划的措施就应该发挥这种机制的作用。
政府部门所编制的城市规划，是一种预期目标，实施措施是为了保证这个目标的顺利实现，这两者之间应该是一个整体，因此不应该有“编制和实施脱节”的说法。如果要这么说的话，也只能是规划未能顺利实现的一个表面原因罢了，它的背后暗示着这个规划没有充分考虑市场，没有人有积极性去实现它。一个理想的措施或者制度安排，应该是在没有外在强制力约束时，当事人也能自觉地去遵守或实现它。如果在编制规划时能将这样的措施或制度融合进去，其结果便可想而知了。
作为规划的编制者，应该对人的市场行为有所了解，而市场信息又会影响到理性人的行为和制度的安排；规划师要了解理性人的行为或选择，进而编制出合理的规划，就必须掌握充分的市场信息。因此对市场信息的收集和分析也应成为规划的基础工作。从广义来讲，这里的市场信息也应包含在我们平常所说的规划的基础资料之内。
如果单纯来考察规划师所编制的规划，也许是理性的，然而现在已经不是以往的计划经济了，规划必须面对市场，适应市场，也就是说必须考虑市场因素。如果一个城市的规划不能适应市场，那么大量的民间投资便会流向别的城市或地区。我们知道，城市是人类历史的产物，城市规划环境也是一个由多种因素构成的复杂系统，这些因素之间相互影响，相互作用。所以无论是规划师的规划目标，还是投资者的追求效益，从各自的角度看并不缺乏理性，但从社会整体看，由于它们之间的相互影响可能达不到集体理性，而这个集体理性应该成为市场经济条件下城市规划的真正目标。
现代社会已经进入信息社会，信息影响着市场中的一切，包括人们的行为选择和社会制度的安排。城市规划也应该先考察信息（虽然这些信息不可能是完全市场信息），再研究问题，最后在这个信息结构下制订城市规划的最优方案，也即最后的规划结果，这样得出的结果就自然融入了合理的实施措施。这里的重点和难点在于考察信息和研究问题，也就是本文一再强调的市场导向。但这并不意味着规划失去了应有的地位和作用，作为规划师，应当树立起以市场为中心的观念，因为只有当市场接受了规划才能证明规划的价值和规划师存在的必要。规划师在不断努力以提高规划的质量的同时，还应关注市场对规划的理解程度，规划的实施应当是建立在强有力的说服力而不是以往的行政强制力之上。因此市场是否接受规划应当成为评价规划优劣的一个标准，这也是在规划的编制和实施过程中进行理性思考的基础。
收稿日期：2000-11-06