城市化进程中失地农民的对策研究——以台州市W区为案例，本文主要内容关键词为：台州市论文,区为论文,失地农民论文,进程论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在城市化进程中，农村土地将大量被征用，大批农民将失去土地，但现行的征地安置标准过低，且方式单一，导致大量失地农民转化为城市贫民，其结果必然会影响全社会的安定和经济发展。妥善安置失地农民，切实保护农民群众的合法权益，改革现行征地和安置方式，保证社会政治稳定，成为当前各级党委、政府的一项重大责任和全面建设小康社会进程中必须重视和妥善解决的重要问题。本文试就台州市W区经济发展和城市化进程中，如何解决好征地农民生存问题作一些初步探讨。
一、土地征用过程中存在的问题
征用土地是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将集体所有的土地转变为国家所有，并依法给被征用土地的单位和原土地使用者一定补偿安置的行为。W区正处在经济快速发展和城市化进程迅速推进的阶段。据统计，2002年国内生产总值96.1亿元，财政收入，11.63亿元，比1998年均翻了一番半。市区面积从原来的13.6平方公里扩展到21平方公里。然而，经济的迅速发展，直接导致用地需求猛增。自1999年以来，w区每年新增国家建设用地约在3000-5000亩，这对人均耕地只有0.26亩的W区来说，无疑是一个巨大的压力。随着土地被大量征用，失土农民不断增加，他们的生存发展问题日益凸现，按照比较直观的人均0.26亩的耕地计算，如每年征地4000亩，城区就有1.5万失去土地的农民需要安置或者是走向社会。征地中的补偿、安置、提供社会养老保险等工作做得如何，直接关系到农民群众的切身利益。
据调查，当前土地征用过程中确实存在着一些亟待研究和解决的问题：
一是土地征用价格偏低，收益分配不合理。目前，W区套用国家标准进行征用补偿，或以国家公益性建设名义征地补偿，耕地补偿费等几项补偿合计，往往不到该土地经营开发后市场价格的3-10％。基础设施建设项目，尤其是地方政府重点项目，与其他项目相比，征地补偿费明显偏低。以W城区为例，土地补偿费一般2.2万/亩左右，劳力安置费3.3万/亩，征地成本一般是5.5万/亩，商住拍卖出让金通常可达200-300万/亩，协议出让一般可达70-100万/亩，这里包括了用途转变增值；土地转让产生了较大甚至是巨大的收益，但在分享土地的转让收益时却往往忽视了土地的天然拥有者农民。《土地管理法》第55条规定：“新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”。在这里，政府是否将土地有偿使用费真正用于耕地开发是一个问题。因此，只补偿给农民一笔规定的费用，没有保障农民随土地增值而受益，这必然导致土地收益分配的不公平，引起农民对政府的不满。
二是土地补偿费的分配和使用管理不规范。按浙委[2001]20号文件和浙政发[2002）27号文件规定，“集体土地征用所获得的土地补偿费等收入，除青苗补偿、地上附着物补偿、劳动力安置等费用可分配到户外，其他所得一律作为村集体收入，不得平分到户。”但实际上，W区不少村（经联社）基本上分配到户，据W区A街道办事处调查，93％的农民不考虑资金的分配使用，有的存入银行，有的建新房，有的大办婚丧事，有的吃喝玩乐或参与赌博，有的投资失误血本无归。往往缺乏对自身教育的投入，也缺乏提高自身素质的投入。当补偿费全部用完时，生活就遇到了困难。有些没有分到户的村（经联社），由于使用管理不规范，缺乏必要的监督机制，有少数村（经联社）干部贪污、送礼、挪用等，造成集体收入损失，群众意见较大。
三是安置方式简单，失地农民尚有后顾之忧。随着城市化的快速推进，从总体上说，土地征用对农民的影响是积极的。对被征地农民，W区基本上采用货币安置方式，发给被征地农民劳动力安置费，让其自谋职业。自谋职业人员中，多以踏三轮车、开摩的、打短工、开小店、办小厂为主，但大部分农民无稳定职业。这些职业随着城市化进程的加快和城市管理的加强，随时存在着被淘汰的风险，在村内外企业就业的人员，由于企业自主经营、自主择员，一部分人很可能加入失业队伍。在就业问题上，失地农民就业处于弱势，转岗困难，不能与城镇居民比，甚至还比不过外地民工（外地民工用工价格低），一旦补偿的钱花光，基本生活没有经济来源时，生活就失去保障。这将给社会带来巨大的压力。
产生上述问题的主要原因。从法律依据看，目前既无法律法规规定和统一的社会保障机制，又缺乏足够的资金保障。1986年《土地管理法》取代《国家建设征用土地条例》之后，就没有征地方面专项法规规章，土地征用政策有待完善。从征地制度本身看，征地补偿安置中的种种问题触及的是农民集体土地产权制度问题，在社会主义市场经济条件下如何建立统一规范的土地市场问题，以及被征地农民在失去土地后的生存权和发展权问题等，从理论到实践还未真正解决。目前征地补偿标准是按产值倍数计算的补偿方式，没有从土地本身的价值去考虑对权益的补偿，也没有考虑到对农民的承包经营权的补偿，且按产值倍数计算的补偿方式，对产业结构调整中的土地产值也很难按实计算，不尽合理。在征地的实际操作过程中，法定的征地补偿制度没有真正落实到位，对于失地农民的安置一律简单地采用货币安置“一脚踢”的方式，缺乏从体制上、机制上、根本上解决农民后顾之忧的考虑和举措；在国家、集体、农民三者关系上，考虑长远利益和农民利益少，往往以牺牲农民利益搞建设，把本应由政府承担的转由农民承担。
失地农民是经济发展和城市化过程中产生的，核心是保护农民的合法权益和正确处理国家、集体和农民的三者利益关系问题，本质是土地产权问题，解决的根本途径是建立社会保障体系。
二、建立失地农民基本生活保障机制的措施
“农村、农业、农民问题，始终是我国革命建设和改革的基本问题”，也是党和国家十分关注的问题。失地农民是城市化的必然产物，对失地农民的生活保障，是经济社会发展到一定阶段必然会出现的问题，而且是个社会问题。被征地农民在失去了土地这个劳动对象和最基本的生产资料后，同城镇下岗职工一样，是社会的弱势群体，社会总得给他们一个最基本的生活保障，在他们没有重新就业前或年老丧失劳动力时，有一个基本的生活来源。为此，在城市规划区和经济相对集中的开发区内，政府应把建立被征地农民社会保障机制作为推进城市化进程的一个重要举措，使失地农民在一定时期内得到基本的生活保障，以解除农民的后顾之忧和有利于经济社会的稳定发展。从城市化的理念来说，我们以“土地换保障”、“削平城市化的门槛，找到化农民为市民、转变农民社会地位的根本途径。”这是非常有意义的。
那么，如何建立失地农民的基本生活保障机制？结合W区实际，笔者认为有以下途径：
1.提高农民的土地收益分配。改革现行土地补偿机制，建立合理的土地补偿机制。根据浙政发[2002]27号文件《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》规定，城镇规划区内征用土地要积极推行“区片综合价”。统一制订分片的征地综合补偿标准，严格区分社会公益用地和商业用地，结合土地的基准价，级差价，市场浮动价，土地用途，土地出让受益，人均耕地和经济发展水平等情况，划分区片综合价，尽可能确定更为科学、合理，符合实际的征地补偿价格，提高农民的土地收益分配。同时，进一步规范政府行为，防止土地资产流失。
2.建立“两低”养老保险。解决“失地农民”问题的最主要途径，是把失地农民纳入整个社会保障体系，这是确保农村社会稳定的治本之策。在政府主导下，由劳动、国土两部门具体承办，在城市规划区内，将征地后需安置的农业人员的户口实行“农转非”，并统一纳入城镇居民社会保障体系。土地行政主管部门把大部分土地补偿费和劳动力安置费足额交给劳动保障部门，劳动保障部门为被征地农民办理《征地人员手册》，社保机构根据土地征用人员计缴养老保险费的年限，核发《养老保障手册》，为其建立个人帐户，达到退休年龄后发养老金。养老保险统筹费由村集体、个人、政府按比例承担。政府可以适当提高征地成本，在土地收益分配中拿出一点，农民从劳动力安置费中拿出一点，村集体从土地补偿费中拿出一点，解决失地农民的社保问题是可行的。考虑到村集体资产多少不一、土地补偿收入较低的实际，可以依照省政府（浙政发[2001]64号）和浙劳社农[2003]79号文件“关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见”的精神，为土地被征用农民分年龄段一次性缴纳不同年限的养老保险统筹费，实行“低门槛准入，低标准享受”办法。在少数村“低门槛进入，低标准享受”仍不能解决失土农民的最低生活保障的情况下，鉴于这些村在W区城市化进程中所作的贡献，政府可在土地征用的级差地租中提取补充，用于应由村集体缴纳的那部分。在实际操作过程中，可以尝试实行土地抵押，提前建立社保关系。政府根据土地预期收益作为抵押，垫付养老保险等费用，对人员提前安置。征地、安置落实后，由政府对原集体资产进行合理处置，由政府批准撤销村组建制，多余的集体土地收归国有。
3.留地安置。根据经济社会、城市发展以及被征地村的实际需要，由政府统筹安置，给土地被征用村（经联社）留用一定数量的安身立业之地（被征用土地的8％-10％）。另外，重视创新农地制度，允许农民集体建设用地使用权直接进入市场流转。目前，上海、苏州、深圳等地在创新农地制度中走出了一条路子。我们可以坚持两条腿走路，允许集体经济组织保留部分土地产权，允许保留的非农建设用地流转，通过办市场、建标准厂房和商业用房、造停车场等予以出租，也可以在国家、省、市重点工程及企业集团用地中，把集体土地产权作价入股收取年租金，使农民有稳固的收入和就业机会。土地流转特别是农村集体建设用地流转是最能产生效益的，政府应对此作出制度安排，在产生的收益中拿出部份资金定向用作农村的社会保障，这将有利于农民利益的保护，也有利于维护社会的稳定。
4.调地安置。征用零星土地且村内机动地较多的村，可以通过调剂承包地给予安置，因调剂土地而产生的通行、排灌、土地质量高低等因素变化而需要进行补偿的，村可给予适当补偿，调地后不另行发给安置补助费。实行这种安置方式，农民可以不实行养老保障。5.就业安置。政府可以出台优惠政策，鼓励用地单位在同等条件下优先招收征地农民工，对被征地农民可通过为其解决就业的方式安置。就业安置，凡订立长期劳动合同并承担基本社会保障费用的，相应的安置补助费归用人单位。今后若解除合同，用人单位须一次性为其缴足15年以上的基本养老保障费用。
6.投资入股安置。对安置补助费的一部分归入集体资产，由集体经济组织用于投资兴办二、三产业，全体集体经济组织成员均可享受收益；或将包括部分安置补助费在内的集体资产实行社区资产股份化，将集体资产量化到集体经济组织内部所有成员，作为基本生活保障。
7.生产资料置换安置。土地是农民最基本的生产资料和生活保障，为妥善解决失地农民的生活保障和发展问题，可尝试土地征用生产资料置换，就是被征地人员实行一亩土地置换60.6平方米（可根据实际情况而定）的标准厂房（由征地方承建），并由征地方按每月6元/平方米的价格租用；给予村集体一定面积的标准厂房，其产权归村集体所有，村民拥有经营收益。进行生产资料置换后，除青苗等地面附着物外，不再进行货币补偿。这种新办法安置的好处，一是农民年收入提高，且旱涝保收。二是村集体经济也迅速发展壮大，劳动力也由此得到彻底解放，农民既可以将劳动力从单一的农业生产中解放出来，投身到市场经济的大发展中获取更大收益，还可以从土地置换得来的标准厂房中获取长久而稳定的收入。
8.大病医疗统筹。对于有经济实力的村，可以将部分集体资产变现，让农民以“准职工”的身份就职于城镇企业，与别的职工一起享受医疗保险。给失地农民缴纳大病医疗统筹费，可以解除失地农民因病致贫的后顾之忧。
三、建立失地农民社会保障机制必须解决的几个突出问题
探索建立“失地农民”社会保障机制，是加快城市化进程的一项重要举措，是一项情况复杂、政策性强、涉及面广、工作量大的综合性改革，涉及到集体资产、土地、村改居、历史遗留等重大问题的解决。当前以下几个突出问题必须采取措施妥善解决。
1.村级集体资产改革问题。应该看到，现在城市规划区的农村（城中村）已不再是传统意义上的农村。将村公益事业纳入整个城市社会事业，其集体资产的作用不能等同于传统意义上的农村，实际上转变成一种村民共同体经济，其目的是谋求福利的最大化，这种共同体经济的产权制度安排，不利于人口迁移。而以户籍的迁出或迁入作为退出或进入某一农村社区的依据，则是农村集体经济产权制度的一大特征。在这种产权制度安排下，农村人口能否向城市迁移，不仅受户籍的限制，而且取决于自身迁移成本与收益的比较。在村民不愿轻易作出迁移选择的情况下，“城中村”的顽症、“村改居”的艰难，也就是必然的了。从集体资产的保值增值看，实际上一直缺乏有效措施。既然政策上不允许平分村集体资产，而现有农村集体资产的产权特征和管理经营方式又不符合市场经济的要求，那么一方面，可以考虑重构农村集体经济产权制度，通过股份化的方式“拆股到人”，逐步使个人对份额内的资产拥有完全产权，股份持有不再与村民户籍挂钩，“股”随“人”走。这样做可以降低农村人口向城市迁移的成本，同时有利于集体经济转为股份公司，融入城市经济。另一方面，可将村集体资产用于“失地农民”基本养老保险，这无疑也是一种必然的选择。但各村实际情况迥异，集体资产收入来源不一，在改革的实际操作过程中应结合各村实际进行。
2.历史遗留问题。新土地征用安置办法出台后，如何对待土地已被征完或基本征完村的失地人员，是一个关键、棘手的问题。由于土地征用涉及人员和失地劳力基数庞大，要将过去的土地征用政策推倒重来，完全参照新的征地安置办法难度较大，但如果在“历史”和“现实”之间切一刀，对这批人不问不管，势必造成社会不稳定因素。对历史遗留问题，可以采用以下办法解决。①对村有经济实力，村集体有存款的，可参照上述办法，适当提高个人缴纳应承担的比例（主要考虑土地补偿费、劳力安置费以前已分配到户），给失地农民办理“两低”养老保险。②对有经济实体的村，可实行股份化改造，划出一定比例作为个人股，按年分红。③对村级集体经济积累少的村，可采用农保方式，给农民投保。
3.解决“失地农民”的基本养老保险与“村改居”等结合问题。解决“失地农民”的基本养老保险，必须与“村改居”、集体资产改革、村民建房、计划生育、村改居后基层组织和管理体制设置等结合起来，同步进行，整体推进。这是一项重要工作，先在条件较成熟的村搞基本养老保险和“村改居”试点，待取得经验后，再在面上推开。
4.解决培训失地农民扶持上岗等问题。为失地农民输血，仅是为失地农民建立最低保障线，要让失地农民致富，关键是要为其“造血”。因此，再就业工程要向失地农民延伸，一是就业技能培训；二是就业安置扶持；三是就业信息服务；四是特困家庭援助等问题。各级党委、政府只有千方百计，因地制宜，积极提高失地农民的素质和技能，把党和政府的温暖送到失地、失业的困难家庭，才能积极、稳妥、有序地实现失地农民市民化。
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