关于贯彻执行民主集中制难点的思考，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,难点论文,贯彻执行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主集中制是党的根本组织制度和领导制度，是辩证唯物主义和历史唯物主义原理在党的组织建设和制度建设上的体现，也是党的群众路线在组织制度上的创造性运用。民主集中制建设是党建工作的重中之重。抓住了民主集中制建设就抓住了党建工作的关键。党的思想建设、组织建设中的领导班子建设和干部队伍建设和作风建设方面存在的问题都与民主集中制建设存在的问题有关。只有坚持和健全民主集中制，党的各级组织及其干部才能更好地做到“三个代表”。但真正坚持民主集中制并非易事，在贯彻民主集中制过程中，人们经常会自觉或不自觉陷入困境，遇到难题。
1.确切理解涵义难。“民主集中制”在马恩著作里没有被明确地提出来，他们只分别地提到民主和集中。这一概念是列宁于1905年提出，并于同年写进党章的。我党于1922年承认共产国际章程，实际上已经接受了这一组织制度和领导制度。1927年在党的六大会议上也被写进党章。1945年党的“七大”将民主集中制的涵义概括为“民主基础上的集中和集中领导下的民主”。1956年党的八大会议上形成了“集中指导下的民主和民主基础上的集中”这一现在仍在延用的概念。党的十四届四中全会作出的《中共中央关于加强党的建设的几个问题的决定》指出，我们党实行的民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。这实际上是对民主集中制的内涵作出了比较概括的界定。但具体理解起来起码有以下难点：一是什么是民主基础上的集中。这里就涉及民主基础怎么打，如何将民主作为基础，怎样走群众路线以便打下集中的民主基础，民主基础上怎么集中，什么样的集中才是有民主基础的集中，在集中过程中怎么样去粗取精、去伪存真，在去粗取精、去伪存真过程中怎样克服重重困难剔除主观因素，尽量做到科学合理、客观公正。二是什么是集中指导下的民主。这里又涉及什么是集中指导，集中指导怎样进行，集中指导由谁去做，集中指导者怎么样保持客观公正，如何防止集中指导过程中塞进领导者的个人“私货”。三是怎么结合。结合的涵义是什么，是量的结合还是质的结合，量的结合如何量化，质的结合应有什么具体规定，使质的规定具体化，是先后结合还是几上几下的反复结合，先后结合怎么搞，几上几下的反复结合程序怎么走，这些都无明确规定。
当然，民主集中制在不同层次、不同部门，乃至同一部门由于领导者政治思想素质和领导管理能力及其性格、气质、风格不同而允许有所区别。但如果作为一项根本组织制度和领导制度的民主集中制没有任何共同之处，没有细化的规定，只有笼统的概念和极其原则的规定，那么我们党的这样一项制度岂不成了可以任意理解、任意操作的制度，这又怎么能构成一个政党的根本组织制度和领导制度?怎么能规范领导行为?怎么能提高党的威信?怎么能防止党的干部利用这一制度不够完善的缺陷，做出违背这一制度的一些事情，并谋取私利?
2.正确把握实质难。关于民主集中制的实质，理论界大体上有以下三种观点：一是民主集中制的实质是民主。其理由是民主是民主集中制的基础。没有民主，集中起来的意见可能是少数人的，自然也就可能是极其错误的观点。集中的正确性有赖于民主的充分发挥。离开民主这一前提讲集中，集中将成为瞎指挥。同时民主还是民主集中制的目的和归宿。这种观点认为，没有民主就没有社会主义。社会主义就其本质而言是民主的。共产党一刻也不能离开民主，民主政治是我们党始终追求的目标。而民主集中制是实现党的最终目标的组织制度和领导制度。从某种意义上讲具有手段性质。更何况民主政治是世界范围内的浪潮，民主化是人类生活的必然趋势。二是民主集中制的实质是集中。其理由是共产党讲民主是集中指导下的民主，民主是基础自然是正确的，但在民主的基础上还要讲集中。共产党的民主是党领导下的民主，它区别于西方三权分立的民主制。自然这种观点也许混淆了政治民主和作为组织制度和领导制度的民主之间的区别。三是民主集中制的实质是民主和集中的结合。其理由是民主集中制就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。民主集中制中的民主和集中是统一的整体，是不可分割的。民主是集中的基础，集中是民主的结果和保证。离开民主讲集中不会有真正的集中，离开集中讲民主不会有真正的民主。当然也有人认为这种折衷主义的观点粗看起来是更容易被人们接受的观点，但却属于难于操作、无从实施的观点；粗看起来是更具有真理性的观点但却属于难以证伪、永立不败之地却使人们无所适从的观点。
关于民主集中制的实质虽然尚未取得一致的意见，但有一点是可以肯定的，即不同时期、不同历史发展阶段，面对不同的环境，民主和集中可以各有侧重。有时民主要发挥得更充分一些，有时由于客观条件的限制，应更侧重于集中。大体而言，在夺取政权的过程中，在瞬息万变的军事斗争中，在机会转瞬即逝的微观经济工作中，在处理非常规事件的过程中，集中更是民主集中制的实质。在社会主义建设时期，在宏观经济政策的制定方面，在日常行政决策过程中，在处理常规工作中应该更侧重于用民主的方式解决问题。应该说，在该集中的时候，放弃集中或轻视集中是不利于党的建设的，同样，在该民主的时候或该民主占主导地位的时候，不发扬民主，不真心实意地实行民主也是极其有害于党的建设的。
但问题并没有彻底解决，正确判断更倾向于民主还是更倾向于集中的时机仍然是个难题。如什么是非常时期，什么是正常状况，什么是日常工作，什么是突发事件，理论上也许可以说清楚，但在实践中则经常会感到模棱两可。同时还有侧重于民主和集中的度也难以把握。
由于关于民主集中制的实质至今尚无统一、明确、具体的规定，即使是领导和管理水平比较高的领导人也难以保证完全正确地贯彻执行民主集中制。因为少数领导者会由于思想政治素质的低下且为了谋取一己之私而该民主的不民主，该集中的不集中，或该民主多一点的却反而采取以集中为主的领导方法解决问题，该集中多一点的却放任自流。
3、严格按照程序难。民主集中制作为我们党的根本组织制度和领导制度，如果运行正常是科学的合理的有效率的制度。但这一制度的科学、合理、有效不仅取决于它的内容，而且还将取决于它有一套便于使这些基本内容得以实现的严格的运行程序。
但在实际工作中，严格按照程序运行也是比较难的。首先是现有的程序不具体、不系统、不规范。至今我们党还没有就民主集中制的程序制定过具体系统规范的程序性党规。关于民主集中制的程序只散见于党的某些文件，大致包括以下四个步骤：一是召开适当的正式会议。二是展开充分的讨论。三是实行一定形式的表决。四是制订执行方案和措施及明确工作分工。同时还要求在作决定决议之前要广泛征求党员群众意见，听取党员群众的呼声。但这些规定由于不具体、不系统、不规范，往往不大为人们所重视。同时也为各单位各部门执行民主集中制带来了随意性，有的减少环节，有的根据需要安排程序，有的对各环节作变通处理，甚至有的不走程序，暗箱操作。如会前征求党员群众意见应该是民主集中制的重要一环，许多单位进行重大决策往往也召开一些座谈会，进行一些调查研究，但往往听取的是和决策单位或决策层相一致的意见，如遇与决策单位和决策层的意见相左，则往往或者不记录，或者记录了闲置一边。
其次是这一程序的自由裁量主体空间余地比较大。如按理讲任何必须按少数服从多数原则作出的决策、决定和决议，都必须在适当的正式会议上进行。但那些是必须按少数服从多数原则作出的决策、决定和决议，规定不甚明确，以至决策主体的自由裁量空间比较大。又比如何为正式会议，何为非正式会议。从理论上讲也许是清楚的，书记办公会、常委会（党委会）、全委会是正式的会议，碰头会、一揽子会之类是非正式的。但许多单位研究工作根本不讲是什么会，你说它正式不正式。再如什么样的事情由书记办公会议研究，什么样的事情由党委研究，什么事情必须充分发挥民主，广泛征求群众意见才能研究也不甚明了。这就带来许多问题，如许多单位研究领导班子自身及成员的福利和利益既无需向上级汇报，也没有必要向广大党员群众征求意见，而由领导层自身作决定，使领导层的非正当利益合法化，且保密工作做得比任何其它工作更好，许多单位研究一把手的福利采取书记办公会议的形式进行，在这种情况下那能通不过，那能不皆大欢喜。这种情况应该讲严重地影响了党风廉政建设，也严重地影响了领导班子的威信。
第三是充分讨论的规定不明确。按规定召开会议决定重大问题，会前要通报、酝酿、协商，使会议的参加者有足够的思想准备。只有这样，才能使会议的参加者真正表达自己的意见，也才能真正地而不是形式地集中多数人的意见。但在实践中，许多党委既没有使会议的参加者对于所要决定的问题，在会议以前具有思想上的准备，又没有在会议上造成便于展开讨论的气氛，实际上形成强迫通过。如干部工作中人们党说的熟悉的比不熟悉的更难通过，本单位提拔干部比外单位调入干部更难通过就是证明。这就难免存在着以集体领导的外表掩盖个人专断的实质的现象。更有甚者会议主持人一旦估计某委员可能会对某决定有异议，便趁其外出召开党委会讨论某问题的现象也在少数单位时有发生。在这一环节，什么是充分讨论，怎样才能形成充分讨论的气氛，如何防止班子成员看班长眼色说话办事都是充分讨论环节的难点。
第四是表决程序更难严格执行。表决是实行民主集中制的关键性程序，也可以讲是标志性程序。对重大的问题决定究竟是不是按民主集中制的程序办，其基本标志就在于是否实行表决，是否以多数人的意志为依据。现在表决程序上存在的问题主要是有的以书记或会议主持者作总结的办法代替表决，有的以发言同意视为表决。在实际操作中存在老大绝对真理，老二相对真理，老三以后没有真理的现象。试想在现实情况中一二把手提议，书记办公会议协商过，党委会上就没有什么通不过的事情。这里特别要注意的是表面通过的问题，许多决定表面上看是通过了，但各位委员内心怎么想是个问题。许多单位决定形成之后，背后谣言较多的实际情况就是证明。而且按少数服从多数原则作出决定的民主集中制，如果出了问题，一般不宜过多地追究一把手的责任。这就导致在民主集中制条件下，党委主要负责人既容易按个人意志决策，又无需负很大责任的逍遥状态，特别是在干部问题上造成感恩戴德归个人，出了问题归集体的局面。
4、妥善处理关系难。贯彻执行好民主集中制除了要认真处理民主和集中这一对立统一的关系外还要处理好一系列由民主和集中这一关系引伸出的关系，由于这些关系充满辩证思维，要认真处理好这些关系难度都比较大。
如处理好维护中央权威和创造性执行中央及上级方针政策的关系。应该说正确贯彻执行民主集中制最根本的是要维护中央权威。正如邓小平同志所说的，我们制度的优越性就在于能集中力量办大事，没有西方国家体制那么多的制约。尤其是我国的社会变革正处于关键时刻，维护中央权威显得特别重要。但由于中国幅员辽阔，且各地的经济社会发展水平又不平衡，各级地方党委在贯彻执行党的方针政策时又不能不结合本地区实际。这里就有什么是不折不扣地贯彻落实，什么是结合本地区本部门实际地贯彻落实的问题。从理论上讲也许“上有政策，下有对策”、“擦边球”、“见红灯绕道走”等违背民主集中制原则的做法在概念上是明确的，但在实际工作中常常会遇到切合本地实际与下有对策界限的模糊，“见红灯绕道走”和创造性工作分水岭的不明确不清晰等。
又如处理好书记和委员之间的关系。从党章的角度看，书记与党委成员是平等的，没有上下级关系，是少数服从多数的关系。因此，在党内生活中，书记不是首长，不能把书记的“一票权”当成拍板权，搞“一锤定音”。但是根据国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定，乡（镇）以上人民政府直至国务院及其组成部门都实行行政首长负责制。实行行政首长负责制的单位，尽管一把手在对重大问题作出决定前也要广泛听取群众意见，也要召集有关会议进行充分讨论，但且不必进行表决，由一把手作出决定，并对此全权负责。委员乃至副书记作为行政副职要对一把手负责。这里的委员就有对下负责和对上负责的关系处理问题，就有对党的事业负责和对一把手负责的关系处理问题。处理这些关系的难点还在于何为对下负责，对本单位党员群众负责是不是对下负责，如何将对本单位党员群众负责和代表最广大人民群众的最根本利益结合起来，下级服从上级，对上负责是对上级领导个人负责还是对上级班子负责，当然关于这一点理论上也许是清楚的，但在实际上常常会遇到难题。
再如处理领导和群众的关系。贯彻执行民主集中制的目的在于造成又有集中，又有民主，又有纪律，又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅，生动活泼的政治局面。这种局面的现实必然有赖于党员和各级党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的充分发挥。而这又取决于群众路线的贯彻执行，真正做到从群众中来，到群众中去，集中起来，坚持下去。而群众路线的贯彻就涉及领导和群众的关系问题。从理论上讲领导和群众的关系是清楚的，这就是领导是人民群众的公仆，手中的权力是人民群众给的，人民群众是主人，民主集中制就是要集中人民群众意见、愿望，并化为人民群众的行动，进而实现人民群众的利益。共产党及其党员尤其是党的干部就是要代表最广大人民群众的最根本利益。但在现实中，不少领导干部骑在人民群众头上作威作福，把自己摆在老爷的位置上，视自己的权力为上级给的，决策不走群众路线，做事不能从人民群众的根本利益出发，不关心群众疾苦，只关心自身利益。正因为如此，在领导干部中代表个人利益者有之，代表少数人的利益者有之，代表本单位小团体的利益者也有之。
5、认真执行监督难。强调贯彻执行民主集中制对于进一步发展党内健康的民主生活，增强党组织的凝聚力和战斗力，对于保证党的各级领导机关决策的正确和党的路线、方针、政策的有效贯彻，对于促进社会主义民主法制建设，提高全社会生活的规范化、法制化程度，保证改革和建设的顺利发展，都有重要意义。但需要研究的是，如何才能使民主集中制的原则和各项制度，切实在党内生活的各个方面，在党的领导工作的各个环节中起到规范作用，使党的每个组织、每个党员，特别每个党员领导干部都切实遵守这些规范。回顾我们党七十多年的历史，面对我们党的各个层次和方方面面的组织，民主集中制原则的执行情况大不一样，概括起来就是有时执行得比较好，有时执行得不好，有的党组织执行得比较好，有的党组织执行得不怎么好。可以讲在很大程度上取决于党的领导人个人的意志、思想和作风状况。应该讲民主集中制的贯彻，仅仅依赖于领导干部的重视，依赖个人的思想觉悟，甚至仅仅依赖于一把手个人的素质是不行的。之所以出现这种情况监督难也是一个重要方面的原因。其难点主要表现有：
首先是依据缺乏。民主集中制这项根本的组织制度和领导制度至今没有系统、明确、具体的规定，这使监督部门进行监督处于无法可依违法难断的状况。如怎样民主才是集中的基础，在民主的基础上怎样集中。什么事情应该侧重于民主，什么事情应该侧重于集中。要决定的问题怎样预先告之与会人员，讨论时怎样才算充分等。由于没有具体的制度，监督主体就难断一个班子民主集中制执行得怎么样，哪个方面出了问题。
其次是主体乏力。如省一级机关党委党组执行民主集中制的状况让机关党委加以监督。机关党委作为监督主体显然是乏力的。机关党委的人选由本部门党委党组安排，升迁由本部门党委党组决定，任命书由本部门党委党组颁布。因此让机关党委监督党委党组民主集中制的执行情况，这往往被人们认为是极其荒谬的事情。同级纪委也有类似的情况。
再次是信道不畅。按照党章及有关文件规定，上级党组织、上级组织部门乃至每个普通党员都有权利监督。但这里有一个信息渠道不畅的问题，民主集中制执行情况除了征求下级党组织和党员群众意见外，更主要的是体现在党委党组会上。而党委党组会不是任意可以参加的，因而一般人员便难以知道该党委党组民主集中制执行得如何。上级党组织和上级组织部门由于不是一个单位，不能直接参加会议，对一个单位党委党组贯彻民主集中制情况也难说是清楚知情的。
监督民主集中制贯彻执行情况比较可行的是班子成员监督。但从现实情况看可能性也很小。虽然不能说我们的领导干部整体素质有问题，但近年来连违法乱纪都有群体化倾向而无人监督，更何况民主集中制贯彻得好坏。这一现实肯定要引起人们的警觉。