社区治理模式的比较与转型，本文主要内容关键词为：模式论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1008－4533（2010）02－0093－06
伴随着社会经济的迅速发展，社会功能和社会组织关系越来越趋向多元化。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》提出，要“按照责、权、利相统一的要求，构建专业管理相对集中、综合管理重心下移的城市管理体制”，要“整合社会管理资源，增强基层自治功能”，要“完善社区管理体制，构建社区公共资源共享机制和综合治理机制”。城市社区作为整合各种社会资源的基层单位，对创立新型城市社区管理模式的呼唤也越来越强烈，创新社会治理模式对于促进城市社会转型有重要意义。
一、社区治理的两种模式
从学界的研究看，社会治理模式可以概括为科层式模式与合作化模式。目前，我国城市社区治理更多地采用科层式模式。
（一）科层式模式。我国对于基层社会的管理，所遵循的是条块结合的科层式管理路径。在社区中的“条”机构，主要包括保障、民政、环卫、卫生、公安、税务、工商等职能和专业管理（有些属于垂直管理）机构，强调政令的上下一致和畅通；而“块”主要指的是区、县、镇人民政府及区政府派出机构街道办事处等综合性管理组织，强调的是一级政府的独立与完整，以及内部各个部门相互之间的协调与配合。从公共资源的分配来看，强调的主要是自上而下的配置，通过自上而下的授权使政府权力不断向社区延伸，从本质上来看依然属于科层式管理路径。其主要特点表现在：
1.条形职能块状化。政府工作中心下移，专业职能部门将各种工作事务下放至街道，与街道、居委会层层签订责任状，但是又没有按照“权随责走、费随事转”的原则把必要的权力、人员和经费随责任下达到街道，反而是给街道制造各种压力，大搞检查评比，如消防安全、综合治理、计划生育等都与街道签订责任状，造成街道的综合管理职能和专业管理责任交叠，迫使街道增聘人员、新设机构和加强对居委会的控制，将这些专业事务摊派到各个社区。
2.自治组织行政化。居委会承接了党务工作、民政工作、社会保障、房管工作、优抚工作、计划生育、治保调解、出租屋及物业管理、卫生环境、消防安全、文化教育、经济工作、残联侨联等十多类工作任务，其中大部分为行政工作事务。平均每个社区的工作人员都不足8人，每个人都需要承担多条线的工作任务，却没有必要的人员与经费支持。居委会疲于应付各线工作台账、检查评比、调查统计、部门会议，围着职能部门和街道办事处的指挥棒转，根本无暇商议与安排居民自治事务，也没有足够资金发展社区组织事务。
3.社会资本“空转”化。社区服务过分倚重政府力量，社区建设与发展的经费几乎全部依赖政府投入，社会力量参与社区服务与管理能力与意愿不足。我国国家与社会关系具有国家权力对社会进行渗透与控制的特点，这使得作为社会利益以及力量的非营利组织不得不依靠政府来获得政治合法性，从而处于“半官半民”的尴尬地位。[1]社区服务主要由政府直接向居民提供，这种方式一方面加剧政府的财政负担，另一方面也压缩了社会力量的成长空间。社区居民参与自治的热情不高、社区自治组织如居民代表大会、居委会、社区议事协商委员会缺乏社会资本的有力支持、“空转”现象普遍存在。参与社区活动的义工绝对数量都与其大都市地位不符，义工参与社区服务的制度化和社会化程度都有待提高。
（二）合作化模式。社区治理的合作化模式源于治理理论的兴起。相对传统的政府管理，地方治理强调除了地方政府以外，还应该有其他多元参与主体。在治理过程中，地方政府与其他组织或团体经由资源的交换和相互依赖，一起承担工作与责任，达成共同治理[2]或是共同生产的效果。[3]治理是一个上下互动的管理过程，它主要是通过合作、协调、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实现对公共事务的管理，以建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威，其权力内容是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。[4]6
对此有学者将其总结为“政府与社会协商合作”模式。[5]这种模式从理论上冲破国家与社会关系的经典模式，打破了传统国家与社会的分离和对抗，是一种双赢模式，倡导政府、市场与社区合理的分工和有效合作；承认政府与社会之间存在一个公私混合领域的中介层面，承认政府、市场之外存在着社区这一领域，重视和发挥社区自治组织、中介组织在国家与社会的交流、互动与合作方面的桥梁和纽带作用，承认政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社区事务交由社区自己管理，强调居民与政府之间积极而有成效的合作。这种模式通过构建国家与公民社会合作、政府与非政府合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作的社会治理机制，来弥补政府能力不足及其缺陷，弥补市场机制缺陷，解决政府失灵和市场失灵，进而促成以官民合作为特征的善治。
这种多元化的合作模式将带来社会管理体制的重大变革。部分政府权力下放到社区，鼓励居民、非营利组织、辖区单位参与社区治理，形成社区的网络状管理。[6]而这种多元互动的和谐治理机制构建，需要强调多元主体的协同与合作，构建基于任务与责任分担和行动与方案协同的和谐治理机制，[7]任务与责任分担主要体现为国家承担政治职能与行政职责，市场承接经济性事务，居民立足私人性领域，民间组织分担公益性职能；行动与方案协同主要体现为国家引导协调、居民自主自治、市场高效优质服务、民间组织志愿参与。这一模式的启示是：其一，有效地方治理必定发生在网络中，这一网络由政府、私人部门、非营利组织等治理参与者构成；其二，治理参与者在网络中的行动基础是建立在信任基础上的资源共享与资源交换；其三，治理的参与者发生资源交换的前提是政府必须要提供资源交换的空间，也即，虽然治理意味着政府与其他治理参与者应该趋于平等，但是在非营利组织发育滞后的后单位制转型时期，无论是治理网络的建构还是持续，都需要政府的推动，政府仍然需要享用更多的优势地位。[8]
二、两种模式的比较分析
（一）参与主体的角色定位。科层式治理路径中，地方政府成为社区治理的主体，承担起社区公共事务管理的无限责任。其实质是强化和延伸城市政府的行政职能，通过对政治资源、社会资源的控制实现自上而下的整合。[9]这种政府办社区、管社区的方式，一方面，降低了政府的工作效率，增加了政府的财政负担；另一方面，单一的行政管理模式也从根本上违背了社区管理的发展方向，即规范化、社会化、商业化和自律化。[10]“我们政府已经包办了许多我们曾经认为应当由有良好的社会自豪感和邻里互助意识的人们去做的事情”[11]219，这种模式使当代社会出现人们相互之间感情淡漠，缺乏责任意识和奉献精神的不良倾向。而合作化治理模式强调的是政府权力向社会的分散与让渡，使社区各个主体参与社区公共资源的配置与分享的过程，通过民主有序的参与机制实现各个利益主体的平等对话与权利主张。在合作化治理模式中，地方政府、社会组织与公民团体都作为社会治理的参与元素，发挥自身的功能和作用。
（二）权力资源的配置状况。科层式治理路径中，政府部门与居委会、其他社会组织之间的权力资源配置不对等。社区管理手段仍以强制性的行政、法律方式为主。政府及其派出机构对社区公共事务实行单一向度的垄断性和强制性的管理，政府通过对社区组织与社区资源的控制来达到治理的目的。[12]对于作为管理对象的社区来说主要是接受和服从。政府职能部门通过各种行政指令下放事务，将公共事务管理的责任而非权力转移给街道；街道无力承接后又通过加强对居委会的行政控制将此类行政任务摊派到各个社区。这种恶性循环导致了街道层面队伍膨胀和居委会行政化，同时基层公共事务治理能力弱化。而合作化的治理路径强调的是在执行过程中权力和责任的移交。这种移交对象包括了政府和民间组织，从而导致了双重的复杂性。从纵向看，由各级政府组成，包括中央—省—市三级组织以及下设的区县等机构，他们之间的关系主要是自上而下的政策执行。从横向上来看，这种扩散的公共行动体现的是政府与一些营利组织、非盈利组织和社区组织的关系。这些参与执行的组织并不属于公共行政的范围之内，但是确实是分散在市民社会中的公共——私人行动的联合体。[13]105
（三）信息沟通的传递方式。科层式的治理路径中，社区公共事务的信息传递方式是单向度的指令式传递。从政府职能部门运作看，偏好采取行政机制开展公共服务，即在科层制惯性下通过部门垂直整合建立排他性的“条条”向社会提供共同性公共产品，这种条条机制在延伸到块状管理时遭遇了虚化与代理危机。职能部门将本应条形化的专业责任块状化，借重心下移之名转移各种事务与责任。而自身从专业管理的责任人摇身一变为监督者，而由于权、责、利的不对等，代理链条事实上发生异化，相关的责任无法履行。而合作化的治理路径对于公共事务的信息，强调的是多向度的碰撞式交流。社区或市民借助网络将信息直接传至决策层，中间层组织的信息传递功能逐渐被网络替代，这就消除了信息与决策层之间的人为阻滞，使信息传递准确、及时，避免了信息传递遗失。由于互联网打破了信息垄断，人与人交往变得自由、平等。
通过对科层式治理模式与合作化治理模式的比较我们看到，合作化治理模式所强调的分工与协作、自主与相嵌，符合城市社会转型的客观要求，能够较好地满足经济全球化和社会网络化时代公众日益增长的多样性公共服务需求，弥补了政府部门单向度提供社区公共产品的不足与缺陷；同时也通过向社会各种组织赋予能力与发展机会，推动了社会治理的多元化与民主进程。在治理的理念下进行社区治理的改革，实现城市社区治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、其它非营利组织、辖区单位、居民），治理过程由行政控制转为民主协商，治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，治理关系由依附与庇护关系转变为信任与互惠关系，[14]合作化治理模式将成为城市社会转型的理性选择。
三、选择合作化治理模式需要解决的问题
在从科层式治理转向合作化治理的过程中，由于我国当前政府职能转变不到位，市场经济发展不健全，还需要不断完善治理机制，以降低社区公共事务的治理成本。一方面，社区公共事务以社会福利最大化为根本目标，社区治理必须以社会机制作为主导性的配置方式；另一方面，社区公共事务的治理又日益呈现出多元化、市场化、专业化和协调化的特点，引入市场机制是解决社区公共产品供需矛盾，谋求社区治理更快、更好、更高发展的战略选择。为此，从科层式走向合作化治理，需要我们提倡社区公共事务的市场化和民营化，实现社区公共事务产权和治理主体的多元化，特别是要注重发挥社区非营利组织在政府与民众之间的沟通和润滑剂作用，从而降低社区公共事务的治理成本，提高治理效率。
（一）重塑组织功能。社区治理结构的关键性变革在于组织功能的重塑，因为功能的合理分化必然带来权力的调整和机制的变革。因而，社区体制改革的关键点是在细分社区各组织功能边界的基础上搭建协作网络，一方面，使政府部门、居委会、社会组织在社区治理中各司其职；另一方面，也要理顺社区管理中政府部门自身的条块关系。根据不同组织的性质确定各自的治理原则：政府的行政事务管理功能、居委会的自治功能、社会组织的有偿服务功能。
1.政府的行政事务管理功能。我国法律规定的由各政府部门承担的管理、执法、监督活动均属于社区行政事务，政府应当是社区行政事务中责无旁贷的管理主体。政府的行政事务管理功能是指以社区为单元由特定的执法主体和法定的行政主管部门提供的管理型公共产品的组合，包括社区行政管理事务、社区行政执法事务和公共信息采集事务。
2.居委会的自治功能。社区居委会是社区居民群众的自治组织，按照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国居民委员会组织法》等有关法律规定，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。街道办事处（镇政府）对社区居民委员会工作给予指导、支持和帮助，但不得干预属于居民自治范围内的事项。居民委员会要依法协助街道办事处（镇政府）开展工作。包括社区法定组织事务和社区邻里互助事务。社区法定组织事务主要是指由社区居委会完成的社区公共事务。社区邻里互助事务主要由居民通过集体行动来提供的服务，如邻里交往与精神互助、邻里关照与生活互助、邻里生产互助、邻里资金互助等活动。
3.社会组织的有偿服务原则。基于各种关系而建立起来的社区中介组织的数量在不断增加：如基于产权关系而建立的业主委员会；基于经济关系而建立的物业服务公司、商业企业；基于共同的利益而建立的居民自治组织如老年协会、残疾人协会；基于共同的兴趣和爱好而成立的各种小团体如晨练队、腰鼓队；出于解决共同面临的难题而形成的社区松散组织，如社区论坛；基于便民利民目的建立的便民服务网点等。[15]除了社区中介组织外，还有辖区单位，包括社区内的行政单位和企事业单位。不同的组织代表着不同主体的利益，为了保障不同群体的权益，社区公共服务主要由物业服务部门、社区服务中心、公营事业单位等专业服务部门提供，不得转嫁给社区组织。要培育社会组织的发展，有必要对其服务给予一定的补偿和保障。可以通过政府购买服务的方式或者提供政策性的支持与一定的资助，推动专业化社会组织的发展，提高社区公共服务能力。以社区为单元由专业性组织提供的服务型公共产品的组合，亦是由政府安排，各类社会组织提供的用以满足社区居民公共需求的服务类社会公益产品。
在治理理论的框架下对社区事务做出重新分类和职能梳理，将其中属于社区行政管理的事务交回给政府部门承担，将其中属于社区公共服务的事项分配给社会组织承担，重新确定政府部门、居委会和社会组织各自承担的事务。但对于一些居委会做起来有优势的工作，如社区信息采集的部分事务，可通过政府购买服务的方式委托居民委员会办理。
（二）梳理条块关系。要改变这种权责错位的状态，有必要按照权责利相统一的要求，建设专业管理相对集中，综合管理重心下移的城市管理体制。
1.专业管理集中于专业部门统一负责，以条为主。将街道和居委会所承担的专业性行政事务完全剥离给对应的职能部门，由各职能部门直接进行管理，不得再随意下放到社区，强化专业职能部门的责任和管理效能。此类专业管理主要是涉及到专业技术性较强以及需要配合行政执法的事项，包括城市管理、社会治安、公安交通管理、市政管理、环境保护、工商管理、食品卫生、畜禽屠宰、药品及医疗器械、保健食品、化妆品管理、质量技术监督、安全生产和矿产管理、殡葬管理等；还有涉及面较广需要动用大量人力、物力、财力资源的各类专业普查，包括经济、人口、房屋、出行、健康、残疾人普查等等也不应摊派到由社区组织负责，而应当采取由相关职能部门通过向专业的统计机构或调查队购买服务的方式，或者采取以项目委托并遵照“费随事转、权随责走”的原则向社区组织和社工购买服务的方式进行。同时，还应当建立起居委会、街道办事处考核职能部门社区管理服务绩效的长效机制，切实执行职能部门向街道办事处委托任务的代理制度。
2.综合管理下移到社区层面统一负责，以块为主。政府对社区的综合管理主要指对社区行政性事务的管理，其功能主要在于服务社区、协调政府各部门在社区建设管理中的条块关系，以及监督职能部门和社区组织的工作。目前，街道层面普遍配置了出租屋管理服务中心、社区服务中心、劳动和社会保障中心、文化站、综合治理中心等多种行政资源。为有效提高社区管理水平，建议设置综合管理中心，有必要整合设置在街道的出租屋、安全生产监督、劳动监督、城管等行政资源，提供一个综合行政事务办理平台，凸现街道在社区管理和公共服务中的整合调控作用。其主要职责包括失业登记、推荐就业、退休人员管理、民政优抚救济、计生办证、出租屋登记及税收、流动人口管理等。
（三）共享社区信息。社区治理是社区利益相关者之间通过面对面协商，增进共识，消除分歧，合作互动，共同解决社区公共问题的过程；社区利益相关者之间的平等参与不仅仅是一种手段，也是一种资格（参与者之间权利和义务对称），还是社区走向自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的过程；社区平等参与机制既不可能是行政命令机制，也不可能是市场交换机制，而应该是面对面协商机制。[16]
目前我们城市管理的条块分割体制导致了以隔离为特征的高度分工的组织，部门之间各自为政，形成信息孤岛，导致管理效率低下。因此，有必要建立社区管理信息沟通共享机制，包括电子政务平台、联席会议制度和社区服务热线。其一，通过建设社区电子政务平台实现电子资源数据的共享，居委会、街道和政府职能部门可以在电子政务平台上连线作业，通过建立社区信息采集、交换、共享机制和信息管理体系，包括综合部门的块块信息、专业部门的条条信息，以及社区组织和社会组织的服务信息都应当在此电子平台上整合，实现社区、街道和职能部门公众信息系统的有效对接与集成，促进政务信息的完善和共享。此电子平台应以各社区综合服务中心为基点，由市一级社区信息管理中心统筹。其二，要建立起社区治理的联席会议制度。通过召开联席会议对一些热点问题和需要协调的问题定期沟通，实现条块无缝对接以及政府、居委会、社会组织的交流对话。其三，建设社区服务热线网络，居民一方面可以通过服务热线向居委会反映政府部门在社区管理与服务的问题，再由居委会通过电子政务平台或者联席会议转达给相关职能部门，并作好详细的反馈和跟进记录，作为社区考核职能部门的依据之一；同时也可以通过服务热线向居委会反映各种社会组织开展社区服务工作中的问题，再由居委会通过联席会议或其他告知渠道敦促其整改及提升服务质量，作为其获得政府资助和购买服务的依据之一。
（四）整合社会资本。优化共享社区公共服务资源，就要构筑政府引导、多方参与、无缝有序的社区公共服务供给协作网络，以整合社会资本，提高公共服务绩效。
1.组建社区公共服务中心，统筹规划社区公共服务资源的共享机制。将原有的社区服务中心属于政府公共服务的部分职能与街道文化站、党建指导员、工会协理员、残疾人康复中心、“老人之家”、家庭外展服务队、侨胞之家、计生服务站、党建活动室、青少年活动中心、儿童德育中心、社区学校、家长学校、再就业培训中心、就业指导站、群众心声站、义工服务站、社区矫正服务站、居家养老服务站、婚育学校等机构提供的服务进行整合，设立社区公共服务中心，实施指导、协调、监管等职能，为社区各层次的居民提供全方位的公共服务。
2.培育社区服务专业队伍，增强社区服务的专业化与执行力。培育社区服务者的民间组织，建设社区服务者行业协会，对社区服务者进行统一认证、登记与管理。完善社区工作者的持证上岗制度、招聘制度、劳动制度、考核制度、薪酬福利制度与教育培训制度。对于特殊人群的服务，如残疾人、弱智儿童、老年人、行为偏差者矫治、精神康复者辅导、刑释人员辅导与矫治等要求其具备专业素质与资格认证。在社区服务中推行政府主导与社会援助相结合的机制，政府向专业的民间组织购买服务，同时与社区自治组织一并对其提供服务的内容与质量进行监督、考核与评价。
3.建立社区慈善机构和慈善募捐制度，完善志愿者参与机制，提升社区服务的整体活力。通过建立社区慈善机构和慈善募捐制度，多渠道筹措社区发展资金。政府可以考虑通过各种优惠政策，鼓励私人部门兴办各种社会公益事业；同时培育更多公益性捐赠组织，通过社会募捐支持社区建设。不断完善志愿者参与机制，宣扬个体参与、重视单位参与。一方面要推动国家公职人员、在校学生的志愿精神与长效服务机制，另一方面要发动社区居民、自治组织与社区单位共驻共建，提升社区服务的整体活力。
回顾其他国家城市发展的经验，城市社区的发展并不能仅仅依靠基层社区自身力量的内在整合，地方政府必须发挥主导作用。我国正处于社会转型的关键阶段，社区管理模式的转型是目前我国地方政府基层治理所面临的重大课题，特别是在城市公共产品供给的成本日渐攀升、城市社会日益复杂化的时期，地方政府必须承担社区发展的公共责任，实现政府职能的科学转变，从直接生产社区公共产品转向提供一定的制度支持与资源支持，在合作化治理模式中实现社区公共资源的科学有效配置，以满足社区的多元化公共需求。
收稿日期：2010—01—14
标签：社会组织论文; 公共事务管理论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 社区功能论文; 社会网络论文; 工作管理论文; 政府服务论文; 政府治理论文; 社区管理论文; 时政论文; 社区服务论文; 行政部论文;