中国农村社会保障：现状分析与对策构想，本文主要内容关键词为：社会保障论文,中国农村论文,对策论文,现状分析论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障是社会的安全和福利制度，包括城市社会保障和农村社会保障。以往，我国学术界对城市社会保障问题关注、研究得比较多，而对农村社会保障问题则重视不够，研究得很不深入。鉴此，笔者选择“中国农村社会保障”这一课题，从理论与实践的结合上进行研究，以期抛砖引玉，推动学术理论界对农村社会保障问题的探讨，亦为改善和加强农村社会保障工作尽一份绵薄之力。
一、我国农村社会保障面临的新形势
改革开放以后，农村经济、政治和文化诸方面发生了巨大变化，社会保障工作取得了可喜的成绩。比如，全国农村建立社会保障网络的乡镇数较之于改革开放初期大大增加，以村合作医疗为重点的医疗保险有了较大进展，部分地区解决了部分群众“病有所医、老有所养”的问题等等。但是，在我国经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变、经济增长方式从粗放型向集约型转变的过程中，农村社会保障工作出现了新情况，面临着新形势。
（一）传统的农村社会保障功能削弱
在计划经济体制下，国家在对农村社会保障进行适当投入的同时，依靠集体经济和家庭保障功能的支持，并充分发挥土地这种保障效能低、但最有稳定性的保障手段的作用，使传统的农村社会保障得以维持。但是，随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济的建立和发展，农村集体、家庭和土地等传统的保障功能由于多种原因而受到了不同程度的削弱。
先从农村集体保障功能来看。农村联产承包责任制的实行，改变了人民公社时期“三级所有队为基础”的农村经济体制，实行了以分散经营为主的生产方式。这种经营方式的变革，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的发展，但与之相适应的分配方式的变革，使集体的内部积累机制受到严重削弱。以前的分配方式是劳动成果归集体所有，留足用于发展生产的公积金和用于公共福利事业的公益金，剩余部分分配给社员。现在分散经营，农民的劳动成果归个人所有，除了上交农业税和各种提留外，发展公共福利事业的公益金难以提取，集体保障的基础几乎不复存在。原先由集体经济负担的烈军属群众优待和五保供养，能够实行优待工分，集体处于主动地位，表现为“给予”的形态，便于操作；现在只能采取现金或实物的形式向农民征收，集体对广大农民来说，处于“索取”的被动地位。其结果是影响了集体对社区保障的投入，使集体丧失了对农民的福利保障。
再从家庭保障功能来看。家庭既是人们组成社会的“细胞”，又是人类赖以繁衍、进行生命的生产和再生产的基本单位。没有家庭的自身保障，家庭作为社会生产和再生产的基本单位就失去了存在和延续的内部动力。然而，正如商品经济的发展必然冲垮自然经济，新的生产方式必然代替旧的生产方式一样，在发展市场经济的今天，建立在自然经济基础上的家庭保障功能正在降低，这给农村社会保障带来了新的问题。其主要表现有二：一是虐待老人现象比较普遍。据《中华老年报》报导，山西省有关单位近4年来已接待处理老人来访2万多起，上海市每年平均处理6000起。1995年天津市津南法院受理瞻养案比1994年上升16.7%，1996年上半年同比增长43%。而这些案件涉及的大多是生活在农村的老人。二是弃婴现象相当严重。我国婚姻法规定，父母对未成年或没有生活能力的子女应无条件承担抚养和教育责任，并在任何时候不能免除。但在现实生活中，弃婴现象大量出现。据衡阳市民政部门统计，近6年该民政部门共收养弃婴达2000多名，现有500名弃婴由民政部门出钱委托他人代养。
（二）农村社会保障任务加重
其一，农村防灾救灾任务重。我国是一个人口众多、地域辽阔的大国，也是一个多灾的发展中国家。水、旱、风、雹、地震、泥石流和病虫害等多种自然灾害频繁发生。据统计，每年我国农村大约有2亿人口遭到自然灾害的袭击。近年来，由于对自然资源的掠夺性开采，植被破坏严重，水土流失加剧，水旱自然灾害频繁发生。1991～1998年，我国几乎年年受灾，而且受灾范围大，受灾程度重。大灾之年，如1991年、1998年灾害的损失还远远超过一般年份。自然灾害对农村的损害程度比城市大。如何增大农村救灾资金的投入，是在物价上涨的情况下，切实保障灾民生活的重要课题。
其二，农村贫困问题仍然严重。改革开放以来，我国农村贫困地区的状况得到了显著改善。1978～1998年，我国农村贫困人口由2.5亿人减少到5000多万人。但近年来，随着城市经济的发展，城镇居民收入的增长速度加快，农业生产资料价格不断上涨，农村居民收入相对于城市居民收入的比例下降了。1996年，城镇居民家庭人均收入是农村居民家庭人均收入的2.27倍；非农业居民的消费水平是农民消费水平的3.2倍；城镇人均储蓄水平是农村人均储蓄水平的9.47倍[1](p189)。诚然，农民的收入并不是平衡的，少数发达地区城郊农民的富裕程度已超出了城市居民的生活水平，但大多数农村（特别是老、少、边、穷地区）的收入增长率明显降低了。1998年底对湖北某贫困山村的调查显示，该村唯一的商店是村民购买年货的地方，春节前后人均销售额只有1.4元，年饭没有一个荤菜的有5户，占1/10。有的人家几乎吃不上一点猪油。
其三，农村人口老龄化问题日益突出。根据1990年第四次人口普查，我国农村60岁以上的老龄人口7285万，占农村人口的8.2%。据预测，它将以每年3%的速度递增[2](p26)。按照国际标准，一个国家60岁以上的老年人超过10%即可认为是老龄化国家。据有关部门测算，到21世纪初，我国将进入老龄化国家的行列。西方国家进入老龄化国家行列时，其经济和社会已高度发展，年人均收入都在5000美元以上，具有比较雄厚的经济实力。而我国目前的年人均收入仅为几百美元，农村的人均收入水平更低，经济承受能力不强。所以，中国面临着严峻的老龄化挑战。
二、我国农村社会保障存在的主要问题
概括地说，现阶段我国农村社会保障主要存在以下三个方面的问题：
（一）保障能力差
社会保障包括资金保障和服务保障两大系统，而资金保障在两大系统中具有关键的作用。现阶段农村的自然灾害救济、贫困户救济、五保供养、优抚工作，实质上就是一种社会保障资金运作的过程。当前，这些保障存在的主要问题就是社会保障能力即保障资金不足。究其原因有二：
第一，国家财政的投入与市场物价上涨和人民生活水平普遍提高的状况不相适应。农村的民政社会保障基本上属于国民收入再分配的范畴，财政投入是其保障资金的主渠道。近年来，国家增加了对农村民政社会保障的投入，如国家多次调整优抚对象的抚恤标准，并增加自然灾害救济经费。但是，其增加的速度远远低于物价上涨的速度。由于物价上涨，特别是粮食价格的上涨，原来核定的社会救济费，其保障能力只有原来的一半甚至三分之一。从贫困户救济来看，在现行财政体制下，社会救济费“一刀切”包干到县（区）。因此，县（区）财政支付能力的强弱直接影响着救济工作。在市场经济的发展中，经济发达地区与不发达地区之间的差距扩大，不发达地区的财政困难加剧。许多县级财政只是“吃饭”财政，有的保“吃饭”都困难。而从中央到地方对不发达地区的社会救济费又没有补贴，致使这些地区的救济费严重不足，政府颁布的救济政策难以落实。
第二，烈军属优待、五保供养采取农民负担的方式与优待金、五保供养经费调整的需求不相适应。农村经营方式和分配方式的变革，使烈军属优待、五保供养由原来生产队集体经济负担变为一家一户农民负担。具体办法由“农户和乡办、村办企业按一定的比例合理分担。对贫困户应酌情减负，高收入者应适当多负担一些，不要简单地按田亩或按人口平均分配”。于是，各地普遍执行了优待金、五保供养金的乡镇统筹办法。全国实行五保供养乡镇统筹的已有3万多个乡镇，供养260多万五保户，占全国五保户总数的77%。
目前，农村优待金与五保供养实行乡镇统筹的做法为：乡镇内按人口或田亩多少，由农民平均负担，主要的是统筹现金，也有的地方统筹粮食。这种做法在农村分配方式变革之后，对于烈军属优待、五保供养政策的落实，起到了积极的作用。但也存在诸多弊端和不足。一是由农民平均负担，没有体现贫富差别，这不利于发挥先富起来的人在农村公益事业中的作用。二是存在着严重的城乡差别和工农差别。“拥军优属、人人有责”。烈军属群众优待金单纯由农民负担，国家干部、工人、城市居民不负担，不利于增强广大干部群众的国防意识。三是统筹范围窄，容易形成群众负担畸轻畸重的状况。特别是各乡镇因兵源数量不等，优待标准也不统一，容易出现攀比，影响军心的稳定。
更为突出的问题是，单纯实行农民负担，不利于增加统筹金额，难于提高优抚和五保供养标准。现在，一方面优待金、五保供养金紧张；另一方面，中央三令五申要求减轻农民负担，并规定，农民负担的比例不得超过上年人均收入的5%。在这种情况下，一些地方不敢提高统筹金额，怕冒犯了减轻农民负担的规定。应该说，优待金、五保供养金，属农民的合理负担，但即使是合理负担，也应有个适当的比例，即“取之合理、用之有度”。改革开放以来，农民的负担日益加重，相当一部分地区的农民已不堪重负。因此，增加优待金和五保供养金，不应通过增加农民负担来解决，而应另辟溪径。
（二）保障覆盖面窄
据1990年统计，享有养老金的农民、五保户和定期救济抚恤的人数只占农村劳动者的1.9%，尚有4.1亿农村劳动者未纳入社会保障体系，加上县以下城镇集体单位的1000多万职工和4600多万城镇个体经营者，全国乡村有4.7亿劳动者基本上没有享受社会保障。到1994年底，享受社会保障的农村人口仅占农村总人口的8.5%。更为严重的是，农村民政对象应保未保的现象普遍存在。据1992年统计，全国农村有287.3万“三无”孤老残幼人员，其中集体供养、分散供养209.8万人，占73%；国家定期救济的人数为18.6万人，占6.5%；由农民代保代养的约占14.5%；应保未保的“三无”孤老残幼尚有16.8万人，约占总数的6%。农村贫困户定期定量救济的面更窄。新疆农村享受定期救济的约为419人，占农村贫困人口（400元以下）206.8万人的0.2%。宁夏农村享受定期救济的为1361人，占农村贫困人口（500元以下）166.7万人的0.08%，占特困户（200元以下）17万人的0.8%。1998年，辽、吉、黑三省的定期救济面分别占救济对象的5.7%、11.7%、2.2%[3](p114)。
此外，在农村城镇化和农村剩余劳动力转移的过程中，一部分农民处于社会保障的真空地带。
一种情况是，在东南沿海和一些大中城市郊区，随着农村工业化、城镇化的步伐加快，城乡一体化已成为当地社会发展的基本目标。并且广东珠江三角洲等地区已初步呈现城乡一体化的格局。在这一过程中，大量失去土地的农民离土不离乡，投身于乡镇集体经济，他们的风险增大，原农村社区内的保障已很难起到保障的作用，而在目前城乡分割的劳动体系和社会保障体系下，他们无法取得与城市居民一样的保障权利。
另一种情况是，农村大量的剩余劳动力，纷纷涌向东南沿海一带的城镇和一些大中城市，补充到乡镇企业、三资企业和部分国有企业中来，为经济发达地区或城市经济的发展作出了巨大的贡献。但在对待外来劳动人口的劳动就业和社会保障方面，各地区都采取了许多有别于本地人口的政策和措施，导致本地人口（包括劳动人口与非劳动人口）与外来人口在社会地位、劳动就业、经济收益和福利待遇等方面，存在着显著的社会差别，出现了明显的社会裂痕，形成了两个截然不同的社会群体。本地人口可以享受的一系列社会保障权利，外来人口难以享受，表现出发达地区现行社会保障体系的排它性和区域封闭性。
（三）保障体系不健全
这里的“保障体系”，是指国家对遭遇风险的社会成员给予物质帮助的多种互相关联的制度和措施的总称。目前，我国农村社会保障体系不健全的主要表现有四个方面：
其一，农村社会养老保险关系没有理顺。国务院虽明确规定农村（含乡镇企业）的养老保险问题由民政部门管理，但由于历史原因及利益的驱动，在一些地方，保险公司自开办养老保险以来从未停止过与民政部门的竞争。同时继续与妇联结合开展对农村儿童的“平安保险”，与组织部门联合开展对干部的系列保险，与计生部门联合对农村的纯女户进行保险，与教育部门联合对乡村民办教师进行保险。这种现象如不制止，势必造成农村养老保险的分割局面。尤其是村干部、民办教师、乡镇企业职工等参加商业保险后，客观上使其保险利益与贫困户、五保户及一般群众的保险利益分离，从而增加农村社会养老保险的难度。
其二，农村社会养老保险资金的保值增值问题尚待解决。据调查，各县级单位的养老保险基金均是通过存入国家专业银行来达到保值增值目的的。据民政部的规定，当时向农民承诺的基金增值率为12.9%，并按照这一水平确定给付标准。但是，1996年以来，银行多次下调存款利率。目前，存入银行的农村养老保险基金利率只有5.67%，低于物价上涨指数，比以往承诺的增值率低7.23个百分点。这就意味着对已投保的每100元国家将有7.23元的陪付，否则政府对农民养老金的给付承诺将无法兑现。若干年后，这些资金有可能成为负值。因此，如何使养老保险资金保值增值已成为亟待解决的问题。
其三，一些地方因合作医疗解体而使早已被消灭或控制的地方病、传染病再度发生甚至流行。目前，全国85%的县都有一种或几种地方病，病区人口约有4.2亿，现症病人达6000多万。据全国100多个县（市）的抽样调查，全国农村慢性病患病率达85%，平均每个农民年患病时间在12天以上，因病休工5天以上。每年全国农村因疾病至少损失27亿个劳动日，造成数百亿元的经济损失。特别是在老、少、边、穷地区，疾病实际上已成为影响农村社会经济发展的一个制约因素。
其四，一些地方屡屡出现因病致贫、返贫现象。目前大多数农民基本上是自我医疗保障，得点小病，常常无钱就医或不能就近治疗；得了大病就得卖口粮、牲畜或大量借债，有的甚至因治病而倾家荡产。健康与贫困的循环链是：生病——医疗费用增加——生活费用减少——生活困难——贫困——营养不良——再生病——更贫困……
三、改善和加强我国农村社会保障的思路和对策
（一）总体思路
改善和加强农村社会保障，既是我国农村经济和社会发展的客观需要，又是广大农民群众的迫切要求。它对保障农村居民的基本生活权益，促进社会发展，维护社会稳定，推动农村经济发展与社会全面进步，都具有十分重要的意义。随着农村经济的快速发展，农村居民收入有了较大幅度的提高，农村集体经济实力逐步增强，这些都为改善和加强农村社会保障提供了物质基础。长期以来，政府在农村开展的社会救济、社会福利、优抚安置、合作医疗，以及近几年开展的社会养老保险等项工作，取得了显著的成效，积累了丰富的经验，为改善和加强农村社会保障奠定了较好的基础。
基于以上分析，改善和加强农村社会保障的总体思路是：以邓小平理论和十五大精神为指针，从农村实际出发，以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，以农村社会保障服务网络建设相配套，社会基本保障与家庭保障、集体或企业补充保障相结合，采取得力措施，加快建设步伐，到2005年初步建立、2010年基本建立起项目（内容）齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当的多层次的农村社会保障体系。同时，不断提高其社会化程度，争取到2015年各项农村社会保障实现与城市的接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。
（二）具体对策
改善和加强农村社会保障，是一项十分复杂的社会系统工程。完成这项系统工程，需要人们整体规划，分类指导，分步实施。在当前和今后的几年内，改善和加强农村社会保障工作，应在遵循上述总体思路的前提下，主要采取如下具体对策：
1.建立一种机制
如前所述，我国农村社会保障目前存在的主要问题是资金不足。而要从根本上解决这一问题，就必须建立起适应市场经济发展需要的、多渠道筹集社会保障资金的机制。我国社会保险基金一直采用现收现付制。其基本原则是“量出为入”、“以支定收”。这种制度从长远来看会使筹资规模和保障支出难以稳定，甚至出现支付危机，产生保障负担沉重的问题。从现收现付制向积累制过渡是我国社会保障制度的必然选择。积累制是根据将来可能和必然发生的养老、医疗、失业所需要的资金，预先提取并进行储蓄积累，在实际需要发生时再行支出的社会保障基金筹集制度。它的基本原则是“量入为出”。然而从现收现付制向积累制过渡，容易产生“双重负担”问题（注：这里的“双重负担”，是指既要预收备付自己一代的社会保障基金，又要现收现付上一代的社会保障开支。）。因此，目前可行的过渡模式是部分积累制。当然，对于不同的社会保障项目可以分别采取积累制、现收现付制及两者混合的制度。如农村合作医疗应该采用混合制，农村养老保险可以采取完全积累制等。
我国社会保障基金筹集的主要方式是社会统筹。为克服现行社会统筹方式的种种弊端，开征社会保障税是必然的选择。在已经建立社会保障制度的140个国家中，有80多个国家开征了社会保障税[4](p33)。为了增强个人的社会保障意识、节约社会保障资源，我国社会保障基金的筹集在开征和形成社会保障税的同时，应该向社会账户与个体账户相结合的方向发展。个人账户是将社会保险金融化，是一种强迫储蓄形式。这也是社会保障基金从现收现付制向积累制过渡的要求。
农村的民政社会保障项目即由财政支撑的保障项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社会服务四项，是农村传统的社会保障项目。其基金的筹集应主要由政府承担。因为社会救济、优抚安置和社会福利属于国民收入再分配的范畴，体现国家对达不到基本生活水平的人群及特殊人群应尽的救助责任，体现公平的原则。
2.把握两个重点
(1)着力抓好社会互助活动。农村社会保障资金的筹集，不能单纯依靠国家，还必须发动社会团体和社会成员共同努力，开展互助活动。为此，首先要大力宣传社会互助的意义及好人好事，并采取激励手段提高人民群众的参与率。当前，我国一部分先富起来的人和日益发达起来的公司、集体组织，具有帮助贫困者及贫困地区的条件，即使是普通的城市居民家庭也具有对农村贫困者进行扶助的能力。中华民族具有扶贫济困的光荣传统。关键是要加强舆论宣传，实施正向激励，以营造有利于社会互助的社会氛围。其次，要拓宽社会互助的领域。从资助兴办农村敬老院、希望小学等公益事业到救灾募集衣被；从建立企业及国家机关对贫困村的定点帮助到城乡“手拉手”、“心连心”、“结对子”等，都属于社会互助的范围。要注重对社会互助活动的引导，使募集到现金、衣、被的管理和发放落到实处，确保社会互助的效能得到充分发挥。第三，要坚持生活救济与生产扶持相结合的原则。通过建立“救灾扶贫基金”、“两用人才开发基金”、“村民互助储金会”等基层群众性基金组织，从资金及技术、信息上扶持灾民、贫困户、有能力的残疾人、农村退伍军人兴办经济实体或其它生产项目，发展生产，增强自我保障能力。
(2)大力加强社会保障立法工作。首先应当根据宪法尽快制定社会保障立法体系。这一体系，应当包含公民社会保障的基本权利法案和各项专门的社会保障法案。其中，公民社会保障基本权利法案将对社会保障的对象、范围、实施，社会保障资金的筹集和管理，社会保障机构的设置，公民享受社会保障的程序，侵害公民社会保障权利行为的处置等，作出具体的规定。在社会保障基本权利法案的基础上，进一步制定和完善中华人民共和国公民劳动保障法、医疗保障法、老年保障法、军烈属保障法等专门的社会保障立法体系。其次，应当尽快制定和完善农村社会保障立法体系。可以考虑条件成熟时单独制定中华人民共和国农村社会保障法案，以反映我国农村变革中的现实和复杂情况及其不同于城市的显著特点。
3.建设三项制度
从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生（存）有所靠、病有所医、老有所养”。因而，在农村社会保障的各项制度建设中，应重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度的建设。
(1)建设农村最低生活保障制度
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。建设农村最低生活保障制度，需要注意以下两点：
其一，科学确定最低生活保障线标准。确定农村最低生活保障线标准的基本要求为：既能保障农村贫困人口的最低生活，又能防止因保障标准过高而形成养懒汉的倾向。需要考虑的主要因素是维持农民基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和农民人均纯收入、地方财政和乡村集体的承受能力以及物价上涨指数。各地应在综合考虑上述主要因素的基础上，确定一个较为科学、可行的最低生活保障线标准。
其二，合理界定最低生活保障对象。农村最低生活保障对象大体上包括因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭；因灾、因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。据有关方面的调查，需要保障的对象一般占农村总人口的5%～6%[5](p52)。
(2)建设农村医疗保险制度
目前，我国农村的医疗保险大致有合作医疗、统筹解决住院费、预防保健合同等多种形式，其中合作医疗是最为普遍的形式。实践表明，村办村管、村办乡管、乡村联办、乡办乡管等多种形式的农村合作医疗，是广大农民群众通过互助共济、共同抵御疾病风险的好办法。因此，各地应积极发展与完善农村合作医疗。
其一，正确选择合作医疗的形式及内容。应根据农村经济发展水平和群众意愿，选择多种合作医疗形式，逐步形成以村合作医疗组织为基础、乡（镇）合作医疗组织为重点，一定范围（如大病及康复医疗合作）的县（市）联合的多级合作医疗组织体系。就合作医疗的内容而言，目前主要有合医合药、合医不合药、合药不合医等三种形式。这些形式都可以并行发展，但应以合医合药为主，因为这种形式更能满足广大农民群众的医疗需要。
其二，合理补偿医疗费用。应本着“以收定支、略有结余”的原则，合理确定合作医疗费用的补偿即报销比例。既要考虑让群众普遍受益，又要考虑对大病、重病患者的重点补偿。一般而言，医疗费用的报销比例可控制在35%～75%的范围内。
(3)建设农村社会养老保险制度
其一，正确规定养老保险资金的筹集和缴纳方式。在我国现阶段，农村社会养老保险资金的筹集应以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家（政府）予以扶持。保险费缴纳标准可设若干档次，由投保者根据自身的承受能力和意愿进行选择。个人缴纳应占大部分；集体补助主要根据企业和集体经济实力合理确定；国家扶持则主要体现企业、集体补助部分给予税前列出和对开展养老保险初期的管理费用进行支持。个人缴纳和集体补助的保险金均计入个人账户。保险费缴纳方式应当灵活，既可补交、预交，又可按月、按季甚至按年度缴纳。
其二，切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作。可以考虑设置事业性质的“乡（镇）养老保险基金管理中心”，专门从事农村社会养老保险基金的存储和管理。同时，应当建立、健全养老保险基金管理制度，如财务核算制度、审计监督制度等。养老保险基金的保值增值，应主要通过存入金融机构或购买国家债券及金融债券的途径来实现。此外，还可由地方财政担保，通过银行贷款用于地方建设。在农村社会养老保险工作做得好的地方，可以尝试设置保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金。
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