《重构公共政策：话语政治与协商实践》一书评介，本文主要内容关键词为：公共政策论文,一书论文,重构论文,话语论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去的20多年里，弗兰克·费希尔一直在充满学院派思考和政策专业主义的政策分析领域从事着以批判的政策分析来替代技术官僚式和实证主义政策分析的前沿研究。《重构公共政策：话语政治与协商实践》一书代表了这项工作最新的研究进展，该书系统地阐明了由弗兰克·费希尔以及越来越多的支持者所发展的政策分析方法的基本内容。就该书所阐述的重要内容而论，它理应受到广泛的关注。
费希尔反对“经验主义”和“实证主义”，明确主张“后经验主义”和“后实证主义”。他认为，尽管实证主义或经验主义仍被用于实际的科学实践，但它们在科学哲学里注定是无意义的，在社会科学领域的应用存在着致命的问题。没有人再能为这样的立场——在一套既定假设下，通过逻辑推理来得出潜在的规律，然后再经由经验检验而被放入正确的理论库——作出辩护。同样，很少有人会真正相信社会科学领域能形成这样的理论库，以作为由因果关系网所构成的社会系统中政策干预的基础。
但是，在持续的技术官僚主义想象中，实证主义作为一种调和剂或修辞术在政策分析中仍然在起作用。如此，广义的实证主义包括试图建立和确定稳定的因果关系的任何尝试，其中一些可能会被政策制定者用于操控社会系统的基础。在这个意义上，实证主义方法涵盖微观经济和理性选择分析、聚焦于因果影响测量的政策评估方法和一些流行的政策过程模型（比如支持联盟框架）。
针对实证主义的政策分析倾向，费希尔不仅提出了一系列富有说服力的批评，而且更具建设性地指出了实证主义政策分析之替代性方法的可能性。对实证主义政策分析的大多数批评源于公共政策世界的语言学观念。语言不是一种中立的媒介，语言构成了这个社会构建的世界并遍及于其中。对于政策活动者来说，正式的制度结构与非正式的制度结构相比，前者是较为次要的。政策分析者置身于这个社会建构的世界，因而政策探究本身就是政策之话语实践的一部分。政策分析者不能置身于社会世界之外，并且不能给社会世界之外的政策制定者就如何操控变量以实现某些目标提供建议。
政策分析者可以做的，首先是去识别这个由语言所构成之世界的特征，并尽可能地去解释其中的意义和实践。其中，对行动者意义和目的的解释性分析对此可予以支撑。有些意义是如此之普遍以致不能被参与者所认知，比如各种关于性别关系的假设先于女权主义的兴起。费希尔提出的“宏观”话语分析能将这些意义呈现出来，其他的一些意义则会处于争论之中。由此看来，政治本身在很大程度上是关于意义的争论（第46页）。所谓成功，在于使某一意义被广泛地接受。话语分析可以在更微观的层面上展开，以将争论中那些潜在的力量呈现出来。在微观层面，叙事分析可被用来分析那些构成政策问题认知和界定之条件的故事，叙事既利用也促进了对特定话语内容的界定。
费希尔给出了大量的案例来说明上述分析方法，比如Hajer（1995）有关环境政策微观话语分析的开创性研究，Yanow（1993）有关以色列社区活动中心政策解释的研究工作。费希尔用了一整章的篇幅来说明话语联盟途径较之于Sabatier（1988）及其同事所提出的支持联盟框架的优越性。对于后者，费希尔认为其在稳定性和普遍性的寻求方面是徒劳的，在规避实证主义的修辞术方面是失败的。比较起来，话语联盟不需要面对面、讨论或战略制定；话语联盟是靠共同的理解和故事情节而非核心的信念来予以维持的。
费希尔把现象学、话语分析、解释学和叙事分析融合在一起，这给政策过程以及更一般的社会领域及其问题的揭示和解释提供了一种综合的途径。这一综合途径具有完备的解释，但这种解释不是基于因果关系概括之上的。费希尔指出，“对话式政策分析者的方向……是怀疑和批评，而不是对真理本身的寻求”（第46页）。
无论如何，鉴于政策之让世界变得更美好的潜在使命。费希尔认为，政策分析的工作不仅仅是对潜在意义的阐明，而应该具有更多内容。当费希尔政策分析工具箱中的很多原理被后现代主义者发展和应用时，费希尔使其与后现代主义的目标保持一定的距离，这把我们带入费希尔对政策分析的探讨以及更一般意义上的后实证主义政策分析的建构主义情境。如果公共政策过程是实践效果背景下的沟通，那么这种沟通倾向于批判导向的变迁。政策分析者不可能完全脱离这一系统并从外在优势中形成批判，但政策分析者仍然可以将一些批判性准则应用于政策过程中的社会沟通。在这里，费希尔转向了Habermas（1987）的批判沟通理论、他本人早期的研究工作（Fischer，1980）以及其他研究者如Hambrick（1974）、Brown（1976）和Dunn（1981）关于政策论辩的分析。政策论辩分析和交往背景的衡量标准确实是存在的，根据它们的合逻辑性要素和支持性主张，论辩在某种程度上是完整的。论辩的背景在某种程度上可能会被扭曲，在某种程度上也可能会遭到意识形态和权力的影响。
费希尔回顾了十几年前政策分析和规划中的“论辩转向”（Fischer and Forester，1993）。“论辩转向”表明，论辩的建立是政策分析的核心，政策分析者在特定的对话中本身就是论辩的对话者，这与把政策分析者看做致力于目标关系控制的中立的技术性专业意见提供者的观点是相去甚远的。但是，论辩只是政策分析的一部分。政策分析者同样可以批评别人的观点以及论点形成中任何物质或意识形态方面的限制；政策分析者可以有他们自己的关于政策的叙述和故事，可以去理解、支持或者批评其他政策分析家和政策参与者所讲述的故事；政策分析者可以围绕任何议题促成表层的微观对话，同时也可以探寻构造主导者思考方式的宏观对话；政策分析者可以识别那些对主导话语来说，被边缘化或者是意外的话语。随之，有大量的实践工作留给后实证主义政策分析者。费希尔赞同“政策认知学”这一新兴专业的思想，“这种思想集中关注的是人们跨差异的沟通和交往，跨不同领域边界的思想的流动和转化，以及专业团体和地方社区是如何不同地进行观察和分析的”（第230页）。
乍一看，“论辩转向”看起来是对传统政策分析实践模型的一种全面的替代。但是实际上，正如费希尔所指，“论辩转向”这种政策分析方法的很多方面在实践中已被政策分析者所应用，即使他们不予承认。政策分析者已经被置于对话系统中，他们必须努力地去协商，而且有效的协商还必须比技术官僚们为他们自己辩护的技术分析的内容所涉及得更多。政策活动者的情境解释、论点提出、论点回应、叙事的阐释和质疑，这所有的一切都已成为实际的政策分析活动中的一部分。然而，政策分析者们几乎不承认这样的政策分析模式，尤其在教学和教科书中。从这个意义上说，费希尔提出的很多观点（虽然不是全部）是对政策分析者和其他政策活动者关于他们实际在怎么做的反思性自我认知，这将促进政策分析实践的发展。
按照这些说法，政策分析家和其他政策活动者的任务确实存在大量的交叉重叠。这就需要补充一种新的认识——政策制定中存在着许多不同类型的知识和框架，而后实证主义政策分析与公共政策中话语民主化的承诺其实是一致的。当讲到公民和专家之间的关系时，费希尔清楚地阐明了这种可能性，指出了主要由公民自己所实践的参与式政策分析的可能及其实践中的案例。他还讨论了协商式政策的尝试和创新，其中特别关注了在丹麦最先发展的“共识会议”模式，这种模式使参与者在协商中扮演了关键性的角色（而非利益相关者和拥护者）。协商式政策分析者在政策过程中扮演着一种特别的角色：不仅要质疑现有政策过程中存在的对话缺陷，还要考虑过程的创新，以便更有效、更民主地包容政府官员、积极参与者、倡导者和普通公民。后实证主义政策分析不仅是一种建立在既定权力结构中的重要活动，而且它最终会成为这种权力结构改革中的一项议程。
费希尔是如此成功地将后实证主义或后经验主义政策分析的基本原理全面和明确地提了出来，他的书也突出了这一分析路径的持续性问题。首先是现行政策制定结构所造成的阻碍以及已嵌入这一结构中的专业性实践。后实证主义政策分析议程中的批判性和话语性可能会遭到那些满足于现状并且居于主导地位的政策活动者和既定政治权力结构的反抗，更不必说结构性的政治经济力量会阻碍自由资本主义国家民主化的深化。然而，上述说法近几十年来已经出现了一些松动，即使是不均衡地体现在不同的政策领域（首先是环境政策）、区域和国家。就那些有权威的政治家而言，这种松动有时是一种原则性承诺（就像丹麦的共识会议提出的那样），有时更多的是面临僵局时的一种权宜之计，有时是对社会运动和团体行动主义的一种回应。尽管如此，后实证主义政策分析要想活跃在这个世界，确实需要沿上述路线作出更多的实质性改变。
其次，后实证主义政策分析方法应该如何被传授呢？技术官僚式政策分析的优势在于它可以作为看似（虽然经常是不真实的）中立的技术而被传授。正如费希尔自己所阐述的，后实证主义实际上也有其自身可以传授的逻辑和方法。后实证主义要求政策分析者对何时和如何运用不同类型的技术进行批判性反思，对于政策结果的分析亦是如此。因此，技术不能简单地作为一个工具箱而被传授，政策分析者需要形成自我反思的能力，这让人联想到哈罗德·拉斯韦尔在很久以前所阐明的，对任何政策科学家都应有的一种必要的检验，政策科学家是精英，但必须保持对精英动机的质疑。
最后，后实证主义方向的概念构建模块间的关系可以做进一步的解释和澄清。一些关键性的概念，如意识形态、话语（宏观与微观）、话语联盟、框架、叙事和故事情节等，尽管其含义还存在众多争议，但它们足以直接地进行解释。但是，这些概念究竟是如何结合在一起的？各自应该在什么时候被强调，是在单独存在时还是在一起出现时？当现实生活中的某一现象而非措辞被概念化的时候，这个问题就会就会显得特别棘手。例如，费希尔把20世纪70年代环境事务中“增长极限”的观点视为一个故事（第88页）和框架（第146—147页），这同样可以作为一种话语或者话语联盟来分析。这又有什么区别呢？
费希尔发展的方法以及他阐述的学术思想，构成了我们今天践行哈罗德·拉斯维尔关于民主的政策科学之构想的最好期待（费希尔试图同拉斯韦尔保持一些距离，主要是因为拉斯韦尔支持政治科学的行为主义方法）。费希尔赞成以协商的术语来使民主概念化，并且赞同协商在民主理论中的主导地位。在政策分析中，政治现实与不易改变的理解之间仍存在着艰难的障碍，但随着时间的推移，这项方案会变为现实。
本文译自《政策科学》（Policy Sciences）2004年第37卷第1期，译文获得施普林格（Springer-Verlag）出版社授权（版权许可号：3157400462053）。美国著名政治科学和公共政策学者弗兰克·费希尔（Frank Fischer）的《重构公共政策：话语政治与协商实践》一书于2003年由牛津大学出版社出版，全书共266页。本文是澳大利亚国立大学协商民主和全球治理研究中心教授约翰·S·德雷泽克对该书所做的评论。