城市扶贫的一项制度变迁——最低生活保障及其文化伦理约束透析，本文主要内容关键词为：伦理论文,最低生活保障论文,制度论文,城市论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最低生活保障制度，是政府依法对陷入绝对贫困的人口实施基本生存保障的一项社会救助制度。西方称为“贫困线”制度。我国1993年在上海率先推出“居民最低生活线保障制度”。到1999年底，要求在全国县级市和县政府所在地的镇以上城市建立城市居民最低生活保障制度。这意味着，目前我国社会保障制度结构将开始一次重要的制度安排迁，也是城市扶贫的一项重大举措。
一
制度经济学理论表明，一次制度安排的变迁，从潜在制度需求和供给，在制度实际交易中转化为实际的制度需求和供给，总是以既定的社会环境为条件的。旨在救助贫困人口而设计的最低生活保障制度，也是我国城市贫困化发展背景下的产物。
城市居民最低生活保障制度作为一种新的制度安排，是我国近年来社会保障制度渐近变迁的又一局部均衡。因为，它比替代的原有社会救济制度是一种保障功能更大，保障效率更高的救济制度。具体表现为：
（一）提高了社会救济的规范化，制度化水平，减少了救济活动中的不确定性，避免过去有钱多救助，无钱少救助的人为随意性，而把对城镇绝对贫困人口的最低生活保障纳入了制度建设的轨道。
（二）增大了保障对象的覆盖面。保障对象由过去民政救济的“三无人员”（无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民），扩大到包括失业人员、下岗人员、退休人员以存无望的最后一道安全阀。它的社会保障功能也就获得尽可能的放大。
（三）保障标准提高，并且随着经济发展和物价指数的变化进行动态的指数化调整。从而使这项保障制度既能保障基本生活，又能克服依赖思想，清除“贫困陷井”所表现的保障过度化和自愿失业扩张的后果。
（四）保障资金来源由财政和保障对象所在单位分担，逐步过渡到财政负担的方式，最终通过财政转移支付制度来完成。使最低生活保障制度的全面实施有了可靠固定的财力基础保证。
（五）由于上述因素，使人的基本生存权获得保障，有利于化解社会矛盾，促进社会稳定，取得政治上的支持和意识形态上的认同。
尽管如此，一项制度安排的变迁是要消耗成本的。如果将制度变迁理解为一种更有效率制度的生成过程，那么实际制度供给的约束条件是制度的边际转换成本。相类似，最低生活保障制度生成的边际转换成本，也不能超过维持原有社会救济活动的制度成本。就最低生活保障制度生成消耗的成本构成来看，主要发生在权利重新界定，权利享受的监督以及设计和执行制度的成本，大致包括：
（一）调查成本，即是保障受益对象界定的成本支出。一个城市或地区在认定哪些家庭为最低生活保障对象时，必须消耗一定量的财力、人力、物力进行仔细的、普遍的入户摸底调查。并且随着保障覆盖面的扩大，调查成本有呈上升的趋势。按现行最低生活保障制度规定，保障对象是按非农业人口的户口属地管理进行基本认定。这里也有相当的难度，因为有的城市人口居住地，又非户口所在地；有的家庭成员中既有非农业人口，也有农业人口，其子女的户口归属也就比较复杂；这些情况无疑都增加了界定保障对象的难度和导致调查成本的攀升。
（二）监督成本，即监督享受保障的家庭人均收入变化而支付的成本。按照最低生活保障制度规定，享受最低生活保障的是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民。但是对某些家庭而言，尤其是家庭成员有劳动能力，有一定收入，因某种原因暂时纳入保障对象的差额救济家庭，其人均收入往往处于变化较快的状态。说不定这类家庭有的可能获得隐性收入；有的从事隐性就业增加了收入；有的会让单位出具证明隐瞒部分收入，等等，这些不确”，具有外部性。这样，当事双方因掌握信息不对称和外部性的存在，会使最低生活保障活动既形成一个不断博奕的过程，又会引发道德风险和机会主义行为。作为政府一方，为了障对象的调查成本，而且要付出事后监督其行为的成本。总之，信息的不对称和外部性导致最低生活保障活动中信息成本的增加。
（三）执行成本。除保障救济金之外，制度的具体执行也有成本。实施最低生活保障制度，要设置专门的机构，配备专门的人员，从事制度执行的各项具体工作，从而消耗各种成本，这就会形成制度的执行成本。如果执行机构中官僚主义风气严重，甚至发生权钱交易，贪污腐败的行为，执行成本就会巨量放大。
从微观经济学的理论来讲，由于边际收益的递减，生产最优效率的约束条件是，边际转换成本等于边际收益。同样道理，实际制度供给的约束条件也是制度的边际转换成本与制度的边际收益相一致。为此，降低上述制度变迁中偏高的边际转换成本，实现制度结构的均衡，提高制度效率，方法和途径是较多的。比如进行制度创新，节省交易成本，抑制非均衡态的益率不断接近社会收益率；利用政府作为垄断国家“暴力潜能”的特殊位置，设计和推行强制性制度变迁（严格说最低生活保障制度的出台就是一次强制性制度变迁）的同时，与诱致性制度变迁相结合。利用诱致性制度变迁在“一致同意”基础上产生的经济性、博奕性和自由选择性的优点，消除强制性制度变迁能发生的官僚作风、权钱交易、贪污腐败等痼疾。这里需要深入说明的是，为了减少和降低最低生活保障制度实施中的摩擦和成本，非正式约束的配合和支撑无疑是一个重要的条件。
二
最低生活保障制度说到底是对人的基本生存权的保护和人格尊严的呵护。这项制度直接涉及到人与人之间的交易活动，本身就暗含有浓烈的人文关怀。而制度构成因素中的非正式约束，是指包括传统习俗、道德伦理、意识形态等可以统一称为“文化”的那些内容。也就是表现为人们意识中那些深层次的文化传承和文化积淀的因素，它们随时都有可能支配人们的偏好和行为。可见，实施最低生活保障制度，如果注意与目前社会环境中既存在的非正式约束相契合，就能尽量减少制度实施中的人为障碍，释放人们之间的紧张关系，获取人们普遍的认同和支持，把制度成本因素控制在合理的范围内。
具体讲，认识非正式约束与最低生活保障制度的兼容性，就是从中国传统文化和风俗习惯中梳理出与该项制度相共生的内容，寻求建立这项制度“内生化”的文化支撑系统。中国传统文化上下五千年，典章经籍汗牛充栋，民风习俗四方难同，其中优劣并存，良莠不齐。但是，笔者认为通过几千年的民族大融合，中华民族共有的传统文化中的主流思想及其中优秀的思想精华，足以提炼出构建我国市场经济各项制度安排的精神资源。就最低生活保障制度来说，传统文化及风俗习惯的遗产中，就有几个突出的层面与其相得益彰的。
（一）观照人心和人生的“天人合一观”。在传统文化中人被置于宇宙万物之首的位置，人要“替天地之化育”与天地“相参”。儒家提出“天人台一”作为人与自然、社会发展的最高境界，强调天人之间的统一性和合理性。天人感应，实际上把天道还原成了人道，其精髓是张扬着人文主义的理念。这种对人的终极关怀的精神应该溶入最低生活保障制度所具备的基本精神之中。
（二）推已及人的助人观。大家都知道，儒家思想的核心是：“仁爱”，以爱人、利人之心来对待他人，特别是把他人（尤其是弱者）的同情怜悯之心，提升为人性修养和完整人格的基本素质。绵延上千年的中国佛教思想中，广为传布的慈悲为怀、布施舍予、多行善事、普渡众生的信念，其实包含着对个体生命关怀的情结，这种精神与最低生活保障制度救助生存最困难者的出发点是相通的。还有中国人代代传承的民间习俗中，历来推崇古道热肠、侠肝义胆的义举。包括对强权的傲视，对弱者的扶助，对受灾难者的支援，民间早有一定的心理和行为定势。这些风俗习惯提供了广泛发动社会力量，扶贫济困，顺利实施最低生活保障制度的社会群体心理基础。
（三）以道制欲的取财观。儒家思想往往被认为与市场经济大相径庭，主张：清心寡欲，舍财守道的陈腐观念。其实不然，儒家创始人孔子虽然一贯主张：“见利思义”，“见得思义”。但是他并不主张对财富不取，而是赞成，“义然后取”，这是说“君子爱财，取之有道”。我们的古人面对财富取舍，贫富之分常且保持礼仪节操，做到“贫则独善其身”。何况我们现代人，哪怕是一时陷入了窘况和贫困，也要有一点精神，人穷不丧人格，不贫不义之财。也许鉴别和利用传统文化中，关于财富取予有度，生财有道的理性精神，对于实施最低生活保障制度中衍生的机会主义行为和道德风险是一种修正，是有所裨益的。
（四）豁达大度的处世观。《易传》上讲：“天行健，君子以自强不息”，“天地之大德曰生”。这是对中华民族刚健有为，自强不息精神的集中概括和鲜明写照。在中国人看来，人生的意义，个体的价值，存在于现世的生活中。人生在世，富贵显达，固然可喜；命运多舛，生活坎坷，饱经苦难，未必可悲。积极进取，自强不息的人生态度，始终以乐观主义的基调，从而可以淡化悲观的心态。乐观向上的习俗也民间持久不衰。中国人民历来有“人穷志不短”的传统，一个人缺少物质财富还不是真正令人绝望的事情，如果是精神的乞丐，文化的贫困那才是令人绝望的陷井。正如此，“哀莫大于心死”。从这个意义上讲，我们对实施最低生活保障制度深远意义的理解，就是为哪些立志脱贫，且有劳动能力的保障对象提供生存的物质条件，使他们在最困苦的时刻，仍然感受到人间的温暖，不熄灭追求美好未来的火花，而发愤自食其力，通过劳动增加收入，逐步脱贫致富。所以，豁达乐观、自强不息的处世观是实施最低生活保障制度的一种文化理念的内在支撑。
当然，说到传统文化就有一个扬弃和吸取的问题。就最低生活保障制度而言，传统文化中固然有许多可吸取的营养成份，同时也要看到传统文化积淀下来不少非理性的因素，也对这项制度变迁产生消极的影响。象儒家提倡的“存天理、去人欲”，“不患寡而患不均”，“安贫乐道”的人世伦理；道家流露的“清静无为”，“安时顺命”，“不改为天下先”的超世情怀；以及佛家恪守的“法起因缘”，“生死轮回”“涅槃寂静”的生命信条；与其说是中国文化传统机制中关乎“身心性命之学”的大道，不如说是囿于现代中国人深层意识中的精神羁绊。它会使人陷入贫困而心安理得，面临困境而萎靡不振，把一切归之为命运之神的安排，而不可超越。遁入一种“命里有时终会有，命里有时不强求”的麻木悲观心态。甘心躺在社会保障这把“安乐椅”上座享其成，丧失了奋起、拼搏、进取的精神。这就会削弱最低生活保障制度脱贫致富的功能，反而陷入一种“贫困—救济—再贫困”的怪圈。
其实发韧于中国自然经济和小农社会的传统文化，本源是中国传统农民意识的理论化和系统化，其中存在固有的流弊和缺失。因而对传统文化，若不加以过滤、筛选和改造，不仅很难满足现代市场经济条件下各种制度变迁的需要，甚至会成为制约和阻碍社会经济发展和社会变迁的不利因素。同样，象最低生活保障这样实施面极广的制度安排，要是离开了文化伦理观念的附和，也是很难顺利推行的。
所以，怎样从中国传统文化的疏理中，吸取蕴含时代精神的精华和合理内核，是构筑走向现代市场经济各种制度安排相契合的新型文化伦理系统不可缺少的精神财富，也是各种制度变迁（如象最低生活保障制度变迁）的一个“内生化”过程。这个过程，是政府创造任何正式规则必须依赖，不可忽略的制度因素。否则新制度的实施的监控就将付出高昂的成本，它的制度效率也将大打折扣。