——以PPP项目绩效调查为例
张琪
山东鲁班工程造价咨询有限公司 山东济南 250000
摘要：目前，我国政府与社会资本合作的PPP项目发展迅速。由于管理水平差，许多PPP项目经历了严重的成本超支。针对目前PPP项目整个生命周期存在的主要问题，提出了PPP项目生命周期各个阶段的投资控制和管理方法，希望对今后PPP项目的投资控制工作有所借鉴。
关键词：PPP项目，全生命周期，投资控制
2014年，随着《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》的出台，PPP项目如雨后春笋般涌现，到2017年12月底，投资数量和金额基本上逐年增加。全国仓储项目总数为14059个，总投资17.74万亿元。PPP项目的快速和爆炸性发展对PPP项目的投资控制提出了严峻的挑战。什么是PPP项目，不同国家、不同学者对PPP的定义都有所不同，目前，PPP在我国的中文含义是政府与社会资本的合作模式，这意味着政府通过PPP项目合同引入社会资本并与社会资本各方建立伙伴关系，目的是利用市场机制来分配风险和优化管理，从而提高供应质量和效率，降低项目的整个生命周期成本，实现政府采购的性价比。
一、我国PPP项目目前存在的问题
整个生命周期PPP项目包括项目识别、项目采购、项目建设、项目运营和后评估阶段。投资控制的每个阶段都有自己的特点，但是在PPP项目的实践中，由于对PPP项目的本质和特点缺乏了解，特别是对PPP项目投资控制的不同立场，出现了各种问题，主要表现在以下几个方面
1．1咨询机构良莠不齐，方案编制无针对性。
由于PPP项目的快速发展，其咨询业务量大大增加，许多组织不顾他们最初从事的行业是否与it相关，匆忙参加了这场饕餮盛宴。一些咨询机构临时设立了PPP咨询部门，普遍存在经验不足和员工素质低的问题。甚至一些组织也使用一套模板、一台计算机、一个PPP项目和几种形式通过低价中标来获得商业订单。他们已经开始为数亿甚至数十亿的政府项目提供服务。实施计划、财政负担能力示范报告和性价比评估报告既不有针对性，也不切合实际。特别是与项目财务测算息息相关的财务指标，如折现率、利润率、净现值、内部收益率等，没有经过充分的调研论证，设置随意，如有的咨询机构，在项目测算分析中，折现率取3．5%，基准收益率低于6%，这样包装出来的项目，必然导致项目在采购、合同谈判环节与社会资本方的分歧大，影响项目的落地与实施。
1．2注重项目能否获批，忽视项目本身的经济性评价。
在购买力平价高涨的情况下，地方政府已经尽最大努力打包项目，以获得相关国家部委的批准。至于项目的实施计划，经济价值评估和经济承受能力证明都旨在实现项目的批准，而不是关注项目本身。的经济评价。该计划的制定过于理想化，风险没有得到充分考虑，实际情况已经脱离，投资估算不准确，项目当前的价格水平也无法反映出来。
1．3社会资本方关注项目的建设、轻视运营环节。
目前，PPP项目的社会资本方面主要是以中央企业为代表的承包企业。投资的重点仍然是项目的建设。一方面，社会资本一方通过PPP项目获得市场份额，另一方面，通过PPP项目投资获得施工总承包权，从而获得更高的施工利润。一般来说，对长期运营没有什么兴趣。在制定计划时对运营阶段的计算只是一种形式，要么增加运营阶段的成本以获得政府付款或可行性缺口补贴，要么根本不考虑运营阶段的好处，并且总是考虑项目完成后如何退出。
1．4绩效考核未实现全过程覆盖。
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目前，PPP项目的绩效评估主要集中在项目移交和运营阶段，但很少考虑项目建设阶段的项目成本控制。出现了一些问题，如公私伙伴关系项目严重超支和成本失控。因此，政府和社会资本方无法就项目的决算达成协议，这影响了合作双方的完整性。这经常在相关的政府审计报告中披露。
二、我国PPP项目投资控制与管理方法
PPP项目市场形成的价值远远高于项目本身的实际价值，两者之间的差值即为PPP项目资产虚化值。PPP项目在实际操作过程中，各地政府为了加快PPP项目落地，一般在完成可研批复后，初步设计和施工图设计开展前，进行社会资本招标。目前多采用“二标并一标”的方式进一步加快项目的进程。然而在进行“两标并一标”的过程中，容易忽视下浮率的存在，加上控制价是基于不确定的估算和概算。此外，PPP项目在竣工结算过程中，承包商送审的资料不及时，不完整，不真实，甚至高估冒算等现象的发生，使得项目在移交或后期资产移交的过程中参与主体之间的信息不对称，导致PPP项目的市场价值远远高于项目的真实价值。
2.1从政府角度讲
从源头上把控制关口前移，聘请造价咨询公司做实设计概算。第一，在PPP项目实践操作过程中，识别社会资本过程中是没有施工图设计的，这往往造成PPP项目前期数据概算失真—数据虚高诱使设计走向“高大尚”“超规模设计”；第二，PPP项目的初步设计概算作为初步设计文件中的重要组成部分，作为投资控制最高限额及确定和控制建设项目总投资的文件。因此，一般不得任意调整和修改，必须维护其严肃性。因此，从源头上做实设计概算至关重要。
2.2从咨询角度讲
受政府委托开展资产的全过程跟踪审计。从PPP项目实操中，合理、有力有据的拒绝社会资本因利施压，因势施压的勇气是咨询公司代表政府维护PPP项目资产控制的关键。第一，PPP项目的全过程跟踪审计不再局限于工程竣工决算审计，而是提现在全方位及时的全过程审计。政府方聘请中介机构一定不要压低行业收费而要有“花钱聘请专业服务”，咨询公司真正做到服务产生价值。因此参与全过程跟踪审计的审计人员应当工作在施工现场，对工程质量控制起到“防微杜渐”的作用，并确保工程变更签证的真实性和有效性。审计部门参与到PPP项目的整个建设过程中不仅可以促进相关法律法规的贯彻和实施，还有利于参建各方（财政部门PPP中心、实施机构、项目公司、监理公司、施工单位、设计单位、审计单位）加强内部管理，统筹协调，增强责任意识，提高工程建设的透明度。第二，在PPP项目的运营阶段，审计部门应加强对项目回报方式的审计监督，从而达到规范PPP项目的实施。
2.3资产移交时，做好绩效评价和尽职调查工作
PPP项目时间跨度长，参与方多，规模投资大，专业性强并涉及因素复杂，因此在PPP项目移交过程中需要详细科学的进行尽职调查和绩效评价工作。
【结束语】综上所述，成本会计应该是PPP项目建设和运营期间审计的重点。为了追求利益最大化，社会资本可能会有提高收费价格、增加投资成本和占用更多管理资源等行为。其中增加投资成本的冲动最强烈。通过虚拟成本，可以获得建设资金，同时也可以为政府增加支付和占用更多管理资源提供理由。如果缺乏监督机制，可能会导致政府收费和社会资本过高，侵蚀政府的运营资源。审计机关应特别关注项目建设和运营中的项目价格多重结算、欺诈性获取资金合同、虚拟管理费等问题，并重视发现腐败、腐败和利益转移等重大案件的线索。
参考文献
[1]严晓健．2014．公私合作伙伴关系PPP的应用及审计重点探讨[J]．审计研究(5)：45-51
[2]陈英姿．2012．国家审计推动完善国家治理的作用研究[J]．审计研究(4)：16—19
[3]朱蕾，袁竞峰，杜静.基于PPP 合同行政属性的政府介入权研究[J].建筑经济，2007.
论文作者:张琪
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第21期
论文发表时间:2018/11/27
标签：项目论文; 政府论文; 资本论文; 社会论文; 过程中论文; 阶段论文; 成本论文; 《建筑学研究前沿》2018年第21期论文;