中国政策性金融的理论与实践——兼论国家开发银行的改革和发展（之一），本文主要内容关键词为：政策性论文,中国论文,国家开发银行论文,理论论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究中国的政策性金融须同国外政策性金融相比较，否则，就会只见树木不见森林。从概念上讲，政策性金融是与商业性金融相对应的，是现代金融体系中的重要组成部分。通常，政策性金融机构包括开发银行、进出口银行、农业发展银行、住宅银行、投资公司以及中小企业银行等。由于开发银行在政策性金融机构中担当独特而重要的角色，下面所提到的政策性金融机构主要是指开发银行。
一、国外开发性金融机构的发展和亚洲金融危机后的动态
开发银行存在已有一个半世纪了，但真正开始引人注目是在二战以后。当时，很多发达国家和新独立的发展中国家都制订了加速本国工业、农业发展的计划。有三个方面的原因表明了对开发银行的需要：一是受到战争创伤的国家和发展中国家，都需要一个金融工具来加速长期投资取得快速的经济增长和创造就业，他们不可能完全依赖当时的现状。在剩余资金并不富裕，资本市场也不发达的情况下，需要依靠政府以国家信用来集中和积累经济发展所需要的资金。二是在这些国家的金融体制中，商业性金融占主导地位。商业性金融机构出于各种各样的理由，只满足于传统的银行业务，不愿意而且也不可能涉足投资数额大、期限长的国家优先发展的领域。三是普遍认识到市场机制的缺陷，单纯依靠市场并不能完全实现社会资源的有效合理配置和经济的协调发展，需要政府调控经济。这些因素表明一点，就是长期投资的配置要通过专业化的有特定投向的金融机构来完成，而不是直接由政府本身来做。基于这样的认识，40～60年代，开发银行在世界范围内蓬勃兴起，这是开发银行发展的黄金时代。特别是在发展中国家，开发银行为项目的融资提供了大量的资金支持，扮演了重要角色。
七、八十年代以来，经济环境发生了很大变化，出现了经济全球化的趋势，由此也带来了金融全球化问题，导致金融市场的激烈竞争，这种趋势在90年代更加明显。世界各国，无论是发达国家还是发展中国家，纷纷进行金融改革，重组金融机构。在这一浪潮的冲击下，开发银行经受了洗礼，发生了深刻的变化：（1）一些开发银行被兼并， 一些因经营无力或难以为继等原因关闭了。（2 ）一些完成了历史使命的开发银行转化为商业性金融机构或全能银行。如新加坡发展银行，自70年代起在业务多样化过程中，开始扩展商业银行业务和投资银行业务，包括证券经纪、资金管理、保险及其他专门服务，90年代通过在东南亚和香港地区的并购活动向区域性银行发展，今天的新加坡银行更象一个全能银行。菲律宾发展银行在1989年完成重组后，转变为商业银行，其业务范围也逐渐向支持私人部门。（3）一些开发银行继续保留下来， 但进行了相应的业务调整或重组。一方面，由于商业性金融机构本身追逐利润目标的局限性，仍有许多领域无法或不愿涉足，使与之互为补充的开发银行继续保留；另一方面，一些明智的、有远见的开发银行都已经意识到，要想继续发挥作用，在经济增长中扮演重要角色，就必须采取不同的战略措施适应新的环境变化，发挥资金投向的先导作用，此时，如何保持适应性已成为开发银行面临的严重问题。日本开发银行成功地经历了几十年的变迁，它根据日本各个时期政府产业政策的不同有所侧重。在战后日本经济恢复时期，开发银行配合“战后重建”，贷款重点投向电力、煤炭、钢铁和造船等基础工业；目前，面对成熟经济、老龄化和环境问题，支持地区开发、大众生活等。去年10月1日， 日本开发银行进行了重组，与北海道东北开发公库合并为日本政策投资银行。德国复兴开发银行也是如此，根据政府的要求，不断调整其战略目标。在成立初期，主要任务是对基础设施投资，支持德国经济的恢复和重建，目前，重点转向支持中小企业、高科技、环境领域及扩大就业机会等。如果不是这样，这些银行就不能适应发展环境，也就不能生存。
上述趋势在90年代以来变得更加明显。伴随着经济全球化和金融自由化，混业经营成为世界经济发展的趋势，混业经营打破了传统的经营模式，使银行与非银行金融机构之间的业务界限逐渐模糊，金融机构业务交叉并走向多元化、综合化。一方面，民间银行的活动大大增强；另一些方面，在一些国家，政府对开发银行资金支持和免税优惠开始减少，开发性金融机构不得不相应调整自己。为了适应新的环境，他们开始向商业银行或私人领域进军，进一步把业务范围拓展到增股筹资、流动资金贷款、租赁、信托以及投资银行等业务上。
1997年亚洲金融危机发生以后，开发银行的作用重新为人们所认识。由于受到危机国家的经济严重衰退，经济秩序混乱，社会动荡，泰国、印尼、韩国、日本和俄罗斯等国家在危机中都经历了政府更迭。面对银行倒闭，信用破坏，坏帐增多，企业破产和失业率上升的局面，受危机国家的政府再次要求开发银行发挥重要作用，重整本国经济。在国际上，国际货币基金组织、世界银行和亚洲开发银行也在发挥作用，援助和拯救发生金融危机的国家。由此，开发性金融机构的重要作用在亚洲经济危机之后又得到显现。1998年，日本政府再度要求开发银行提供资金扶持有生命力的企业，用于恢复经济的贷款占其当年贷款额的42%。在马来西亚，马来西亚发展银行也被要求调整重点，除支持民族经济外，重点加大对基础设施的投入，以适应经济复苏的特殊阶段。中国虽未发生金融危机，但是受金融危机的影响，出口不振，内需不足，政府把国家开发银行作为财政和货币政策的重要工具，加大贷款力度，支持基础设施建设以拉动经济增长。与此同时，一些处在经济转轨时期的国家纷纷要求组建开发银行，他们相信，无论是在工业化时期还是在经济转轨时期，开发银行都与经济发展直接相联。如俄罗斯去年成立了开发银行，越南目前也准备组建开发银行。
亚洲金融危机后开发银行的动态特别引起了政府、银行业以及学术界的关注。各国政府开始思考如何尽快修复和完善本国的金融体系，如何发挥政策性金融的功能作用。国际货币基金组织在危机发生后，一方面对发生危机的一些国家，如泰国、印尼和韩国等给予援助；另一方面也在思考开发银行的问题，即如何处置长期贷款的不良债权，以防止出现更大的危机。世界银行也在积极制订措施防止银行的继续破产和危机的蔓延，并委托日本开发银行和日本经济研究院对各国开发银行的运行机制进行研究，以期对各国开发银行提供有价值的观点，找出适应本国历史条件的发展战略。
我们也在关注亚洲金融危机后各国开发银行的动态，并反思了危机的深刻教训。值得重视的是：在一国经济发展中，银行不能以贷款方式承担超过自身能力的长期投资功能，长期投资项目应更多地从资本市场直接获取资金；开发性金融机构虽然是支撑政府从事长期性投资的银行，但也绝不是简单的构造金融体系、振兴经济和向市场经济过渡的药方，它必须建立在自身健康发展的基础上，关键是要防止开发银行的风险、失败和破产，确定它在新的经济环境中所扮演的角色。
二、中国政策性金融：投融资体制和金融体制改革创新的重要内容
中国政策性金融体系是在计划经济向市场经济过渡的过程中产生的。随着经济体制改革的深入，要求必须建立一个适应市场经济要求的，有利于国民经济持续、快速、健康发展的金融体制和投融资体制。于是，在1994年成立了三家政策性银行，即国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。其中，国家开发银行成立最早、规模最大。政策性银行的产生，标志着中国政策性金融的发展进入一个新的阶段，它是政策性金融不断演化、发展、创新的结果。
（一）中国政策性金融的沿革和三家政策性银行的建立
我国政策性金融植根于高度集中统一的计划经济体制。这种体制下，依靠国家的行政手段调节和控制经济活动，实行资金供给制。“大一统”的国家银行制度，使银行成为单纯的会计、出纳，可以说无政策性金融和非政策性金融之分，都是指令性计划安排的业务，实际上又都是政策性的业务。政策性业务中的政策性开发金融（其中最为重要的是基本建设投资），在我国大规模经济建设中起到过积极作用。但问题是，长期运用传统的金融体制和方式，不能充分发挥银行对经济的调节作用，不利于提高企业资金使用的经济效益，违背了信贷资金的运行规律。
1978年，我国开始进行经济体制改革，对全民所有制单位基本建设投资实行由财政拨款改为银行贷款（简称“拨改贷”）的改革试点，由此拉开了投资体制改革的序幕。此后，投资体制的各个方面由浅入深地实行了一系列改革。其中1988年重点对政府投资范围、资金来源和经营方式进行改革，相继成立了六个国家专业投资公司，用经济的办法对投资进行管理。
1993年11月，党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，突出了两个方面的内容：一是建立与整个社会主义市场经济体制相适应的微观经济基础；二是转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系，并明确提出“建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离。组建国家开发银行和进出口信贷银行，改组中国农业银行，承担严格界定的政策性业务。”“国家重大建设项目，按照统一规划，由国家开发银行等政策性银行，通过财政投融资和金融债券等渠道筹资，采取控股、参股和政策性优惠贷款等多种形式进行。”
1993年12月，国务院作出了《关于金融体制改革的决定》，明确金融体制改革的目标是：建立在国务院领导下独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性与商业性金融分离、以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立一个统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。把人民银行办成真正的中央银行，把各专业银行办成真正的商业银行。作为金融体制改革的一项重要内容，就是建立三家政策性银行，实现政策性金融和商业性金融的分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题；割断政策性贷款与基础货币的联系，确保人民银行调控基础货币的主动权。
三家政策性银行均直属国务院领导，由国家财政全额拨付资本金。国家开发银行的任务是：建立长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金用于国家重点建设，投资项目不留资金缺口，从资金来源上对固定资产投资总量及结构进行控制和调节，按照社会主义市场经济的原则，逐步建立投资约束和风险责任机制；提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康发展。开发银行的注册资本金为500亿元人民币。 中国农业发展银行承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，代理财政支农资金的拨付及监督使用， 注册资本金为200亿元人民币。中国进出口信贷银行， 主要为大型机电成套设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，为中国银行的成套机电产品出口信贷办理贴息及出口信用担保，注册资本金为33.8亿元人民币。从总体运行情况看，这些政策性银行在贯彻国家宏观政策，支持经济的增长中发挥了特殊的职能作用，运行中形成了具有自己特色的经济机制，同时也存在许多问题，面临着改革和发展的艰巨任务。
（二）国家开发银行的探索与实践
开发银行成立六年来的发展，可以分为两个阶段。
第一个阶段，从1994年3月至1998年初是开创阶段。 在宏观经济背景上是计划经济向市场经济体制转轨的关键时期，经济运行基本处于短缺经济，各个方面都存在瓶颈制约。开发银行在这种背景下成立和运行，有力支持了“两基一支”产业的发展，为国家重点建设做出了积极的贡献。在信贷管理中，开拓了以发行金融债券为主的资金来源渠道，为重点项目筹措巨额资金；建立资金运作规程，保证了资金拨付；建立委代行关系，开展委代业务；成立贷款委员会，实行集体审议项目制度；探索信贷管理方式，实行初步的审贷分离；在国内率先采用贷款五级分类法，对资产进行监控。这些探索和实践对开发银行信贷业务的运行和发展起到了保证作用，这是开发银行四年来形成的运行基础。这一阶段的实践，开发银行明显具有计划经济痕迹的特点，处于“项目靠计划推荐，资金靠摊派发债，管理靠委托代理”的高风险被动局面，承接了传统投融资体制遗留下的大量不良资产。
第二个阶段，从1998年至今是发展阶段。在宏观经济背景上是初步形成社会主义市场经济体制的开始时期，这一阶段的经济运行已从短缺经济过渡为过剩经济，出现了需求不足的问题。面对这种情况，开发银行认真贯彻落实扩大内需的方针，加大基础设施贷款投放力度，支持经济增长。与此同时，深化信贷体制改革，完善经营机制，主动适应市场，勇于新的实践和探索，在许多方面取得了从计划经济向市场经济脱胎换骨的实质性变化。
1.由计划的观念和意识向市场观念和意识转变。开发银行过去从资金来源到资金运用依附于执行国家计划，置身于市场之外，银行风险意识淡薄。鉴于此，开发银行以观念转变为先导，主动进行信贷改革，就是要根据市场环境和经济发展阶段的变化，准确把握政策性银行的定位，进一步树立市场观念和风险意识，建立面向市场、权责统一、有效配合、相互制约的运行机制，加强信贷业务全过程风险控制，实现信贷资金的良性循环。经过两年的实践，开发银行信贷管理体制和运行机制上的问题开始得到解决，市场观念和风险意识得到增强，信贷管理开始由计划管理向风险管理转变。
2.根据宏观政策的调整、发展阶段和市场走势的变化，及时调整并明确新阶段信贷支持的重点。1998年以来，开发银行积极贯彻中央扩大内需、加大投资力度，以带动经济增长的政策，1998年和1999年分别发放贷款1635亿元和1568亿元，在国家银行中长期新增贷款中分别占55%和40%。与此同时，积极调整增量贷款结构，在贷款投向上，优先安排国债项目贷款，支持电力、公路、铁路、城建、石油、石化等重点行业、重点企业实现结构调整；继续向中西部倾斜、加大开发力度，提高开发质量，积极支持西部大开发战略的实施；加大支持技术改造的力度，对于有市场、有效益的重点行业、重点企业、重点产品和重大先进装备的技术改造项目提供贷款；积极支持高科技企业及不同所有制中小企业的发展。
3.改变长期以来单纯依靠计划部门推荐项目，开发银行被动受理评审的传统方式，面向市场、面向客户，主动选择优质项目。过去开发银行贷款项目主要依靠国家计委、国家经贸委推荐，渠道狭窄，项目备选资源缺乏，项目入口难以控制风险。两年来，开发银行扩大项目来源渠道，拓宽项目入口，实行“双线选择”，加大了自选项目的比重，建立择优汰劣的项目筛选机制和受理责任制。对评审工作进行了改进，强化市场分析，突出市场风险、偿债能力、风险等级的定性定量分析，提高了项目评审的科学性和可行性，为贷款实施直至回收创造前提条件。
4.改善负债结构，实行资金来源多样化和期限品种多样化，建立了市场化发债与派购相结合的筹资机制，市场化融资取得实质性进展。过去，开发银行的资金来源主要由人民银行指令性派购给邮政储蓄机构和各商业银行等，1998年下半年以来，开发银行率先在国内开始了金融债券市场化发行的探索，成功地组织了承销团招标发行金融债券，初步形成了金融债券市场化发行与指令性派购方式并存的筹资机制。1999年市场化发债规模迅速扩大为1530亿元，占当年发债总量的96.8%。同时，债券发行范围不断扩大，债券品种和招标方式不断丰富，实现了金融债券利率市场化，有效降低了筹资成本，改善了开发银行金融债券的市场流动性。这对于我国金融市场的建设具有深远的意义和影响。此外，开发银行还开办了贷款项下的企业存款业务，在国际资本市场以较低的利率成功地发行了全球债等。
5.为实现信贷管理自主化，改革会计核算制度，加强财务核算，提高资金使用效果。过去，开发银行贷款发放主要由商业银行代理，信贷资产的明细核算也由代理经办行负责，存在不少问题。通过改革，在财务管理上，基本理顺了总分行之间的财务关系，建立了“一级法人，两级核算，统负盈亏，损益上划”的两级财务会计核算体制，强化了成本控制。在资金管理上，建立了“计划管理，差额调拨，利率调节，控制头寸”的体制，注意运用市场手段进行资金调度和头寸管理，开展了银行同业本外币拆放拆入、代客风险管理等业务，取得了较好的成效。
6.实行信贷业务全过程风险控制，强化信贷管理。开发银行信贷管理工作的突出问题，是没有实行全过程风险监控，风险责任不清，工作环节之间缺乏有机联系和监督制约。为此，成立了信贷资产风险管理委员会，通过建立项目开发、受理、评估、审查、决策的责任制，在贷款评估与审查决策之间设立一道“防火墙”，明确了各部门的风险责任。使贷款从提出、确定、执行到出现问题的处置，都有专门机构负责，在信贷管理周期的各个环节，都有机构面对各自的风险，各负其责，把风险控制贯穿于信贷工作的全过程。
7.优化信贷结构，化解存量风险，强化贷款回收。特别对煤炭项目贷款进行了清理，取消了专项贷款，对无市场、无效益、无还贷能力的项目停止贷款。同时，对信贷资产质量进行了全面清理分类，排出了风险最大的六个行业和地区，提出对策；建立信贷质量通报制度，向地方政府和行业主管部门分别通报有关信贷资产状况，共同探讨合作方式，化解金融风险，建立借、用、还相统一的贷款机制，把政府部门对经济的组织优势转化为化解信贷风险的优势。通过化解存量风险和注重优化增量资产，使总体资产质量开始向好的方向转化。在贷款回收方面，加强与各地方政府的联系沟通，抓重点户和欠本欠息大户，采取“收评挂钩”、“收贷挂钩”、“收转挂钩”、“收剥挂钩”、协助清理债务链等措施，拓宽回收来源，收到明显效果。
8.积极探索了新的业务领域和品种。为了更好地利用资本市场为政策性业务服务，开发银行努力开发结算工具，开展了除银行汇票和现金业务之外的其它结算业务，利用柜台前移系统，完善分行对借款人、资产管理部和总行的结算功能，提供了有效快捷的服务手段，在外汇项目贷款和国际结算业务上也有了新的拓展。同时，积极开展支持中小企业、建立高新技术风险创业基金以及资产债券化等方面的专题研究，提出了初步意见和实施方案，得到国务院领导和有关部门的重视。
9.进行国内银行机构首例重组，建设完整的银行功能。作为深化改革的重大举措，开发银行主动进行了银行间机构的优化组合。1998年12月11日，中国投资银行正式并入开发银行，这是我国深化投融资体制改革和金融体制改革的重大举措，是国内银行间机构积极意义上的重组，不同于经营不善、资不抵债而进行的金融机构的接收和兼并。投资银行的成功并入，使开发银行有了自己的机构网络，增加了存款和结算功能，充实了银行管理和金融专业人员，信贷管理乃至整个业务运营出现了新的发展格局。
两年来，开发银行的改革和发展取得了突破性的进展和丰硕的成果。但是，我们还存在很多的问题，去年波士顿公司对我们进行了诊断，指出所存在的主要问题是：信贷风险控制机制不完善；各种管理计划之间缺少有效配合；对贷款项目没有完全实现独立评审，缺乏资产负债管理；处理不良贷款和开展投资业务方面的能力不足；缺少对客户、行业和地区的信用评级；管理信息系统不能给业务有效的支持；缺少长期的、系统的、为业务需求服务的人才资源规划，等等。这些问题是我行与现代国际标准的政策性银行的差距。
三、对政策性银行的再认识：开发性银行的国际比较
（一）国际开发性金融机构的一般特征和业务特点
1.国际上的开发性金融机构是以银行经营活动原理和方式实现政府政策目标的特殊机构。政策性金融机构在经营活动中也必须维护自身的信用等级，重视资金投入的安全性和流动性，具有一定的盈利能力和保持合理的盈利水平。因此，它是以信用中介的方式而不是财政的方式、更不是赈济的方式来执行国家的产业政策。与商业性金融机构不同，政策性金融机构的经营目标不是获取利润、实现股东权益的最大化，而是根据政府的政策意图，支持某些特殊产业的成长，实现经济结构调整以及政府某些特殊目标。由于目标模式的不同，政策性金融机构的融资机制、项目管理方式以及贷款回收安全保障体系等方面，均表现出与商业银行明显不同的特征。它需要财政的支持，通过借用部分财政资金和其他政策手段，获得大量长期可靠的低成本的资金，然后再通过贷款、投资和担保等方式为符合政策要求的建设项目提供长期优惠的资金支持，以较少的资金带动和引导大量社会资金，完成单靠财政本身难以完成的社会经济目标。为了实现资金的良性循环和规避风险，政策性金融机构不仅需要具有商业性金融机构的经营手段，还需要有一套比商业性金融机构更为可靠的贷款回收保障体系，这个体系既包括一套财政支持的、合理的利益补偿制度，也包括一整套以政府选择性担保为辅助的信用担保机制。
2.开发性金融机构的资产负债出现多样化趋势。与商业银行复杂多样的资产负债结构相比，开发性金融机构的资产类型较少，贷款占主要地位；负债也仅限于借款、发债等少数几种形式，呈现出单一、局限性的特点。但随着近年的发展，出现了多样化趋势。
（1）国外开发性金融机构的资产业务。资产主要由贷款、 投资、现金、存放同业及同业存款构成。其中，①贷款是开发性金融机构最主要的资产项目。目前由于正在努力进行资产多样化，使贷款比重呈逐年下降的趋势。从期限上看，开发性金融机构除普遍发放中长期贷款外，短期贷款有所增加。②与贷款相比，投资在开发性金融机构的资产中处于较次要的地位。投资活动包括证券和股权投资两方面，近年盈利性和流动性较高的证券投资有所上升，风险较大的股权投资则呈下降趋势。③现金、存放同业及同业存款。开发性金融机构的资产构成中含有较低比例的现金、存放同业及同业存款。从近年的趋势看，流动性较强的同业存款有小幅上升。④担保等表外业务。除了上述既定的表内项目外，开发性金融机构还开展担保、信用证、信贷保险等表外业务。
（2）国外开发性金融机构的资本及负债构成。①资本。 由于开发性金融机构是由政府创设的，政府一般都向其提供资本金。有的由政府提供全部资本金和部分营运资金，如日本开发银行和韩国开发银行；有的由政府资本和社会资本共同构成，政府持有主要股份，并提供大部分或一部分资本金，如KFW由联邦政府持股80%； 有的机构如巴西国家经济开发银行、加拿大商业开发银行，则政府给政策，靠征收附加税筹集资本金，而不是由政府直接提供资本金。通常，开发性金融机构的资本规模大大高于一般商业银行，这不仅表明了政府对他们的有力支持，也反映了较强的内容资本积累的能力。②借款。主要包括政府财政、中央银行、其他金融机构等。开发性金融机构还可以借入外资，主要渠道有国际开发性金融机构、洲际开发银行、局部地区开发银行、外国政府等。目前大约有70多个国家的开发机构有资格从世界银行借款。通过上述方式筹借的资金往往具有期限长、金额大、利率低的特点，符合开发性机构促进经济项目开发的目标。③债券。开发性金融机构发行的债券一般都有政府担保或被视为“政府债券”，风险很小，易为市场接受。但通过发债筹集资也会受到发行限额、金融市场发达程度以及筹资成本的限制。④存款。有利于弥补资金供求的缺口，但由于存款业务本身所固有的商业性质，以及开发性金融机构资金运用的长期性，开发性金融机构在能否吸收存款以及存款种类和对象的选择上都采取谨慎态度。⑤其他。有些国家将社会福利、社会保险同开发性机构的资金筹措结合起来。
3.开发性金融机构的风险管理。从国外经验看，凡是成功的政策性金融机构，其信贷风险管理体系主要由两个关键因素组成：一是完善的组织结构体系及流程管理；二是科学的、以数据统计为基础建立起的系统和工具，包括贷款决策系统，即客户行业信用风险评级、抵押价值评估、贷后、管理预警系统和信贷组合管理系统等。他们对项目的评价和选择、监控能力以及内部风险管理水平都很高，主要控制风险的方法：
（1）设置合理的组织机构，健全内部控制机制。 其内容包括：建立部门独立、业务分离、权力制衡的内部组织管理体系；建立以业务操作规程为基础、岗位独立、人员分工、职责分明的业务操作制度；建立以审批权限为核心的法人授权授信制度；建立严密、有权威的内部监督制度；建立以提高职员素质和敬业精神为核心的人事管理制度。
（2）技术手段的运用。针对不同的风险种类， 采用不同的技术方法来使风险程度降到最低。如对信用风险的控制，包括制定科学完善的贷款管理制度，设置风险预警指标，提取足额坏帐准备金等，将贷前的评审、贷中的管理和贷后的监测考核有机地结合起来。对流动性风险的控制，一是通过资产负债比例管理中的指标控制来实现，如储备金比率、备付金比率、存贷比率、流动性比率等指标的设置，使资产、负债的结构、期限对称，配置合理；二是通过资产证券化的方法来增强银行的流动性。对利率风险控制的实质是比较浮动利率资产和浮动利率负债之间关系，比较分析的方法有利率敏感性分析、缺口性分析、线性分析等，采取的措施有利率调换交易、运期利率合约、金融期货、期权交易等手段。对汇率风险的控制主要采用远期外汇买卖、套汇、外汇期货、外汇期权、远期期权、互换期权等方法。对市场风险的控制，目前国际上主要采用限额管理的方法，如设定每日最高交易额、每日最大损失额（止损额）、隔夜敞口等。对法律风险的控制是设立专门的法律部门来处理相关问题。
（3）参与重要客户的经营活动。特别当客户出现问题时， 适当参与到客户的经营管理当中，协助客户进行债务的重组、融资的规划，派遣管理人员到企业中，安排其与其他企业的联营或合并等，这种方式在日本、韩国比较常见。
（二）对开发性银行的再认识
综观国际上诸多的开发银行，特别是在亚洲金融危机后，一些国家开发银行的动态，有这样几个特点：
首先，无论是发达国家还是发展中国家，开发银行的基本职能是配合国家制定的经济发展规划，重点支持国家确定的重点行业和企业，推动本国经济的发展。特别是在一国的经济恢复和起飞时期，作为国家干预和调节经济的重要工具，开发性金融机构补充了市场机制的局限性，在资本市场不发达的情况下，与商业银行互为补充，对经济的快速发展作出了贡献。但是，随着经济金融环境的变化，几乎所有的亚洲和欧洲和开发银行，都根据环境的变化和本国工业化程度不同，变换着他们的角色。一方面，他们与资本市场的关系更加密切，银行功能不断扩展；另一方面，除了以传统的方式支持一般工业发展外，重点投向社会基础设施的发展、环境保护、支持中小企业发展等新的领域。这里，开发性金融机构已不是简单地、被动的适应经济活动对它的需求，而是主动地创造需求，促进经济增长。在变换角色的过程中，对开发性金融机构来说，惟一不变的使命就是与商业银行一道共同提供资金，有效实现国家政府目标。
其次，由于长期以来出现的开发银行与商业银行业务交叉、甚至竞争的局面，人们普遍认为，为项目提供资金的功能，能够而且正在有效地由商业银行承担，他们似乎也更有能力规避风险。但是，发生在亚洲国家的金融危机表明这是一个严重的问题。商业银行的贷款决定是出于考虑客户关系和受利益的驱使，而不是通过专业化的分析项目的生命力，而且其资金大部分为短期资金，运用于长期贷款。这样，在危机发生后，导致了几乎全部的商业银行从长期项目的融资中抽走资金，延缓了危机的恢复时间。由此，再次强调了长期项目融资必需由专业化的人员和机构管理，由于开发银行具有运作长期项目的管理机制，也更容易获得各方面的专家，开发银行再一次扮演了重要角色。
第三，虽然开发银行在金融危机中发挥了积极作用，但还是承担了大量的坏帐，其比例不低于商业银行。然而人们之所以感觉它的坏帐比商业银行少，是因为，认为它的贷款领域明确，主要投向工业领域，而不向投机性的或不动产投资；其次，贷款决策过程比较谨慎，由专业人员进行项目分析；三是保持着独立的决策和管理。事实表明，开发银行的风险更大，不容忽视。
第四，开发银行绝不是简单的构造金融体系、振兴经济和向市场经济过渡的药方，它必需健康发展。关键是要防止开发银行的风险、失败和破产，以及确定它在新的经济环境中，即，政府干预和市场竞争两者间所扮演的角色。为了避免开发银行的失败或破产，开发银行在成立之初和运行当中，都要认真考察其外部环境和内部框架。外部环境包括：（1）明辩政府的政策意图和优先发展的领域；（2）谨慎确定业务范围；（3）与政府的关系；（4）与民间银行的关系；（5 ）必须考虑到稳定的资金来源的重要性。机构框架包括：（1）独立的自主决策权， 政策由国家制订，贷款由银行决定；（2）健全的风险管理体系；（3）以健全的银行规则为企业文化；（4）金融管理方面的专业人才作保障； （5）有外部的审计，保持透明度。
环境的变化影响着开发银行，使开发银行的内涵和外延都在扩展。尽管各国国情不同，很难描述开发银行应该怎样转换和发展，即使描述了对各国来讲也不可能完全一致，但对于如何办好开发银行，或者说，开发银行成功的经验，东亚和欧洲的普遍认同是：
（1）政府在工业化推进中的作用是重要的， 但必须采用间接手段。有时候，特别是在经济的转轨时期，政府要发挥重要作用，但这种作用也只能是补充，或者说是纠正市场的偏差。一旦政府的作用变得必不可少时，就必须考虑是否又回到了计划经济时代。
（2）开发银行必须谋求自我发展。 一国工业化的进程和结构的调整不可避免地给开发银行带来影响。比如，伴随着工业化的进程，政府将建立起完善的金融体系，培育起健康的资本市场，这会导致开发银行最初使命的收缩；同时，私人银行的成长也会使开发银行的业务缩小，因此，开发银行在分给私人银行一杯羹的时候，必须加快自身的发展。一方面要开发新功能去满足新环境，另一方面还要开辟商业性银行不能实现政策目标的新领域。总之，有效运用资金不断向有前景的企业转移，不仅仅是资金运用的转移，而且资金来源也要转移，即来源的多样化。通常情况下，仅坚持成立时的宗旨是不够的。
（3）从产业化向社会化发展。工业化的过程基本完成后， 开发银行的作用就会逐步转向实现社会化。从某种意义上说，这也是弥补市场机制偏差的一种形式，开发银行的贷款重点由此将转移到社会基础设施建设、环境保护、加快贫困地区的发展等方面。
（4）必须从本国国情出发，不能照搬别国的经验。 由于各国的历史背景、经济社会环境、工业化发展水平和优势不同，因此，不可能对所有国家推行同一个政策，没有一个版本能够直接照抄给任何一个出了问题的国家，在这种情况下，开发银行的独特的战略必须要经过仔细的考虑，要把所设置的自身的框架和国家的金融体制改革相结合。
（三）对国家开发银行的再认识
经历6年的探索和实践， 我们对开发性金融的规律性有了一些认识。当前，我们还要进一步借鉴国际经验，研究影响我行生存和发展的重大问题，探求解决问题的思路和对策，通过再认识和再实践的过程，逐步走向成熟。
1.开发银行将在中国经济的发展中发挥更重要的作用。（1 ）社会主义初级阶段的基本国情决定了政策性银行发挥作用的长期性。认清这一点，对我们继续办好开发银行非常重要。目前，开发银行正处在宏观环境的深刻变化中，增加有效需求、促进新兴产业、扩大社会就业和加大西部开发已成为经济发展的宏观政策取向。新的形势给我们创造了新发展机遇，发展阶段的变化并没有改变开发银行的使命，而是给我们提出了更高的要求，我们只有在这样的条件下，才有可能进行深刻的结构调整和改革，才有可能前瞻性地构造中国经济的坚实基础。（2 ）开发银行在资源配置中的不可替代性。由于我国的市场体系发展还不完善，市场本身又存在一些难以克服的缺陷，使市场往往对那些投资额巨大、周期较长、风险较大的项目不予选择或滞后选择，如现在的西部开发等。因此，必须由政府通过某种形式的干预和调节来实现，以纠正和弥补市场出现的偏差，开发银行作为政府宏观调控的工具在资源的配置中发挥着不可替代的作用。（3）与商业银行的补充关系。 无论是商业性还是政策性银行，其目的都是要实现社会资源的有效配置，都必须在同一个市场环境下运行。目前，我国正处在结构调整阶段，我行与商业银行出现一部分贷款项目的交叉，但90%以上的商业银行不愿或不敢贷款的，或往往是在我行承诺长期大额贷款后，商业银行才跟进承贷短期小额贷款，这正是政策性引导功能的体现，对项目起到了商业银行力所不及的支持。（4）政策性银行是以重点支持国家需要发展的领域为职责， 其目标应体现市场原则，接受市场检验。人们划分政策性项目往往按财务效益，使一些具有内在联系和上下游关系的项目被割裂，忽略贷款期限，又把一些应由财政出资的公益性项目当作政策性项目，这种划分需要改变。划分的标准应当是国家重点支持的产业、行业和区域以及贷款的数额大、期限长等。但所有的项目都要体现风险和效益的原则，不能再单纯以能否盈利来划分，开发银行不能成为企业躲避市场竞争的保护伞。
2.国家信用和财政支持是开发银行生存发展的基础。开发银行的经营目标决定了它必须依靠国家的信用和政策支持，来为自己开辟新的融资渠道。
第一，国家信用是基础。国家信用的内涵是由政府提供担保，以提高我行的信用度，为在资本市场上发行债券筹集资金提供便利，降低筹资成本。目前，我行的国家信用形同虚设，没有实质性内容，体现不出政府对政策性银行的强力支持。在国外，政策性银行都有明确的法律条款予以支持。
第二，财政支持是保证。国外政策性银行的共同特点是与财政建立有效的衔接机制。①资本金问题。除了实收资本以外，政府还注重增加资本准备。德国复兴银行注册资本为10亿马克，由于政府予以免交所得税和不给股东分红的优惠政策，1998年实际拥有资本已达96亿马克。新加坡发展银行实收资本为15.6亿新加坡元，普通准备金高达52.5亿新加坡元。韩国开发银行法规定，韩国开发银行净利润全部转为准备金。随着我行的信贷规模不断扩大，资本金不足的问题日益突出。而有些部门认为我行可以不考虑资本充足率，是因为他们忽视了财政担保这个基本前提。国外政策性银行除了实收资本以外，注重增加资本准备，我行没有形成这一渠道。②财政借款。即由政府组织资金，再转借给政策性金融机构使用。采用这种方式并运作比较成功的有日本开发银行、巴西开发银行和加拿大开发银行，1998年政府借款占其资金来源分别高达87%、83%、79%，并多为中长期借款。我行没有财政借款的支持，一直没有形成长期、稳定、低成本的资金来源。应借鉴国外政策性银行的做法，除了财政直接注资以外，还要通过财政借款扩大资金来源，由财政给予部分无息或低息的长期借款。也可考虑随国家“费改税”和财政状况的好转，在建设性预算中划出一定比例的资金，由我行用于发放软贷款，对政策性贷款项目提供优惠支持。③不良贷款的处置问题。我行承受风险的能力有限，需要国家继续给予扶持政策。如定期剥离处置不良贷款等。④建立专项呆帐准备金。现行的呆帐准备金制度没有体现银行间的信贷风险差异，只能用来防范一般的信贷风险，而不能承担政策性贷款项目的特有风险。因此需要建立针对政策性贷款项目特有风险的专项呆帐准备金。⑤改进贴息制度。目前贴息资金由财政部通过有关部门贴给项目单位，财政贴息政策与我行信贷业务脱节，财政贴息占我行贷款余额的比率太小，无法体现政策性贷款的优势。应加大财政贴息力度，并由我行专户存储和管理，将优惠政策体现在我行的政策性贷款上。⑥贷款回收保障。按照国际惯例，政策性银行主要是通过构筑政策支持体系来保障贷款回收，如建立可靠的担保体系、优先清偿债务等。我行要在继续发挥主管部门和地方政府在保证贷款回收的组织优势的同时，积极争取国家给予城市基础设施贷款项目由地方财政担保的特殊政策，相应解决法律上的问题。
3.金融手段和运作方式不健全。在市场经济条件下，政策性目标同实现目标所使用的手段并不矛盾。政策性目标就是贯彻和执行政府的社会经济政策，弥补市场机制的缺陷和推进市场化的进程，而采取的手段也是为了更有效地实现市场经济环境下的资源配置，因此两者并不矛盾。而相当部分的人认为坚持政策性就不能按照银行的办法办银行，采用市场化方式和商业化手段就是不要政策性，这实质上就是把政策性目标同实现政策性目标所采取的商业化、市场化手段割裂或对立起来，进一步讲就是割裂市场。尽管政策性银行与商业银行的经营目标有差异，但作为银行的经营原则应该一致，具体需要采取那些手段，是与经济发展阶段相适应。目前看，我行的业务范围过于单一，缺少国际开发性金融机构所从事的债券、股本投资以及担保等手段，已经不适应金融产品多样化的需求。随着金融体制改革和开放程度的更加深入，客户对金融产品的需求日趋多样化，我们只有健全功能才能适应这些变化，更好地保证政策性目标的实现。
4.缺乏健全的信贷风险管理体系。随着银行业的改革以及近年来发生的亚洲金融风暴，我们也从全新的角度真正理解了风险管理的内涵。实际上，银行的业务就是管理风险。这不仅仅对于开发银行，中国的银行业也是如此。当前，提高信贷决策质量，减少不良贷款的产生，建立和改进信贷风险管理已是当务之急。相应要求的变革是巨大的：需要在很短的时间内完成其他国家几十年积累建立起来的技能、经验和系统；需要积极地借鉴国际经验，并将其适用于本地环境。在开发银行建立严密的信用风险管理体系还特别出于下面的两个原因。
第一，政策性银行存在比商业银行更高的风险，这点无论从我国还是从国外的开发性银行中都已经得到了证实。在我国，长期以来，有关部门往往低估开发银行的风险程度，同时又高估了其承受风险的能力，认为开发银行是政策性银行，风险由国家兜底，不必过多考虑风险，支持经济发展就是贡献。这种观点是不对的，不符合我国的国情。现阶段我国的经济发展水平，特别是国家的财力，不允许开发银行出现亏损。目前连更多一点的财政支持都极为有限，不可能有谁来替我们兜底。风险是客观存在的，不会因为贴上政策性标签就有人来管，更不会自然消失。防范风险也是为了更好地支持经济增长，如果把国家开发银行办成一个高风险的银行，一个亏损的垃圾银行，就不是对国家的贡献，而是成为了国家的包袱。亚洲金融危机在这方面的教训极为深刻。
第二，市场体系中的信用还远未建立。从理论上讲，市场经济是契约型经济，如果市场的各种活动主体没有信用，尽管可以建立各种规章制度，但很难真正推行下去。信用代表了社会发展的水平，社会主义市场经济能否成功，最终要看信用体系能否建立。没有信用，市场就是一个没有灵魂的市场。目前，我国表面上经济的转轨已经实现，但暴露出的突出问题就是信用短缺。在如何建立市场信用的问题上，应该认识到，信用体系的建立，绝不是单纯的经济问题，也不仅仅是政府方面的问题，而是需要在法律、道德、社会、文化等方面围绕市场经济进行重组，需要动用政府、各类经济主体、个人以及全社会的力量共同参与信用体系的培育和建立。
这些问题不抓紧解决，就不能缩小同国际银行的差距，就无法应对新形势的挑战。
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