国际商业银行监管方式演进及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：商业银行论文,启示论文,方式论文,我国论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着客观经济环境的不断变化，国际商业银行规制模式渐渐由“刚性”、“半刚性”向“柔性”转化。在我国随着银行体制改革的深化，商业银行“逐利”的市场经济行为得到进一步的强化，由信息不对称导致的银行道德风险问题和逆向选择问题更趋复杂，银行监管当局的监督成本和监督难度也大大增加。本文试图通过对国际商业银行监管模式演进的理论分析，解释监管失灵及中国金融监管中激励严重缺失的原因，在此基础上提出形成激励相容的金融监管机制的基本思路与政策框架。
一、国际商业银行监管框架的搭建
随着客观经济环境的不断变化，国际商业银行监管模式经历了行政命令式规制—标准化方法规制—内部模型法规制—预先承诺规制方法四个阶段。
（一）传统商业银行监管框架的回顾
传统国际商业银行监管模式经历了行政命令式规制、标准化方法规制以及现在普遍采用的内部模型规制方法。三种模式各自存在不同的缺陷：
1.行政命令式规制。政府规定被监管银行的业务范围，即对于特定的银行，政府规定哪些业务允许经营，哪些业务不允许经营。银行如果违背了这些规定，将受到惩罚。这种方法存在许多弊端。首先是信息不对称问题。如果监管所依据的信息是从那些监管者无法信赖的银行获得，或监管者无法以合理的成本获取有关的信息，监管就不可能达到预期的效果。其次是经验不对称问题。被监管银行在他们的业务范围内比监管者有更多的经验。这些银行的管理者更知道怎样才能以最低成本达到监管当局的目标。但是，在行政命令方式下，监管当局并没有给银行管理机会，以及执行监管成本更低的方法。再次是监管的执行问题。复杂的监管方案是难于执行的。行政监管条例必须比监管活动更为简洁，其结果是形成“一刀切”的规则。这种规则对于某些被监管银行过于严格，负担过重；而对另一些银行则太轻，最终难以达到监管目标。从而使效果可能要大打折扣。被监管对象或者是被动地去执行，导致被监管者成本上升或效率下降，从而导致资源的浪费；或者是想方设法逃避监管，造成监管无效，风险无法避免，而且还使监管当局的资源与人力白白浪费。
2.标准化方法规制。为了克服行政命令监管方式的弊端，1993年4月巴塞尔银行监管委员会建议使用标准化方法(Standard Approach)，亦被称为“刚性”的监管方法，是因为它采用了一种“堆积木”式(Building Block)的方法来计算银行所持交易类资产所面临的市场风险，然后以此来确定所应设置的充足性资本保证金。该方法沿袭了行政命令方法的一般原理，将资产划分为不同风险级别，并对每种类型确定固定的资本要求。该方法的优点是计算处理的简便性，任何一家商业银行都能十分方便地获得计算结果。但是，标准化方法仍然没有考虑银行和监管者之间的信息不对称和风险评价经验的不对称问题。监管资本的数额是以银行当前资产头寸为基础，没有考虑到银行为了进行风险控制而采取的动态交易策略。同时，标准化方法也没有考虑各银行在不同的金融市场上拥有不同的知识经验和业务操作水平，对经验丰富的银行和对业务操作水平较差的银行要求设置相同的资本要求，因此，这种方式下的监管仍是一种粗略的监管模式。另外，这种方法有可能提供一个相反的激励。例如，因为所有的股权持有都被评定为必须持有同样的资本要求，银行可能趋向于增加持有更高风险的股票组合头寸，以获取高收益。这个结果直接违背了监管当局的监管目标。
3.内部模型法规制。巴塞尔银行监管委员会1995年就已经认识到，对于资本要求的确定标准和计算方法采取“一刀切”的方式已经越来越不能适应金融业发展的要求。因此，1996年巴塞尔银行监管委员会公布了《巴塞尔资本协议市场风险修正案》，允许各银行采用内部模型方法(Internal Model Approach)，作为以前公布的标准方法的替代。十国集团监管当局随后采纳该规定。其基础是一种称为“在险价值”（Value-at-Risk，简称VaR）的计算模型。相对于标准方法来说，内部模型法允许银行自己选择VaR模型的计算方法，并且计算比较准确，因此显得更为灵活；但同时内部模型方法又规定必须将资本保证金的数额与计算出来的风险损失直接地挂起钩来，因此被称为是一种“半刚性”的监管方法。该方法解决了经验不对称问题，因为它采用银行的更成熟的风险评价技术来确定银行的市场风险。但是，它也规定了银行所采用的内部模型的有关的参数标准，这可能诱使银行为了符合监管程序，而不是为了更精确的确定自身的风险水平而设计自身的风险评价模型，即VaR模型，这制约了风险管理模型的技术创新。另一个更糟糕的结果是，银行可能有两套模型：一套是用于内部风险评价的模型，这套模型不遵循监管当局的参数标准，而是采用该领域内最新技术，用于银行内部的风险管理；另一套模型仅仅用于决定监管资本，这套模型完全遵照监管者的要求而设立。在监管者和银行之间仍存在信息不对称问题：从本质上讲，仍然没有办法使监管者完全能够证实被监管者上报监管当局的风险价值是否与银行内部风险管理所确定的风险价值一致。最终，内部模型法仅注重于静态的风险测试而忽视了动态风险管理的可能性，同时也忽视了风险评价和风险管理之间的复杂联系。针对这些困难，美联储提出了一种称为“事先承诺”(Precommitment)的方法，该方法是以新规制理论或激励规制理论为基础的。
（二）商业银行PCA监管模式的构建
目前许多经济学家主张采用一种激励相容规制方案，即对银行资本规制的预先承诺方法（Precommitment Approach，即PCA）。该方案的内容是：规制当局设定一个测试期间（例如一个季度），银行在测试期初向规制当局承诺其资本量水平（即下一个期间内将保持的最大损失值），为该期间内可能发生的损失作准备。在这一损失最大限额内，规制者不会介入，各机构自行管理和控制风险。如果在此期间任何一个时点违反了这一承诺，即损失超过了预定限额，规制者就会介入其具体活动，对其进行处罚。在整个期间内，规制当局的任务只是制定恰当的惩罚方案，而不必要去评价银行的VaR模型是否精确，其资本准备水平是否充分，因此这种方案是一种“脱手管理”方案。为什么银行会告诉规制者他对未来最大损失的真实估计？因为如果他低估了损失，他就冒着违背事先承诺而经常被惩罚的风险，这样做的成本很大而且会使监管机构干涉自身的业务；而高估损失则意味着要求更高的资本充足性要求，这对银行同样是没有什么吸引力的，这样就满足了激励制度的激励相容要求。同时，由于规制合同是商业银行根据自身风险控制状况主动向规制者提交的，其所得效用也必然大于其保留效用和机会收益。该方法与“刚性”、“标准”方法和基于VaR模型的“半刚性”内部模型方法相比较而言，是一种“柔性”的监管方法，监管机构所要求的资本保证金数额并不直接与银行的市场风险损失额相挂钩，而是以一种间接的方式由受到罚款制约的银行的自我约束来实现。
从以上分析可看出，国际商业银行监管模式逐步趋向更为强调激励相容的监管模式。
二、我国金融监管现状分析
东南亚金融危机之后，中国加强了金融监管体制改革步伐，对金融监管的法规体系、组织结构、监管方式、人员配备及其制约机制等诸多方面进行了较大的调整和完善。第一，在《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》和《保险法》的基础上，出台了一系列法律法规，进一步完善了金融监管的法规体系。第二，对金融监管的组织框架进行了重大调整，分别于1992年、1998年和2003年成立了证监会、保监会和银监会，形成银行、证券与保险分业监管的格局，期间还建立了三方监管机构的联席会议制度，并向16家国有重点金融机构派驻监事会，代表三家监管机构对这些金融机构进行监管，为进一步强化对金融机构的监管创造了条件。第三、是对监管方式的改革，在推行审慎会计制度和贷款五级分类制度、建立监管考核评价体系的基础上，建立了全国性的金融监管统计检测系统、银行信贷登记咨询系统及高级任职人员信息管理系统，通过自下而上的非现场检查责任制和现场检查工作程序的规范，加大了现场检查的力度，初步由合规性监管转向全过程风险监控为主的定量监管。
从宏观层面来看，政府在加强金融监管方面的努力是显著的，无论是法规体系的完善及其制度安排，还是监管方式、指标的设立及人员的配备，都接近于美英等发达国家，并且现场检查的力度远高于这些国家。但从监管绩效来看，结果并不令人满意。一方面金融体系的不良资产居高不下，债转股之前，国有银行不良贷款稳定在24%左右（见表1），仅国有银行不良资产数额就达到1.7万亿元左右，约占总资产的39%（注：李晓西、何德旭：《21世纪中国银行业风险与防范》，广东经济出版社1999年版。）。债转股剥离了近13000亿元不良资产之后，到2001年底国有商业银行的不良资产占比又上升到了25.4%，也就是说，近两年的时间里国有银行新增加的不良资产在1万亿元以上，而欧美发达国家该比例仅为0.25%～0.5%（注：樊祥鲁：“商业诚信：从经济理性与预期收益角度考察”，载《财经科学》2002年第3期。）。截至2003年9月末，已实行五级分类的银行业主要金融机构不良贷款率为18.7%，其中4家国有银行为21.4%，政策性银行为18.1%，股份制商业银行为8.4%。尽管2003年不良贷款率出现了大幅度的下降，但是与不良率低于10%的国际标准相比，特别是与花旗银行和汇丰银行2.7%和3%的不良率相比，还有相当大的差距（注：涂永红：“关注银行不良贷款新成因探索化解新途径”，载《成人高教学刊》2004年第1期。）。另一方面，银行业的资本充足率明显偏低，与巴赛尔协议所规定的最低资本充足率标准差距较大。虽然1998年财政部发行了2700亿特种国债补充了国有商业银行资本金，使国有商业银行的资本充足率有了较大的提高，但自此之后国有银行的资本充足率又开始出现持续下滑的局面（见表2）。如果进一步考虑2%左右的无法回收的呆账和5%左右的呆滞贷款（注：王亮：“新巴赛尔协议”框架下对中国国有商业银行充足率水平的影响，载《统计研究》2003年第1期。），资本充足率的情况会更不尽人意。而同期经济合作发展组织(OCED)成员国商业银行的资本充足率基本达到12%以上，其中只有1%的银行资本充足率不到8%，但也是7%左右（注：Miline Alistair.Bank capital regulation as an incentive mechanism implications for portfolio choice[J].Journal of banking and Finance,Vol.26,2002.1～23.）。
表1 关于中国国有银行不良贷款的几组估计
估计者 时期估计值
不良贷款比率（占银行总贷款的百 1996年
24.4%
分比）（李欣欣，1998） 1997年
29.2%
1996年
24.0%
北大中国经济研究中心(1998) 1997年
26.1%
1998年
28.3%
银行重组的成本（占国内生产总值 1999年
18.8%
的百分比）（穆迪，1999）
Dornbusch和Givazzi(1999)1999年
25.0%
资料来源：中经网。
表2 1996-2002年我国国有商业银行资本充足率一览表
年份中国农业银行 中国工商银行中国建设银行中国银行
19964.44% 5.33%4.36% 7.14%
19973.89% 4.73%3.81% 7.71%
19988.46% 6.99%6.84% 9.82%
19997.89% 7.07%6.78% 9.56%
20008.09% 6.40%5.63% 9.27%
20017.03% 5.70%5.27% 8.30%
2002 5.54%6.91% 8.15%
资料来源：1996-2000年的数据来自王亮的“《巴赛尔协议》框架下对中国国有商业银行资本充足率及水平的影响”一文（《统计研究》2003年第一期）；2001年的数据根据2002年《中国金融统计年鉴》计算得到；2002年数据法国里昂证券Banking in China,2002,September:The banker,2002,7。
从上面的比较分析中，我们可以得到一个基本结论：尽管行政命令方式较为粗放、原始，但是灵活简便的特点使它仍受各国规制机构的青睐，特别是在紧急时刻，它的反应较其他方式更为迅速有效，是一个颇为得力的工具。时至今日，就连许多发达国家也不忍割舍，而是加以适当保留。我国正处于金融体制的转轨时期，开放度逐渐加深，可能出现极具破坏性的突发事件。因而在规制中适当保留这类措施，对应付危及金融安全的临时风险采取行政命令方式，将有助于防范和化解重大危机。但与欧美发达国家相比，我国的金融监管行政命令特色非常突出，绩效却是不能令人满意的，存在着严重的监管激励缺失问题。主要是以下三方面原因：(1)信息供给短缺。信息是决定监管效率的关键，信息供给不足会产生监管的高成本和低效率，引起普遍的道德风险问题。而目前中国在政府、市场披露和社会信用评级三个信息渠道中，后两个渠道是不畅通的。目前我国信用评级体系才开始起步，还未形成一个广泛的信用评级市场，仅有的几家信用评级公司业务范围窄，公信力不足。即便是象标准普尔、穆迪这样国际著名的评级公司在我国也缺乏足够的数据积累。(2)监管激励不足。虽然监管部门付出了较大的努力，但有效的监管供给严重短缺，这一方面来自现行的金融管理体制，监管者的行为较少受到监督与约束，也没有相应的指标衡量他们的业绩，没有形成公众与监管者之间激励相容的监管机制，使监管者缺乏提供有效监管的激励；另一方面，虽然近几年来我国加大了金融监管体制改革的步伐，但监管当局与金融机构之间的信息不对称问题并没有得到实质性改善，目前除了4家上市商业银行和少数几个股份制银行外，其他金融机构向社会披露的信息非常有限。在国家充当了金融安全网角色的情况下，金融机构的最优资本充足率远远低于8%的巴赛尔标准，造成金融机构普遍的风险转嫁和服从监管的激励严重不足，同时也形成了监管当局的高成本。(3)金融机构的治理结构存在缺陷。良好的公司治理是建立风险硬约束的基础，也是进行有效监管和恢复市场纪律的前提，但目前我国国有金融机构特别是商业银行的所有者与经营者定位不清，治理与管理一身二任，外派监事会制度也未能发挥应有的作用，缺乏对管理者的有效监督与约束；股份制商业银行同样缺乏良好公司治理的基本素质，董事会因代理问题不可能形成保护股东权益的激励，引起严重的内部人控制问题。这些缺陷将直接导致金融机构内部风险控制与外部监管的失效，丧失市场纪律对其的有效约束。
三、我国激励相容的监管制度安排
通过对国际银行几种监管方式利弊的辨析，结合目前我国银行监管的欠缺，考虑到银行业和整体经济改革的步伐，笔者认为激励相容监管制度在我国银行监管制度中的引入，无疑能较好地解决上述我国银行监管制度中存在的许多问题，起到事半功倍的效用。但现阶段我国激励相容的监管方式的实施还需要一定的环境支撑。
（一）推进金融监管的透明度建设
Kane(1994)认为恢复市场纪律的核心任务在于向社会和监管者提供金融机构、存款保险机构、监管部门的及时而准确的信息。我们通过不同信息透明度的国有商业银行、上市商业银行的平均资产收益率和平均股本收益率的比较（见表3），也得到了相同的结论，即透明度相对较高的上市商业银行的平均资产收益率和平均股本收益率是较高的，透明度较低的国有商业银行的平均资产收益率和平均股本收益率是较低的。通过浦发银行、民生银行上市前后指标比较，二者资本充足率都大幅度提高，而不良资产比例都有不同程度的降低（见表4）。因而解决监管激励相容的关键是要通过监管当局及金融机构客观公正地向社会充分披露能够反映金融风险水平及其控制风险的成本与绩效的数据资料，避免报喜不报忧的信息公开方式，使监管中的信息不对称程度降到最低。这需要国家在信息披露的立法及制度安排方面作出进一步的努力。另一方面应重视外部评级的作用，培育市场化的专业评级机构，对金融机构进行客观、公正的评价，以此减少金融机构与社会公众、监管当局的信息不对称，增强市场监督。另外在我国可能还需要增强政府及监管者的声誉和统计资料的权威性。
表3 中国国有商业银行、上市银行盈利状况比较(%)
平均资产收益率 平均股本收益率
年份
1999
2000
2001
200219992000
2001
2002
国有银行平均
0.15
0.13
0.12
0.182.962.70
2.37
3.92
上市银行平均
0.57
0.51
0.49
0.39
13.10
13.10 16.50
14.0
资料来源：国研网有关数据及金融年鉴(1999-2002)以及上市银行各年年报
表4 上市银行上市前后指标比较(%)
项目 浦发银行民生银行
上市前一年 上市后一年 上市前一年上市后一年
资本充足率8.718.313.21 21.45
不良资产比例 9.0 8.9 8.72 4.39
资料来源：上市公司年报
（二）对监管当局提供有效监管的激励
由于金融监管很难通过金融市场自发形成，监管的责任历史性地落到了政府（中央银行）身上，成为公共物品。然而经济学常识告诉我们，公共物品的供给是缺乏效率的。那么如何才能避免监管的低效率、实现金融监管的上述目标呢？一是改革目前的金融监管体制，明确监管者并不总是代表社会公众利益，他们同样存在着自身利益，他们与政府、公众之间存在着委托代理关系，因而需要通过最优监管契约的设计，建立监督、考核监管者的体系，形成激励相容的监管机制。以金融效率作为监管目标，制定相应的奖惩指标和制度，将监管的业绩与金融体系的社会福利直接挂钩，然后根据业绩来确定奖惩方案和数额。同时，还应委托相关部门（如人大财经委员会或中央银行）成立专门的机构负责对监管当局进行监督和业绩考核，形成对监管当局及其人员的有效约束，避免监管中的寻租行为及其与被监管者的共谋。二是出台相应的监管法规，如《金融监管法》，一方面保证监管当局的相对独立性，避免金融监管受到政治因素和利益集团的压力而造成监管激励的扭曲，另一方面以立法的形式明确监管当局的权利、义务和责任，规范监管行为，使金融监管真正建立在法制轨道上。
（三）对银行机构服从监管的激励
1.发行次级债券。Calomiris and Mason通过实证分析表明，大多数小储户能够有效地甄别和控制银行的风险，所以可通过银行发行次级债券来增强市场约束力，因为次级债券的持有人与政府监管者面临同样的风险敞口，从而形成两者在银行监管中的激励相容。2.大力培育银行经理人市场。在实行激励相容监管制度下，由于监管机构不干涉各金融机构内部的风险管理模型的选择和运用，这样，就存在领导人的短期行为的选择损害银行长期利益的可能，因为他可以获取短期利益而让离任后的银行来承担长期成本。为避免上述短期行为的发生，应创造条件，力求形成活跃的、公平竞争的银行经理人市场，打破职务“终身制”、能上不能下的束缚，变任命制为市场遴选，对在职银行管理者产生强大压力。3.对银行机构管理者实施管理补偿制度(Management Compensation System)。从短期来看，金融监管会造成金融机构资产收益的下降，从而使管理者的收益减少，形成管理者逃避监管的激励（个体理性导致集体的非理性，在金融业尤为突出）。如果逃避监管受到的惩罚成本低于这一激励，理性的管理者将会选择逃避监管。另外，在信息不对称的条件下，监管者较难准确掌握金融机构的真实情况，进一步降低了逃避监管所承担的惩罚成本。因而要提高监管效率，还应该实施管理者补偿制度，对遵守监管标准的管理者进行必要的补偿，消除管理者逃避监管的激励或提高逃避监管的机会成本。补偿的数额应至少等于管理者逃避监管获得的收益。
总之，我国向市场经济转轨的过程，就是一个规制的演进过程——从高度规制到轻度规制的过程。在这个过程的不同阶段，政府和商业银行会面临不同的信息结构、约束条件和可行工具。因此在不同的阶段，在给定的约束条件下，政府面临如何设计和约菜单，实现最优规制的艰巨任务。但无论如何一个激励相容的金融监管机制是降低监管成本、提高监管效率的前提，也是保证金融体系稳定与有效率的基础。
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