我国贫困地区建立养老保险的难点与对策探讨〔1〕，本文主要内容关键词为：贫困地区论文,养老保险论文,难点论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国贫困地区建立养老保险的难点
面对我国人口老龄化来势猛、速度快和传统的家庭养老正日趋衰落的现实，在我国农村尤其在贫困地区农村尽快地建立起养老保险制度已成为理论界的共识。现在，全国尚有5800万人口生活在贫困线以下；有2000多万人口刚刚解决温饱问题，收入很低而不稳定，一旦遇到经济发展波动和自然灾害等不可抗御的因素，返贫的可能性极高，巩固温饱的问题也相当艰巨。而这些贫困人口中，他们对社会养老保险的急切需求与实现这一需求的艰难性尚认识不足；贫困地区中的2500万老年人所面临的形势更为严峻：他们中95.8%以上的人没有社会养老保险，94.8%以上的人在获得医疗服务方面存在困难①，急需尽快建立养老保险。但在贫困地区建立养老保险却又举步维艰，其主要原因有：
1.养老观念落后
我国的贫困地区主要分布在我国中西部的农村地区；贫困人口主要集中在深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区和水库移民区。地域偏远，交通闭塞，生态环境恶化，经济发展缓慢是这些地区的主要特点。这些地区自给自足的自然经济、传统落后的文化观念，使家庭仍是主要的生产和消费单位，老年人口只能依靠家庭为之提供稳定的经济保障；这些地区家庭中一般有较多的子女，并且流动比例较低，能和父母相守。虽然随着社会的不断发展和进步，贫困地区的农民也逐步了解到社会养老这一新鲜事物，但还未真正的体味到现代文明和社会发展对家庭养老的冲击。他们还对家庭养老寄有厚望，对社会养老保险这一新鲜事物，在心理、生活习惯和价值取向上都还存在着疑虑、观望和不理解等障碍。
2.保费难以筹集
（1）国家财政支出存在困难
为帮助贫困地区摆脱落后，国家和政府已经作了很大的努力：1996年国家的各种扶贫投入已超过了100亿元。国务院决定，从1997年开始，中央财政每年再增加45亿元的资金和贷款用于贫困面积大的省、自治区，集中力量，帮助贫困地区发展经济②。另外，国家对社会安排的各种救济，对残废军人及其家属的抚恤等各种保障支出，已超过GNP指数的1%。与之相应，随着国家税收制度的改革，中央财政的收入却由改革前占社会总产值的30%下降到目前的10%多一点。不难看出政府对贫困地区的扶贫投入已达到了承受极限。显然，单纯依靠国家来解决贫困地区的养老问题，这是不切合实际情况的。以贫困地区老年人口2500万保守估计，每月为老年人支付50元的最低生活费用，国家每年也得再投入150多亿元，这已是国家扶贫款项的全部。
（2）集体经济力量薄弱
改革开放以后，我国东部地区的乡镇企业异军突起，集体经济力量迅速壮大，一些发达地区的乡镇企业迅速占据经济的主导地位，有的地方农民来自乡镇企业的收入占总收入的70%～80%。依靠雄厚的集体经济力量，东部有些地方的养老保险得到了迅速发展。而我国现阶段的中西部落后地区人民的收入水平，总体上比东部落后4—5年，并且其家庭经营收入占总收入的91.5%和91.8%，来自乡村企业的仅占1.7%和1.1%③。这些地区许多乡村的集体经济还是一个空壳，乡村干部和民办教师的工资都无法解决。依靠集体经济力量的壮大，来为农民群众实行养老，那将是十分漫长而遥远的事情。
（3）相当一部分农民不具备参加养老保险的收入
据国家扶贫基金会副秘书长游宏炳介绍：1996年，我国农民平均收入为1926元，东部发达地区的农民收入有的高达3000元以上，而中西部贫困地区的农民绝大部分生活在温饱线水平上，贫困地区的人均收入仅千余元，贫困人口的收入才530元左右。根据农民的生活水平和资金结构分析，我国贫困地区农民的恩格尔系数在60%～65%之间（有的特困户高达70%～80%），高出全国平均水平10多个百分点。在支付正常的生产和生活费用后，每年只有100余元的积蓄。贫困地区养老保险的一个主要难点是投保承受能力差，主要表现在投保面窄，投保档次低。湖南的调查表明，湖南地区中下等经济生活水平的地区，有20%的农民参加养老保险有困难，另有40%的投保者投保档次选择在2—4元／月的低标准，这样的投保档次不能起到保障晚年生活的作用④。
3.农民对养老保险存有疑虑
在管理体制方面，目前，一些试点地区由多个部门经办养老保险，致使政出多门，机构重叠，业务交叉，资金分散，部门间出现争执和矛盾，工作中出现互相扯皮；在具体管理方面，不少地方机构不健全，甚至有机构无人员或有人员，有机构，但没有经费开展工作，有的地方建立的档案不科学，不规范，难以实现有效的管理；在保管资金的管理方面，有些村级资金过月才上缴，而乡级上缴县级竞长达半年之久，严重影响了保险基金的增值与安全性。
管理体制上的不健全，加上与农村目前存在的乱摊派、乱收费现象结合，使农民群众对养老保险产生了疑虑。细分析，农民的疑虑可概括为“四怕”：一怕政策变。养老保险金周期长，对中青年农民来说，现在参保二三十年之后，才能领取养老金，中途政策变了怎么办？二怕上当受骗。现在农村各种摊派多，上交多，防不胜防，养老保险是不是变相摊派？三怕货币贬值。当前物价不断上涨，存钱可能贬值。四怕难兑现。现在每月交一点，几十年后每月可以拿到那多钱？
二、在我国贫困地区建立养老保险的对策
1.大力宣传，提高农民参加养老保险的意识
1996年，民政部委托北京大学、中央财经学院、中国社会科学院等单位的专家，深入安徽、山东、江苏的农村地区，对6个村庄3610户进行了问卷式调查。有80.52%的农民认为目前最迫切需要解决的问题是养老问题，其中贫困地区农民参加养老保险的积极性丝毫不亚于发达的农村地区。这证明：随着现代文明对农村地区的影响，我国农村的养老制度逐渐受到冲击。虽然我国贫困地区农民的文化素质较低，受传统观念影响较深，但他们重实际，通情达理。如果我们将人口老化的前景，家庭养老在未来衰落的趋势及社会养老保险的科学性、必要性和紧迫性结合农民的切身利益讲清楚，宣传到位，贫困地区的农民群众是完全可以理解，并积极支持和自觉参加养老保险的。
2.尽快建立起完备的农村养老法规体系
今后，我国保障制度改革的重点在农村，而农村养老保险的改革又是重中之重，贫困地区的养老保险改革是其中的症结，只要把贫困地区的养老保险办好了，其它问题就会迎刃而解。但是，到目前为止，除国务院（1991）有关文件对农村社会养老作了原则性的分工之外（即规定由民政部门负责），尚无其它系列法规出台，各地的地方性政策法规也不完备，在执行过程中缺乏刚性。这使农村社会养老保险的许多方面处于无法可依或有法难依的状态。因此，考虑到建立农村社会养老保险制度的紧迫性，有关部门应优先考虑，集中力量，根据具体国情和现行试点的探索，借鉴发达国家开展养老保险的成功经验，尽快制定出完备的、针对不同情况不同层次的系列法规，使包括贫困地区在内的社会养老保险走上法制化的道路。与此同时，与养老保险有关的地方政府、财政、金融、税务、计划生育、商业保险等部门，在开展工作，发展业务时，应优先考虑帮助贫困地区，给予一些适当的照顾和优惠。
3.尽快健全贫困地区的养老保险管理体系
目前，在我国贫困地区开展社会养老保险的一个重要问题，就是管理跟不上。按照保险的原则，投保人数越多，范围越广，越可以减少管理费用，减少风险，所以理论上以全国为单位建立养老保险最为有利。但考虑到我国农村千差万别，目前采取的是以县为单位进行试点工作，在许多贫困县，由于贫困面积过大（有的达70%以上），贫困人口过多（占总人口40%以上），信息不发达，加上贫困地区一般文化教育水平也较低，专业人才缺乏，许多工作人员缺乏基本的理论和基础知识，造成贫困地区基层的管理落后。如果这些问题仅靠当地政府加以协调解决，一时难以奏效。因此可以考虑，划出各省贫困面积较大的县，成立一个由省级建制的养老扶贫单位，统一贫困地区的养老制度。这样做有以下五个方面的优势：一是可以超前于农村基层管理水平，尽快建立健全养老保险制度。二是以省为单位统一保险基金可以发挥资金的规模效益。同时，一般省里信息灵通，专业人才也较多，投资面也可拓宽。三是发达地区的省，由于贫困人口较少，可以由当地政府、财政负责安排解决，减轻中央的负担。四是全省统一的养老保险机构，有利于提高农民群众对投保的信任，以增强投保的积极性。五是由于全省范围内实行了统一的贫困地区养老保险制度，国家在对这些地方进行养老补充投资时，也可以充分统一规章制度。
4.扶贫开发与养老保险相结合
把扶贫开发与养老保险结合起来，是解决我国贫困地区养老保险的根本途径。有关保险理论认为，养老金具有保险、储蓄和积累的多重功能。它既可以为参保人晚年提供稳定的生活保障，又可以为国家和地区的经济建设积累巨额的资金。西方发达国家的经验表明，养老金在加强国家基础建设，抑制通货膨胀等方面都可以发挥巨大的作用。一项研究表明：造成我国贫困地区持续贫困的根本内在原因在于投资力不足，特别是特困收入阶层，由于收入水平低，其消费高于收入，不能实现自我积累，使得资产水平偏低，使贫困地区陷入“生产能力低下→收入水平低于消费水平→积累水平低→生产能力低下”的恶性循环中，失去自我启动的活力⑤。而在贫困地区建立养老基金，既可以在一定程度上解决这一问题，又可以起到保障老年人口晚年生活的作用，可谓一举两得。而要顺利地把这两种制度结合起来，则似应从以下几个方面着手。
（1）改变国家的扶贫方向，加强对养老保险的投入
贫困地区的老年人口是农村人口中收入最为脆弱的团体，他们的收入低而不稳定。过去，国家多以救济的方式，通过民政部门，采取送钱、送粮、送衣、送药等方式，暂时解决其燃眉之急，致使农村老年贫困人口始终摆脱不了依靠家庭资助和国家救济这一模式。与此同时，也逐步造成了农民群众的依赖思想，认为年老后只有依靠家庭供养和社会救济，丧失了参加养老保险的积极性。要从根本上克服这一弊端、就是今后国家的扶贫应由单纯的“救济”向“养老”方向过渡。国家要拿出相应的启动资金，帮助贫困地区建立养老保险基金，以促进贫困地区逐步扩大养老金的积累能力。集中力量，投资那些效益好、能解决贫困地区生产生活设施的项目，保证养老金的保值、增值。
（2）大力减轻贫困地区农民负担
近几年，一些贫困地区地方财政困难，政府对农业的投入能力极为有限，加上乡镇实行财政包干后，乡镇财政吃紧，就把很多事业费用开支项目转嫁到农民身上，超出了农民的承受能力，农民负担沉重，降低了他们的投保能力。贫困地区在减轻农民负担方面要有更大的力度，负担允许比率还应当低于全国农村5%的标准，以使那里的农民投保能力增强。
（3）正确引导贫困地区农民的消费，鼓励他们把消费剩余投向养老保险
贫困地区的农民收入水平虽然较低，但进行分析，他们中又可以分为特贫、贫困、中等、富裕四个等级。其中，除20%～40%的特贫与贫困人口外，余下的60%～80%中等和富裕阶层的人口则是有投保能力的。我们要充分发掘这部分潜力，让贫困地区的农民依靠自己的投入来解决自己的老年生活。
表1 贫困地区不同收入组中扣除基本生活费用后的投资支出(元)⑥
项 目 特贫贫困中等 富裕平均
扩大再生产投资*0.00 7.5417.88161.940.15
住宅建设投资
11.116.6350.55 0.0030.33
生活消费投资** 9.7 3.7913.9042.5312.45
注：*指用于购买生产性资料的投资。
**指大于200元的非生产性资产投资。
从表中可以看出，有能力参加养老保险投资的是中等和富裕的收入阶层，他们目前的消费剩余主要用于住宅投资和购买大件家电消费品，对养老的投资几乎为零。目前，农村居民的居住条件（面积）已大大优于城市居民，事实上，农民的住宅建设，除极小一部分是解决必须的居住拥挤外，其余的主要是攀比思想作怪，其结果是严重地占据了农民的资金支出，妨碍了农村社会养老保险的开展。
调查还表明，在农村继住宅投资外，穿、用、礼品支出分别位居消费支出的二、三、四位⑦。愈演愈烈的人情风，遇事摆阔气、讲排场的社会习俗，迫使不十分富裕的农民节衣缩食，在传统的婚姻、丧葬、生育、传统节日等项目上，大操大办，请客送礼，动辄几千元，有的农民不得不耗尽全部的积蓄，甚至靠借贷来维持。农民的消费方向偏离，严重地影响了农村经济的健康发展，农民由于用于非生产性的支出比重太大，生产性的积累很少，使贫困地区农民长期停留在解决温饱的生活水平上。如果正确地引导他们的消费观念，使他们充分认识到养老投资的好处与重要性，把养老投资提升到与住宅建设一样的位置上，则贫困地区也可筹集到数量可观的养老金，基本上可以解决老年人的生活问题。
（4）大力发展乡镇企业，壮大集体经济力量
1995年全国乡镇企业的增加值占整个农村社会增加值的56%，在沿海地区和大城市郊区占2／3以上，乡镇企业集体资产占农村集体资产的77%，全年为企业职工支付工资4380亿元，农民纯收入的净增部分50%来自乡镇企业，凡是乡镇企业发达的地方，农民收入增长就快，负担相对较轻，贫困人口就较少⑧。因此，发展乡镇企业是解决农民养老保险资金来源的一条很重要途径。最近，中共中央、国务院转发的农业部《关于我国乡镇企业情况和今后发展意见的报告》，给了贫困地区乡镇企业发展的契机，这表现为：一、国家鼓励和重点扶持贫困地区发展乡镇企业。为贫困地区的乡镇企业发展设立了乡镇企业专项贷款、东西合作示范项目贷款、少数民族地区乡镇企业专项贷款及扶贫开发贷款，保证资金及时足额到位并逐年有所增加，在政策审批、税收方面给予优惠。二、我国东部地区乡镇企业由于结构调整、产业优化，将逐步把一些劳动密集型和资源加工型产业向中西部转移，也有利于加快贫困地区乡镇企业的发展。只要贫困地区抓住时机，立足当地资源优势，提出切合实际的目标，采取切实可行的措施，一定能使乡镇企业在短时间内有一个较快的发展。这不仅使农民的投保能力逐渐增强，同时集体也有足够的实力，帮助农民出资养老。
（5）分期、稳步地发展贫困地区的养老保障
养老制度的改革是我国社会保障制度改革的重要内容。我国贫困地区养老保障改革的最终目标，是要走上全国统一的养老保障制度。但要实现这一目标，又要根据它的实际情况，实行三步走的战略：①从现在到2003年左右，我国反贫困任务已基本完成，贫困地区的农民温饱问题已基本解决，与此同时，我国人口也进入老龄化阶段。我们要抓紧这段时间，建立起保障范围广、保障程度较高的养老保险制度。国家在此期间，每年要挤出30-40亿元资金用于养老扶贫，重点解决那些温饱问题尚未解决的特贫群体。已解决温饱的农民，要引导他们拿出5%～7%的收入参加养老保险，解决自己的养老问题。只要措施得力，这一步是不难实现的。②从2003-2020年左右，我国贫困地区的农村经济得到一定程度的发展，乡镇企业也逐步壮大，农民的生活已达小康水平。这个阶段应建立起国家、集体、个人三者相结合的社会养老体系。③从2020年以后，由于贫困地区同其它地区差距已逐步消失，贫困地区也同其它地区一样，共同走上了富裕的道路。其养老保险制度也同全国接轨，走上全国统一的社会养老保险的道路。
注释：
〔1〕本文在严梅福教授指导下完成