治理结构现代化：中国乡村发展的政治要求，本文主要内容关键词为：中国论文,治理结构论文,乡村论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革之初，中国乡村发展的突出问题在于经济领域，通过经济制度的改革促进乡村经济发 展成为改革的重点，当前中国乡村经济发展相对进入攻坚阶段，突出的问题已不仅局限于经 济领域，而且关联到政治领域，乡村政治的实际状况正制约着乡村经济的发展。
一
为了说明制约乡村经济发展的政治因素，需要对乡村治理结构作一分析，因为乡村治理结 构作为治理权力运作、变更的组织架构，直接决定着乡村公共事务的组织与管理，社区公共 资 源的动员与调控。（注：这一概念的形成主要受到三个方面的影响，一是对于“政治”的理解，参见胡伟、唐贤 兴：《论政治》，江西人民出版社，1998年；二是对于“治理”的理解，参见徐勇：“GOVE RANCE：治理的阐释”《政治学研究》，1997年第1期；三是对于“制度”的理解，参见道格 拉斯·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店，1994年。）这可以从结构的角度，观察乡村治理组织与其他组织的关系，特别是与 现代社会两个主要的单位——国家与社会的关系；也可从制度的角度，观察不同类型的乡村 治理组织得以产生和运作的制度的作用与影响。
首先，乡村治理是乡村公共权威运用乡村治理权力，处理乡村社会公共事务，借以调控与 影响乡村社会。在乡村治理的逻辑结构中，乡村治理权力是最为核心的概念，它不能简单等 同 于社会自治权力，更不能将它直接与国家权力划等号，它是国家公共权力与乡村社会自治权 力共同作用的产物。而乡村政治的发展是国家与乡村社会互动的结果，随着社会的发展，国 家与社会的界限日益清晰，产生于社会内部并用以处理一定范围内公共事务的社会权力，影 响也越来越大，特别是在国家与社会交界处，国家权力与社会权力并存，在治理过程中共同 发生作用。
其次，乡村治理结构具体由一系列制度规定。（注：近年来，新制度学派关注制度研究并取得了丰硕成果，但该学派并没有形成对制度概念 的统一认识，他们先把制度分为规范性行为准则、宪法秩序与制度安排三个层次，后来又以 制度安排涵盖全部制度的内容，用正式与非正式的制度安排的区分来弥补定义上的不一致， 参见杨龙：“新制度经济学的政治学意义”，《政治学研究》1998年第3期。本文的制度是 指以科斯·诺斯等人为代表的新制度经济学中的概念，当然，政治学领域也逐渐形成了马奇 和奥尔森等人为代表的新制度主义，参见James G.March and Johan P.Olson,"The New Ins titutionalism:Organizational Factors in Political Life",American Political Scien ce Review,Vol.78,No.3,September 1984,pp.734—749.）制度由非正式约束(Informal Constraints )和正式约束(Formal Constraints)构成，前者包括道德文化、社会习俗等行为规范，后者 包括政治规则、经济规则和契约等。在乡村治理实践中，既存在由乡村公共权威或由有关各 方共同制定的正式制度，也存在历史活动中逐渐形成的乡村社会公认的非正式制度，它是不 成文的规则，但实实在在地起作用。同时，制度与组织是不同的概念，制度是游戏规则，而 组织则类似于游戏者。组织在制度框架内活动，实现制度功能，又可能改变制度。乡村基层 组织是特定的制度安排的结果，它们具体实施乡村社会的权力运作与资源调控，既可以成为 制度变迁的阻碍，又可以成为推动制度变迁的动因。乡村制度与基层组织共同影响乡村治理 的结果。
无论从哪个标准来看，政治发展都意味着政治体系功能的完善和施政能力的提高。目前中 国政治所面临的正是结构性的功能障碍，贯彻意志的能力远小于形成意志的能力。经济学家 诺斯指出，经济制度的演进要求政治制度从非正式化走向正式化，即依靠法律手段和独立的 司 法机构来约束统治者及其代理人的行为，否则经济制度将难以得到有效的实施。[1—p347] 在乡村基层的实际生活中，制度的实际影响力是极为有限的，在国家设定的制度原则与制度 的实际运作之间，存在着明显的不一致。乡村经济制度变迁可能产生的绩效为这样的结构性 障碍所吸纳，就难以在实际生活中充分体现出来。
二
在近代中国促成乡村变化的一个很重要的原因在于乡村外部环境发生的深刻变化，即国家 权力不断深入乡村，加强对乡村社会控制的广度与力度。
（注：许多学者不同程度地讨论过国家权力深入乡村社会的历史进程，最典型的莫过于美国学 者 杜赞奇，可参阅其著《文化、权力与国家》，江苏人民出版社1994年；亦可参见拙文“乡村 中国的行政建设与中介领域的权力变迁”，《中国社会科学季刊》2000年春季号（总29期）第 1—12页。）
始于清末新政，贯穿于整个近现代历史的历史进程与近代早期的欧洲在形式上颇有相似之 处：政权的官僚化、渗透性以及对基层社会控制的巩固；为军事和民政而扩大财源；乡村社 会为反抗政权入侵和财政榨取而不断斗争；国家为巩固权力与新的精英阶层结为联盟，这一 过程被称为“国家政权建设”。[1—p88]然而形式上的相似不能掩盖中西社会在现代转型过 程中的实质差异。近代欧洲民族国家的产生源于欧洲社会出现的革命性变革。一方面，由于 生产力的发展，西欧社会经济发展突破了传统农业模式的极限，社会资源极大提高，“市民 阶级的资产力量，在全国经济里的比重提高，商业财富的力量伸层到农村财富里去，牵动了 全局，才构成实力，如此才可以改造社会”[3—p232]。同时，日益扩展的市场体系产生了 全国性经济组织，使得原本分离的社会重新整合，为集权国家的发展提供了强大的社会基础 。另一方面，社会依靠国家保护市场运作的外部环境，形成统一的国内市场与充足的自由劳 动力。国家与社会处于良性互动的发展状态。而近代中国中央集权国家的发展，是从集权主 义与政治优先的文化传统中寻求其价值动力的，是国家自上而下统合社会的政治需求，而非 经济发展、市民阶级成熟与组织化程度的提高使然。相反，与集权国家伴生的是社会资源不 足和组织水平停留于家族统治的广大乡村社会。概言之，国家权力的强化缺乏社会的经济、 阶级和组织基础，缺乏现代性制度的基础。
在这样的背景下，晚清新政引发的行政变革与欧洲“国家政权建设”的历史进程就存在逻 辑与现实的不同。在欧洲社会，国家政权建设是以民族国家为中心的文化及制度整合的过程 。民众的归属认同从旧的贵族与城市精英中脱离出来，建立起他们归属民族国家的一系列新 原则，即公民与现代国家的关系，如通过建立作为中介的普遍性的社会规范来调节两个行为 者之间的关系等等。这些新原则能够保护他们的权益，能改变只利于地方权威利益的旧伦理 原则。近代中国的努力是让地方权威进入国家政权，把一部分社会精英整合到官僚体系，这 种整合没有以现代国家为中心整合社会，相反，乡村权威的“离去”使乡村社会的组织化程 度更低了。这表明政权现代化目标所需要的机构的“集中”与整合停留在机构设置与身份委 任的表层，未能达到管辖与治理的深度。代表国家权力的管辖权和治理规则既没有建立，更 没 有通过机构设置贯彻下去，国家没有改造乡村权威的治理原则或取代它的治理权力，也就不 能将乡村社会纳入国家规则的治理范围。国家只是希望乡村权威帮助完成国家任务，因此， 乡村权威的官化过程，没有在国家与社会间确立新的权力配置原则。（注：张静较为详尽地论述了近代欧洲与中国国家政权现代化建设中的区别，参阅其《基层政 权》第30—33页、293—294页等。）而由于乡村权威来自 乡村社会的合法性承认越来越弱，严重的社会（政治）整合问题就只能长期延续着无法解决。 扫视一下中国乡村治理结构的历史变迁，就更加能辨析此种缺憾。
1.乡村治理的半国家化
传统国家的行政机构止于县级，这是国家权力对乡村社会的介入与乡村社会自治权力的动 态平衡点。国家需要从乡村社会提取赖以生存的各种资源，乡村社会也需要公共权威为其提 供秩序与安全，为了满足这种需求，乡绅在两者之间发挥着特殊的整合与治理功能。以晚清 为例，乡村治理精英包括宗族长老与地方绅士，前者代表乡村整合中的血缘纽带，权威限于 家族内部；后者代表地缘纽带，权威 加诸整个社区。当一个社区主要为一个家族居住时，宗教组织在地方权威体系中占据重要位 置；当一个社区为几个宗族居住时，乡村可以代表地方官员调节矛盾与冲突，治理地方社会 。乡村社会的安定，来自于乡绅促进其政治经济利益互惠的治理行为，即乡绅与乡村社会利 益一致化的行为。乡绅必须有能力促进地方利益共同体的形成，必须有一系列利益综合的规 则保持共同体的内聚，才可以在强制之外获得社会服从的力量。
乡绅治理地位的获得与稳固，需要一系列制度性力量的支持。在文化与意识形态制度方面 ，传统国家政治权威的合法性建立在对经典的理解之上，传统文化和意识形态成为一种整合 力 量，用以论证政治统治，提供治理精英共同的价值观。而家国同构的社会形态显示了国家意 识形态与社会文化习俗的高度融合：国是家的集合，国法从家法中来；家是国的延伸，国法 通过家法渗透到社会。文化与意识形态整合的力量必须以将经典作为核心标准的科举制度为 基础，科举制提供的功名对于乡村治理权力的运作极为重要。乡绅治理正是从这里获得文 化与意识形态上的支撑，他们在国家权力不及之处实行统治，并得到国家认可，他们坚持从 道义上赢得权威并通过捍卫传统道德学说来体现这种权威。他们主要为提高社会地位、社会 威望而承担相应的社会公共责任，而不是为了单纯追求自身财富。这也是美国学者杜赞奇所 谓的文化网络中绅士出任乡村领袖的主要动机。
在土地制度方面，土地主要由家族所有而非严格的个人所有，以保证乡村公共事务的必要 开支不必因“私人”财产而受到限制。历史研究发现，在中国南方的某些省份，私人地主的 势力远不及“集团地主”——即集体性的土地占有者。集团地主控制的生产资料，其收益的 固 定部分被规定在某个范围内公共分享，如“学田”、“庙田”、“族田”等。[4]为了保证 这种“集体产权制”，还有一系列相关制度，如未经同意，私自出卖、瓜分族田会严重触犯 族规，[5]未征求宗族意见出售土地会被宣布无效[4—p27～30]，坚持“同居共财”原则[5 —p75]等等。这些财产制度的政治意义，在于稳定村社共同体内公共责任得到必要的财政来 源，团体的生存与安全，共同体的内聚与乡村社会的秩序，因 此得以维系。地方共同体高度整合的基础，就在这种长期的实践中得以构成。当然，这种制 度安排也是乡村治理权威存在的经济基础，它保持着地方利益的结构平衡，确保乡村社会的 财产安全、生活安全与政治稳定。正是在这个意义上，美国学者孔飞力认为，（在中国）保护 财产的作用应该放在关心共同利益这一背景中来考察，财富的运用不仅仅是为了保护财富本 身，而且是为了保护村社。[6—p223～224]
在乡绅治理模式中，不是国家授予乡绅以公共责任，而是原来居于地方整合中心的精英人 物，取得了国家行政权力的认可，他们真正的权力来源不在于外部世界，而在于乡村社会内 部的利益关系本身，来自基层社会的合法化才是乡村权威真实的权力基础所在。只有乡村内 部的整合遇到危机，才可能真正危及乡村权威的权力。[7—p18～26]
中国历史进入近代以后，乡绅治理模式开始走向衰弱。国家权力与乡村社会之间的体制性 中介发生衰变，形成了所谓的经纪模式并使国家政权内卷化。（注：美国学者杜赞奇用“国家政权内卷化”来描述20世纪前半期中国国家政权扩张中，国家 机构的效益随着规模扩大而递减的政治过程。他区分了保护型经纪与赢利型经纪，前者指乡 村社会自愿组织起来征收赋税并完成国家任务，以使社区免遭国家政权与赢利型经纪的盘剥 ， 通常由乡村领袖充当组织者；后者指国家代理人不惜牺牲社区利益来谋取私利。详见杜赞奇 《文化、权力与国家》第57页，66—68页。）国家不是靠提高行政机构的 效益，而是靠复制或延伸经纪体制来扩大其行政职能，使经纪体制深入到乡村社会最底层。 国家政权内卷化在财政方面最充分的表现是，国家财政的增加伴随着赢利型经纪收入的增加 。但国家对这种经纪体制缺乏控制力，无力建立有效的官僚机构，取缔赢利型经纪的中饱私 囊 。
在赢利型经纪治理模式中，经纪人不仅与国家争夺利源，而且利用贿赂、分成等手段打通 与官府的关系，从而使国家政权失去其对官僚部分收入（占相当比例）的监督，随着官员越来 越看重这种“额外”收入，其自身也逐渐半经纪化，从而忘却国家利益。同时，在这种经纪 模 式中，乡村权威的授权来源转移至官府系统，经纪人的唯一资本是与官府的联系，他们以此 为生，故竭力维持此种关系。这无异于将乡村权威从乡村社会共同体中剥离出来，而原来地 方体中由“共同利益”联系起来的内聚结构被瓦解，结果是乡村权威与乡村社会的利益一致 性逐渐弱化，乡村权威的合法性地位与地方共同体政治经济利益的关联渐渐脱离。
乡村权威与官僚之间新的授权关系的建立，促使权威的私人目标和国家公共的目标混为一 体，与之伴随的，是“公共”规则与自定规则的混合、公共程序与自定程序的混合、“公共 ”财政与自我财政的混合、“公益”原则与私益原则的混合。这给乡村权威以充分的机会和 更大的行动空间，新的治理模式也由此形成了自己的社会基础：利用官方名分使其独有规则 合法化，以聚敛财富为目标的自治进入官方治理结构，官事与私事的互利互惠被制度化。[7 —p30～33]原来存在于官方治理与乡村治理结构之间的分离下移到了乡村治理与乡村社会之 间，整个官方治理结构与乡村社会的关联非但没有改善，反而更加恶化，乡村社会没有得到 有效整合，民众与现代性治理原则的制度化联系并没有建立，乡村社会的政治发展处于低效 的制度安排。
2.乡村治理的国家化
新中国政权的建立终结了民国时期普遍存在的国家政权内卷化的扩张，建国初期大批裁减 赢利型经纪是国家税收大幅度增加的一个重要原因。[8—p240～241]所以能够如此，是因为 从乡村社会开始建立了与国家政权相联结的各种组织。尤其 是人民公社和生产队作为乡村社会基层组织，是中国历史上对乡村控制最有效率的政权组织 。一方面，它继承村社共同体的传统控制制度，在一个“没有陌生人的社会”中由社会舆论 和社会压力构成非正式控制手段；另一方面，它获得了单位社会新赋予的政治经济控制手段 ，把一切资源集中于单位组织，并由它们进行再分配，如此，政社合一的人民公社和生 产队成为乡村社会唯一的合法组织，而无任何体制外的挑战者了。[9]值得注意的是，人民 公社与生产队本身的资源并不是自我拥有的，而是由国家下达的，因此，单位组织要依赖于 国家，国家也正是通过这种资源的流动控制着单位组织。同时，在党的一元化领导的制度下 ，乡村基层的单位组织成为执行以党的意志体现出来的国家意志的重要工具。
但是，人民公社体制的治理模式作为政治推动的产物，并非乡村社会政治经济发展的自然 结果。一项研究表明，乡村民众对这种自上而下的现代化整合参与程度并不高。[10—p634] 原 因在于这是一个生产、动员与管理的组织化过程，而不是利益的组织化过程。单位组织的整 合不是通过建立利益权利平衡的制度安排，而是通过政治变革——掌权者团体成分的变化以 及财产的公共组织支配与均分达成的。这些制度变革将政治经济权利均分给最贫困的农民， 从而使其成为公社体制的支持力量。但是这种动员与治理遇到了利益结构的限制，公社与农 民之间存在诸多利益矛盾，国家目标与农民目标也处于利益不能相互促进的对立地位，一份 官方文件中写道，“必须在农村中提出爱国的口号，使农民的生产与国家的要求结合起来， 片面地提出‘发家致富’的口号是错误的”[11]。
虽然国家政权空前地深入乡村社会，“旧日的国家政权、士绅和地主、农民的三角关系被 新的国家政权与农民的双边关系取代了”，[12—p173]但是乡村治理权威与乡村社会的利益 分离并没有因政权变化而得到根本改观，这种利益分离表现在很多方面。第一，它使得乡村 政权不以农民利益而以上级要求为准绳，达不到的要求则以虚报充之，刺激了“制度性说谎 ”现象的发生；第二，乡村政权与农民之间互存芥蒂、互不信任；第三，乡村政权面对乡村 社会的恣意行为，只要名目是完成“公共”任务，一切损害社会利益的行为均属合法；第四 ，信息在干部与农民间的有效流通被阻止，乡村治理规则由乡村政权自行制定，不需公众同 意，比如其“独立税收权”往往超出国家与社会的同意之外。[7—p38～42]类似的现象在改 革之后仍然经常出现。总之，由于乡村治理权威与乡村社会利益的疏离，整个乡村社会依然 处于低度整合的状态，乡村治理也没有发展出与国家共享的现代性治理原则与制度。有些学 者将其称为“高度组织国家内的低度整合”（陆德泉）或“蜂窝状结构”（唐尼索恩）。这种结 构上的低度整合表现为政策过程中的变通执行，而作为超常规的方式，以政治动员代替社会 整合是推进工作时经常使用的手段。
3.乡村治理的去国家化
（注：此处借用哈贝马斯的话语来描述改革后乡村治理的结构状况，见黄宗智《中国的“公共 领 域”与“市民社会”》，邓正来、J.C.亚历山大编，《国家与市民社会》，中央编译出版社 （北京），1999年。）
在放权改革的背景下，乡村治理组织从集体经济组织中分离出来，“乡人民政府——村民 委员会——村民小组”这一新体制逐渐取代了原有的“人民公社——生产大队——生产小队 ”三级体制，国家与乡村社会在一定程度上实现了分离。但在其后的发展中，由于乡镇企业 在农村经济中地位日益凸显，乡村治理与经济活动发生了重新结合的过程。乡村治理组织卷 入资产、市场、资金与信息的垄断活动中，这种垄断经营的角色与其本应提供公共产品的服 务角色产生了结构性冲突，它不能通过有效代表并传达乡村利益的方式达到社会整合，反而 与社会利益形成竞争或冲突关系。随着乡村基层党组织的涣散与意识形态普适性的弱化，国 家自上而下的控制努力并不能真正解决效率问题，政策执行中的变通行为迅速普遍化。通过 各种各样的方式，乡村治理既远离国家利益，也没有贴近社会利益，他们日益成为脱离原来 行政监督，同时也未受到有效社会监督的相对独立的利益团体，导致了新一轮的国家政权内 卷化与经纪体制的再生，与整个国家的现代化进程形成了一种很不相称的格局。
以上简要的历史考察表明：中国乡村制度直至今日仍然较少具备现代性因素。
三
当前的乡村治理处于一种低稳定的结构状态，一方面，它与乡村社会的利益处于脱节状态 ，其权威合法性受到挑战；另一方面，它没有有效连接国家目标与社会目标，其工作效能受 到危害。这种结构不能有效地组织社会，相反，它不断将乡村权威与村民置于利益相悖乃至 对立的关系中，以至于国家不得不在他们中间作出非此即彼的选择：支持一方，必然意味着 损害另一方。（注：2001年2月在安徽省推行农村税费改革试点工作，农民负担减轻了，乡村两级财政却出现 了亏空。而这项改革恰恰为了改变乡村不合理税费给农民带来的过重负担。改革前后的状况 正体现了乡村干部与农民利益的相悖关系。）
具体来说，低稳定的乡村治理结构通过两个互相关联的特征表现出来。一是蜂窝状结构的 加剧。改革以后，国家的退出使乡村权威获得了自由行动的更大空间，他们强化“集体”财 产支配地位，严格控制资源分配权，面对农民对资源、机会的强烈需求，竭力保持其权属静 止不动，除非这种变动能为他们带来利益，正如韦伯所说：“封闭性的垄断团体，……确保 某些职位法律上或至少事实上的垄断，……垄断所排斥的对象，是那些具有同类性的竞争者 ， 垄断的目的则永远是，关闭外人分享社会与经济机会。”[13—p46]国家面对的是一系列 拥有相对自主利益的对象，由于与这些对象缺乏一种现代性的制度化联系，各个地方实际上 形成了与国家利益、农民利益关联性很弱的自治体系。
二是政策执行中变通方式的普遍化和常态化。变通的特点在于非程序化与非规范化，其微 妙之处在于似是而非，表面上看，它所遵循的原则及试图实现的目的与国家和上级政府的原 政策目标相一致，但经过变通后所达到的实际目标就其更深刻的内涵来看则可能与原目标从 根本上背道而弛。改革初期，变通作为制度运作的正当方式是为了鼓励各个地方的大胆探索 ，变通的主体则基于利益驱动。改革至今，当国家需要重塑权威时，原来推动改革的措施， 已经成为乡村治理权威对付上级政府的手段了。
可以说，当前乡村社会的诸多冲突，根源在于乡村治理结构的制度性缺陷。在治理规则方 面，乡村权威没有贯彻统一普遍的代表国家的治理规则，乡村社会在权利保护方面没有对国 家法规的依赖，更没有有助于乡村基层与国家体制的实质联系。相反，乡村治理组织发展出 了自己的治理规则，并取代了其他组织的授权有效性，代替宪政组织实现村民的一般权利。 由此，村民生活的一般权利并非由抽象意义上的宪法或国家授予，而是在实际意义上由他们 所生活的初级治理组织授予。乡村治理组织往往具有在长期实践中被默认的相当的“立法” 与“司法”权力，大量成文的或不成文的乡规民约强化了乡村治理组织的这种权力。这些乡 规民约确定了个体对于乡村共同体的归属关系，由于这种归属关系的存在，个体才有资格要 求共同体提供支持与保障，这样，国家治理规则的刚性被淡化，一切成为因人因事因地而宜 的变数，难以预期与把握，特殊处理成为乡村秩序的主流特征，其复杂多变甚至到了非最基 层的人难以掌握的程度。从这个意义上说，村民与“公民”并不具备相同的含义，因为公民 的一般权利来自于宪法管辖范围，在这个范围里，公民无论在哪里，其权利都有生效的途径 ，其权利对待原则与其他人基本一致，但村民是作为一个有限的共同体成员存在的，尽管他 同时应该属于国家这个更大的政治单位，但国家的法律并不能更有效地规范其生活或保障其 权益。乡村治理组织的巨大权力与制度空间表明，在治理规则方面它仍因循乡间的惯例，乡 村社会仍在乡村权威的控制之中，尽管各种政治变革改变了权威集团，但近代以来逐渐形成 的权威与乡村社会的基本结构关系并没有改变，国家与社会的有效整合并没有产生。
我们将乡村治理结构中这种不同于国家治理的规则称为“潜规则”，它构成了乡村秩序的 制度基础，并导致国家政权建设中严重的行政低效性，一种实质上的自治在不必与国家法制 发生明显对抗的条件下得以成立。这种潜规则体现在一系列的地方性制度中，并维系着现阶 段乡村权力结构的内聚。从财政制度来说，乡村治理组织的税收收缴范围和数量显然不在上 级政府的控制中，尽管国家授予基层的是根据国家标准的收税权，但基层组织保持有相当的 定税和收取权，在基层干部眼中，只要收钱是由“组织”去执行的，就有合法性，因此，由 基层组织出面，明显违反上级规定的“文件”、“意见”比比皆是，背其道而行之，成为基 层制度性的惯例，只要是针对公事工作，公开违背行为并没有经常面临严厉惩处的风险。多 数情况下，按照基层自定的原则行事是成功的。所有这些惯例，都方便了基层财政掌握在极 少数权威人物手中，而在一般情况下，上级并不追问这种权力是否得当，除非遇到专门的运 动或引起广泛的不良影响。同时，一旦破坏这种上下默认的定税权力，基层执行上级指示的 效率会更低。这样，国家对财税的支配权，就在不经意中被层层削减。在土地承包方面，19 93—1997年间，国家连续下发文件要求延长土地承包期限，将第一轮承包到期的土地再延长 30年，以稳定现有制度。但在乡村两级，土地调整行动仍在按照各地自己的需要展开，延长 承包期限的政策遭到变通执行，因为保持调整土地的权力涉及基层组织的存在基础——对资 源的控制权，因此乡村治理组织总是用各种借口和方法抵制国家政策的深入，维护自己的控 制权。从这个意义上说，“人地矛盾”在很大程度上是默认的不良制度造成的，这种制度使 得 国家政策在有效解决矛盾方面无能为力。同时，基层组织还积极阻止来自乡村个体的控制权 竞争，他们发展出一系列集体经济组织，强调集体资产的管理，以阻止民间经济组织扩大对 资源的控制能力。这种集体所有制往往是形式上的，许多基层公务人员的私人需要在制度上 被“合理”地纳入公费支出的范围，这使得他们从利益上成为集体所有制的坚实基础。有的 集体所有制就因为缺乏有效约束而演变成基层干部群体所有制。最后，当前乡村治理中的人 事制度安排与真正意义上的选举尚有相当距离，尽管上级政府有挑选、批准与任命村官的权 力，但选人的重要过程却是从基层开始的，被乡村干部不容的人很难在村干部位置上做得长 久。基层长期形成的人事更替的程序是：原村班子提名，乡镇政府派人进村考察，取得共识 后组织选举，再报乡镇政府批准任命。这种制度事实上将选择权赋予乡村两级治理组织，村 民不可能广泛介入。乡村共同利益的内聚就这样通过人事变动得以保存。
潜规则以及作为这些规则体现的地方性制度，使得乡村治理组织构成了一种“隔离地带” ，将国家与乡村民众隔开。它既阻止国家管辖权的干预，也使乡村干部滥用职权时国家难以 施行有效的监督。“乡村政权成为村民权利主要的或首先的定义和保护单位，它为其提供了 立法、执法的管辖权地位；土地的集体所有……为其提供了重要的经济资源控制权地位；而 在 其成员内部实施的荐举式更替，促进了其内部利益的组织化，从而发展出相互支持的政治网 络。”[7—p287～288]当前的乡村治理组织不必像绅治模式那样通过对社会公共事务的贡献 去获得合法性地位，也不必像政社合一的官僚组织那样，仅仅依赖官方身份行动，它通过实 施自己的潜规则，并控制集体财产和资源，建立相互支持的政治网络，巩固并强化了乡村社 会的秩序，又通过将国家的治理权形式化和抑制村民参与的实践，将国家和乡村社会的影响 降到最低限度。
四
从乡村政治发展的角度变革当前乡村治理结构，已经成为一项刻不容缓的任务，学界的相 关讨论形成了两种互相对立的观点：民主化取向和行政化取向。民主化论者认为乡村治理的 价值定位是扩大基层民众的政治参与，其对策多为发展与完善正在推行的村民自治制度，由 于他们较少考察乡村治理与国家意志的贯彻施行情况，其政策主张往往为从完成国家任务角 度进入研究的行政化论者所反对。行政化论者认为村民自治与乡村社会的政治、经济、文化 现状存在脱节，“村梗阻”和“过度自治”严重影响了国家的行政能力，应通过强化行政控 制完成乡村整合，实现国家目标。（注：民主化论者通过对村民自治的个案研究和理论总结，指出村民自治将对政治发展和社会 进步产生积极影响，如徐勇，《中国农村村民自治》，华东师大出版社1997年版；王振耀等 ，《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995年版；王振海，“论中国的农村基 层群众性自治制度”，《学术季刊》1998年第2期等，行政化论者认为村民自治与乡村现状 存在脱节，村梗阻与地方恶势力的兴起均可能产生恶性后果，有学者并提出乡治、村政、社 有的未来模式，如王沪宁，《当代中国村落家族文化》，上海人民出版社1991年版；沈延生 ，“村政的兴衰与重建”，《战略与管理》1998年第6期；党国印“村民自治是民主政治的 起点吗？”《战略与管理》1991年第1期；何清涟，“农村基层地方恶势力的兴起”，《二十 一 世纪》1996年第3期。持第三种观点的学者如徐勇等人认为应将村民自治与行政建设有机结 合，参见其论文，“论乡镇管理与村民自治的有机衔接”，《华中师大学报》1997年第1期 。）乡村治理的行政化取向必将扼杀基层社会的活力，没有 强大社会支撑的国家也很难建立现代化制度，历史已经证明，不成熟的社会限制了国家统合 其 基层结构的能力。对于民主化取向，也要分析。如果基层民众不能实质性地参与乡村治理的 权力更替，仍然维持目前的权威性自治，则乡村治理与国家、乡村社会的利益脱离仍将延续 。对乡村治理结构的改革应当标本兼治，并采取渐进方式。
从治标的层面来看，仅仅把社区民主局限于“民选村官”是远远不够的，重要的问题在于 限制乡村治理组织的经纪行为，使其更多地体现乡村社会的利益所在。理想的乡村治理应当 依赖有效表达和综合乡村社会多数民众的利益，依赖对这些利益的实现提供必要服务而存在 ，其公共目标应为社会目标的集合并通过自愿纳税换取公共服务。从这个意义上来说，乡村 选举活跃了运用政治手段促进社会利益组织化的活动，促成了在不同利益的组织系统之间建 立起竞争关系。在某些地区，选举方案由县或更高一级的政府制定并解释，这使得国家拥有 实际领导权，并成为选举政策咨询及处理纠纷的中心，国家有机会迅速成为选民信赖的机构 ，选民希望通过它保护自身权益。这样，在选民与国家之间，因选举形成了共同监督乡村权 威的联合力量。显然，立法与执法权的“上移”，客观上增强了国家通过法律规范基层秩序 的作用，乡村干部的“立法”与解释地位受到了挑战。
从治本的层面来看，如果选出来的乡村权威仍然依据原有的规则治理乡村，选举就只是增 加了新权威的合法性，并没有促进选举之后基层组织与村民权利关系的制度性改变。梨树县 1998年的乡村选举中部分村民提出：不公布财务帐目不参加选举。这种口号看似针对选举， 实则提出了村民对日常村务的知情权（公开）与监督权（制衡）问题，这反映了当前乡村治理中 的潜规则被公意信任的状况远非理想。村民在土地生产资料上的依赖性、作为村民而非国家 公民的法律关系、选民代表独立地位和实际作用的缺少，都限制了代表权利制度的完善，限 制了选举对于乡村政治发展的建设性贡献。现在需要建立的，是符合公共同意及恒常性原则 的权力配置制度。[14—p216～219]公共同意即治理规则由乡村民众与国家共同制订和认同 ；恒常即任何人都知道遵守或违背它的后果，对于后果的预期可以规范其行为方向。由此， 一种新的乡村治理原则可以逐渐确立。国家通过立法界定自治权限范围并保持其权限得以实 现，通过在不同组织间建立监督关系以保障各自权益的独立性，也就是，国家通过制度建设 与组织建设促进社会整合，建立基本的社会秩序。根本而言，能否以制度化的方法确立乡村 治理的社会基础，能否确立一种新的以法治为基础的治理规则以及一系列制度安排，是乡村 治理结构现代性改造的关键，也是乡村长治久安的保证。
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