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摘要：城镇低效用地再开发是优化国土空间布局、促进节约集约利用、促进产业转型升级的重大举措。本文从规划背景、土地利用现状及潜力分析、再开发模式、开发强度引导等方面，浅析义乌市城镇低效用地再开发专项规划编制要点，为城镇低效用地再开发在全国的推广提供借鉴。
关键词：城镇低效用地再开发、专项规划、义乌市
随着工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化的同步推进，建设用地供需矛盾日益突出，耕地保护难度不断加大，以往粗放、扩张型城镇发展模式难以为继，亟需通过城镇低效用地再开发，切实提升存量建设用地集约利用水平，优化城镇空间布局，促进产业转型升级，实现经济持续健康发展。为深入贯彻落实资源节约优先战略，切实推进城镇低效用地再开发，国土资源部于2013年6月同意浙江开展城镇低效用地再开发试点工作，相应地省政府也出台了城镇低效用地再开发工作方案及配套政策。为确保义乌市城镇低效用地再开发工作的顺利有序推进，在城镇低效用地现状调查的基础上，编制义乌市城镇低效用地再开发专项规划。
1城镇低效用地概念
城镇低效用地是指不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃以及不符合安全生产和环保要求的存量建设用地；在“三改一拆”中计划实施改造和已拆除建筑物的土地，主要包括旧城镇、旧厂矿和旧村庄。列入再开发范围的城镇低效用地必须位于土地利用总体规划划定的城镇扩展边界范围和城乡规划划定的城镇建设用地范围内。
2规划任务与原则
2.1规划任务
规划任务主要包括：（1）深入分析城镇低效用地现状及特征。（2）分析城镇低效用地再开发的理论潜力和可实现潜力。（3）明确城镇低效用地再开发目标。（4）科学优化空间布局。（5）合理确定土地利用强度目标。（6）科学安排城镇低效用地再开发项目和开发建设时序。（7）综合评价规划实施效益。（8）提出规划实施的保障措施。
2.2基本原则
规划编制基本原则主要包括：（1）依法依规、有序推进原则。（2）规划衔接、集约高效原则。（3）明晰产权，利益共享原则。（4）尊重历史、有机更新原则。（5）区域协调，城乡融合。（6）公众参与，利益公平。
3义乌市城镇低效用地现状及再开发潜力分析
3.1城镇低效用地现状分析
3.1.1城镇低效用地现状情况
义乌市城镇低效用地再开发规划范围面积为29856.95亩，其中旧村庄、旧厂矿、旧城镇和用它的用地面积分别为18537.00亩、5642.68亩、4588.58亩、1088.69亩，占比分别为62.09%、18.90%、15.37%、3.65%。从现状用途分析，住宅用地面积达22149.25亩，占比为74.18%，主要为纳入城镇规划区的旧村庄；其次为工矿仓储用地，面积4184.82亩，占比为14.02%；另外，商服用地、公共管理与公共服务用地和其他的用地面积分别为2232.05亩、82.43亩和1208.40亩，占比分别为7.48%、0.28%和4.05%。
3.1.2现状城镇低效用地总体特征
1、城镇低效用地分布散乱，集中连片程度不高。除中心城区城镇低效用地分布相对集中外，其他镇的空间分布都较零散，连片程度不高。
2、城镇低效用地类型比较集中，以旧村庄为主。城镇低效用地类型以旧村庄为主，主要为纳入城镇规划区的农村宅基地，占比为62.09%。
3、城镇低效用地利用强度普遍较低。低效工矿仓储用地平均容积率为0.98，比《关于义乌市工业用地出让需完善的建议意见》（义办第115号）关于工业容积率1.6的控制指标低39%左右，商服用地和住宅用地分别仅为1.00和0.97，远低于《义乌市城乡规划管理技术规定》关于一般区域住宅用地容积率2.5，商服用地容积率4的控制高值，分别仅为近五年出让地块住宅用地、商服用地平均容积率的40.8%、37.0%。
3.2再开发潜力分析
3.2.1基于建设项目容积率控制标准的潜力分析
义乌市城镇低效用地的综合容积率仅为0.93，依据《浙江省商业、住宅、办公建设项目用地控制指标》（试行）、《义乌市城乡规划管理技术规定》、《关于义乌市工业用地出让需完善的建议意见》（义办第115号）等规定的各用途控制指标，假定规模期内用地结构不变且可以全部开发的前提下，以上述各用途平均容积率标准为目标值测算可通过提高平均综合容积率挖潜土地面积为13214亩。
3.2.2基于出让地块平均水平的最高潜力分析
根据义乌市近五年建设用地出让地块的情况，出让地块平均容积率为1.86，其中商服用地的容积率2.82，住宅用地容积率2.38，工矿仓储用地容积率1.64，公共管理与公共服务用地（行政办公、科教用地、文体娱乐用地）为1.22。不考虑城镇低效用地内部结构及其变化的情况下，若以出让地块各用途平均容积率为目标值测算，义乌市城镇低效用地再开发的潜力最高可以达到16248亩。
3.2.3基于工业用地投入产出强度控制指标的潜力分析
义乌市低效工矿仓储用地现状固定资产投入强度仅32.5万元/亩左右、地均税收仅2.2万元/亩，根据浙江省和义乌关于工业用地的控制要求，在假定工矿仓储用地现状用途不发生调整的情形下，通过提高工业用地固定资产投入强度可挖潜的潜力达3618亩，通过提高工业用地地均税收可挖潜的潜力高达3878亩。
3.2.4预计可实现的潜力分析
综合考虑老百姓意愿、资金投入能力、政策限制等因素，结合城镇低效用地地块的空间分布、开发利用方式、开发类型、用途结构调整、土地利用强度提升等因素，预计义乌市城镇低效用地再开发可实现的潜力为1.5万亩左右。
4再开发模式
4.1拆后重建方式
拆后重建是指对项目区内建筑物及设施全部拆除，再对土地进行重新设计建造的开发方式，包括建设格局、用地功能、配套设施、环境景观等方面的调整或重建。该方式主要适用于位于用地性质、功能定位及建筑格局与城镇规划严重不符的城镇低效用地以及建筑严重老化、配套设施严重不足、环境质量极差、存在重大安全隐患、用地矛盾无法调和等问题的城镇低效用地，也适用于企业因项目、资金等问题无法按约定开发的产业用地。
4.2拆改结合方式
拆改结合方式是指在整体建筑格局不做重大调整的情况下，仅对项目区内部分建筑物予以重建，或新建部分建筑物，提升使用功能，同时辅以完整的配套设施。该方式适用于建筑物布局较整齐、结构上可以继续使用，但局部存在建筑老化、配套设施不足、环境质量极差、存在安全隐患、使用功能无法满足新需要等问题的城镇低效用地。
4.3产业提升方式
产业提升方式主要是指不改变地块的土地利用条件，通过提升产业类型、增加土地投资强度或技术改造等途径提高土地利用效率，从而提高土地集约利用水平。
5再开发用地结构调整
规划期间，通过优先安排公共服务及基础设施配套用地和城乡新社区建设用地，大力推进企业“退二进三”，合理保障三产项目供地，使得商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地和其他的用地的比例分别由规划实施前的7.48%、14.02%、74.18%、0.28%和4.05%调整为13.84%、14.52%、66.42%、5.12%和0.10%，用地结构进一步优化。
6再开发用地强度引导
6.1分用途开发强度引导
城镇低效用地再开发强度引导主要区分两种情形。一是对于采用拆后重建、拆改结合方式的城镇低效用地再开发地块，主要参考控制性详细规划以及近五年义乌市建设项目出让地块的利用强度约定情况，确定各类用途的土地开发利用强度。二是对于采用其他开发改造方式的城镇低效用地再开发地块，在其再开发实施后的土地利用强度达到上级部门相关标准要求或符合《划拨决定书》、《出让合同》相关规定的基础上，不作强制性规定。
6.2分区开发强度引导
根据城镇低效用地再开发项目区各类用途规划布局、主要用地职能及区域规划综合容积率情况，将其分为高强度控制区、中强度控制区和低强度控制区。
参考文献
[1]存量规划：理论与实践[J].赵燕菁. 北京规划建设.2014（04）
[2]低效用地闲置土地依法利用盘活的探索与研究[J].黄河清，唐祥春，韩明忠. 江苏农村经济.2013（02）
[3]城镇低效用地再开发问题及对策分析[J].熊秋兰，赵雪梅，孙静雯. 城市地理.2015（16）
论文作者:彭盛状
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第20期
论文发表时间:2018/11/2
标签：城镇论文; 义乌市论文; 再开论文; 强度论文; 地块论文; 潜力论文; 容积率论文; 《建筑学研究前沿》2018年第20期论文;