劳动关系认定是否属于工伤认定机关的附属职权，本文主要内容关键词为：职权论文,工伤论文,附属论文,劳动关系论文,机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【裁判要旨】当对劳动关系的认定涉及法律争议时，工伤认定机关无权直接对劳动关系作出确认，该职权应由法定的劳动争议处理部门行使。
【案号】一审：(2005)浦行初字第131号
【案情】
原告：王二华。
被告：上海市浦东新区人民政府。
第三人：上海吾爱吾家餐饮有限公司。
2004年9月22日，原告王二华在川沙镇妙镜路35-41号酒楼厨房工作时右手卷入绞肉机，导致右手毁损伤(四级伤残)。2004年11月18日，原告向上海市浦东新区劳动和社会保障局(以下简称浦东劳动局)申请工伤认定。2005年1月15日，浦东劳动局作出浦东劳认结(2004)字第1893号工伤认定书，认定原告王二华右手毁损伤为工伤。认定书上载明，用人单位为第三人上海吾爱吾家餐饮有限公司。2005年3月9日，第三人以其与原告不存在劳动关系为由向被告新区政府申请行政复议。2005年6月10日，被告上海市浦东新区人民政府作出浦府复决字(2005)第71号行政复议决定书，认定浦东劳动局在原告与第三人存在劳动关系争议的情况下确认第三人为原告的用人单位没有法律依据，故撤销了浦东劳认结(2004)字第1893号工伤认定书。原告不服，故诉至法院，请求法院判令撤销浦府复决字(2005)第71号行政复议决定书。
【审判】
本案争议焦点在于：工伤认定机关是否有权对第三人与原告之间的劳动关系争议作出认定。原告认为，其系第三人的职工，证据确凿。浦东劳动局有权对此作出认定，故浦东劳动局的工伤认定结论合法。被告认为，原告在工伤认定中提供的劳动关系材料，与第三人提交的相关材料存在矛盾。这表明原告与第三人之间存在劳动关系争议。根据《中华人民共和国劳动法》第七十七条和第七十九条的规定，用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解，或直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。故原告与第三人之间的劳动关系争议，只能通过调解、仲裁等法定途径解决。工伤认定机关无权直接对劳动者的用人单位作出判断。
法院认为，被告提供的证据证实，在浦东劳动局的工伤认定调查中，第三人与原告对用人单位是驰香酒楼还是第三人存有争议。而本案中原告与第三人之间是否存在劳动关系，不是一个简单的事实争议，而是一个法律争议。该争议应当根据劳动法律法规规定的途径解决。浦东劳动局在工伤认定中没有法定职权对该劳动关系法律争议直接予以认定。被告作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。故判决维持被告2005年6月10日作出的浦府复决字(2005)第71号行政复议决定。
判决后，当事人均未提起上诉。
【评析】
本案是2004年1月1日《工伤保险条例》施行以来，我院受理的首例对劳动关系认定是否属于工伤认定机关的附属职权产生争议而引发的诉讼。目前，许多企业存在用工不规范的情况。劳动者特别是外来务工者，在工作中没有与企业签订书面劳动合同；劳动合同到期后，双方未续订书面劳动合同但继续劳动关系的现象也比比皆是。一旦发生事故，由于涉及法律责任的承担，双方便会围绕是否存在劳动关系发生争执。因此，工伤认定机关在进行工伤认定时，不可避免地会碰到其是否有权对事实劳动关系进行确认的问题。本案出现的两个具体行政行为——浦东劳动局的工伤认定行为和浦东新区政府的工伤复议行为，对这一问题作出了截然相反的回答，而这两种回答正代表了目前两种不同的观点。
观点一：事实劳动关系的确认权应由具有工伤认定权的劳动保障部门行使，而不应由劳动争议仲裁部门行使。持这种观点的人认为：第一，《工伤保险条例》第十八条第二款明确规定，证明劳动关系的材料包括证明事实劳动关系的相关资料。这即表明行政法规已经授权工伤认定部门可以对是否存在事实劳动关系作出主观判断。事实不清的，认定部门还应调查核实。第二，先通过劳动仲裁确认劳动关系，后进行工伤认定的程序，加重了劳动者的诉累，不利于社会稳定。第三，若按这一程序开展工作，极易把劳动争议仲裁部门的确认程序变成工伤认定的前置程序，但法律法规对此没有明确规定。①该观点肯定了劳动关系认定属于工伤认定机关的附属职权。浦东劳动局正因持有这一观点，确认了第三人为原告的用人单位，并继而作出工伤认定结论。
观点二：事实劳动关系争议应由劳动仲裁部门解决。理由是：原劳动部《关于劳动争议受理问题的复函》(劳办发[1994]96号)第四条已规定，对于事实劳动关系当事人之间发生的劳动争议，劳动争议仲裁委应当根据《企业劳动争议处理条例》(国务院令第117号)第二条规定的精神予以受理。因此，引起工伤补偿争议的双方有无存在劳动关系，应由劳动争议仲裁机构直接受理确认后裁定。若对仲裁裁决不服，则按规定向法院起诉。如果说工伤争议的双方是否存在劳动关系也由工伤认定主体确认，则超出了工伤认定工作的职责范围。从目前人员编制、职能设置、经费来源来说，劳动保障行政部门实际上不可能包揽一切。②该观点否认了工伤认定机关享有对劳动关系进行确认的附属职权。被告也持有这一观点。认为虽然浦东劳动局有查明劳动关系事实的义务，但这只有在劳动关系不存在争议的前提下。如果劳动关系存在争议，浦东劳动局不能径自作出工伤认定，必须首先遵循劳动争议处理的程序解决劳动关系争议。
那么，工伤认定机关在工伤认定活动中究竟是否具有认定劳动关系的附属职权呢？该问题的答案似乎直接影响着本案的审理结果。如果工伤认定机关具有该项职权，则被告以此撤销浦东劳动局的工伤认定是违法的；如果工伤认定机关没有此项职权，则原工伤认定行为违法，复议决定合法。但主审法官认为，对这一问题，不能简单直接地以“是”或“否”来作出回答。要解决这一问题，首先，必须从理论上厘清劳动关系和工伤认定之间的关系；其次，要合理分析相关的劳动法律法规和工伤认定的法律渊源，正确界定劳动关系争议的含义及解决途径；再次，要对工伤认定中的劳动关系争议作出正确分类。
(一)劳动关系的存在是工伤认定的逻辑起点
所谓劳动关系是劳动者与用人单位依据劳动法律规范，在实现劳动过程中形成的权利义务关系。劳动关系是劳动者与用人单位之间权利义务的基础。如果没有劳动关系，则劳动者与用人单位之间仅仅是普通的民事主体之间的关系，其权利义务由民事法律规范调整，而不再适用作为特别法的劳动法律法规。工伤是指劳动者在劳动过程中或与劳动有关的活动中因执行职务而受到的伤害。工伤与一般的侵权或意外事故区别的关键在于工伤囿于劳动关系的范畴之内。如果没有劳动关系这一前提，则该伤害只能是一般的侵权或意外事故。《工伤保险条例》所列举的应当认定为工伤的七种情形以及视同工伤的三种情形，无论是受伤的时间、地点还是受伤原因，都在劳动关系的前提之下或与之紧密联系。因此，工伤认定的逻辑起点在于劳动关系的存在。
由于工伤认定中申请者与被申请者是否存在劳动关系，直接关系着该伤害能否认定为工伤以及工伤责任的最终承担者。劳动关系是处理工伤争议的前提条件和基础。为此，在处理工伤争议时，必须首先确定双方之间是否存在劳动关系。如果存在劳动关系，同时符合工伤的其他要件，则属于工伤争议。反之，如果双方之间不存在劳动关系，即使有受伤的事实，也不能认定为工伤。实践中，不少工伤争议的争议焦点就集中在双方当事人是否存在劳动关系这一问题上。
(二)劳动关系争议的含义及不涉及工伤认定时劳动关系争议的解决途径
劳动争议也称劳动纠纷，它是指用人单位和劳动者因实现劳动权利或履行劳动义务发生的纠纷。劳动争议的主体具有特定性，只能由用人单位和劳动者构成。两主体之间的关系具有双重性，既有民事争议中双方关系平等性的特点，又有着管理与被管理的隶属关系。劳动争议与生产和劳动者的生活密切相关。如不能及时解决，既影响企业正常的生产秩序，又关系到劳动者的日常生活，进而影响社会稳定。③在现实生活中，劳动争议的种类很多，如因劳动报酬引起的争议，因工作时间或休息、休假引起的争议，因用人单位开除、除名、辞退违纪职工引起的争议等。而本文所述的劳动关系争议是劳动争议的种类之一，仅指用人单位和劳动者之间就是否存在劳动关系而产生的争议。由于劳动关系的存在是工伤认定的逻辑起点，劳动关系争议的解决是工伤认定的前提条件。
在不涉及工伤认定时，所有的劳动关系争议与其他劳动争议一样，被纳入我国“一调一裁两审”的争议处理机制。具体而言，根据劳动法第七十七条和第七十九条的规定，我国当前的劳动争议处理机制主要涵盖了下列四种：1.劳动关系双方当事人的自愿协商；2.不愿协商或协商不成的可以向本企业劳动调解委员会申请调解；3.如调解不成，或调解达成协议后又反悔的，或一方当事人未经协商或调解直接向仲裁委员会提出申诉的，则劳动争议进入仲裁程序；4.对仲裁裁决不服的，可以向人民法起诉，人民法院审理劳动争议案件，实行两审终审制。此外，劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》[劳社部发(2005)12号]第五条也强调，劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。因此，在不涉及工伤认定时，劳动关系争议的解决主要通过协商、调解、仲裁解决；对仲裁不服的，还可以提起民事诉讼。
(三)工伤认定中劳动关系争议的种类及处理途径
如前所述，当工伤认定中存在事实劳动关系争议时，劳动社会保障部门在作出工伤认定结论前必须首先确定当事人之间是否存在劳动关系。但纵观劳动法律法规，劳动关系争议作为劳动争议的一种，已被纳入劳动仲裁范围。同时，《工伤保险条例》亦未明确在工伤认定时劳动关系争议应由谁处理。一般而言，行政职权的来源包括两类：一是固有职权。即随着行政主体的设立而产生，并随着行政主体的消灭而消灭的职权。其法律依据通常是宪法、组织法。另一类是授予职权。即通过单项授权性法律法规明确授予行政机关一定的行政职权。本案中，作为工伤认定机关的劳动局既未享有宪法、组织法授予的劳动关系认定的职权，相关的劳动法律法规也未明确授权劳动局进行劳动关系认定。因此，事实劳动关系能否由工伤认定机关确认，在固有职权和授予职权这两个职权渊源上都不甚明确。那么，工伤认定机关是否对任何劳动关系认定问题都无能为力呢？这就有必要对相关劳动关系争议依其产生原因及性质的不同进行分门别类的界分。
劳动局在进行工伤认定时，面临的劳动关系争议可分为两种：一是事实争议；二是法律争议。所谓事实争议，是指纯粹因对事实真与假的看法不同而引发的争议。如用人单位未与劳动者签订劳动合同，工伤认定时，劳动者提供工资条，证明其系某用人单位的员工；该用人单位认为该工资条系伪造，否认劳动关系的存在。此时对劳动关系的确认.仅仅是基于工资条的真伪。因此该劳动关系争议仅仅是事实争议，工伤认定部门完全可以通过调查核实来作出判断。所谓法律争议，是指对事实证据的真伪不存异议，但对于相同的事实证据，由于法律规定不明确导致当事人之间产生不同的观点，需要正确适用法律才能作出判断的争议。如本案中，原告提供的证人证言及浦东劳动局的调查笔录反映，原告是第三人的员工；但第三人提供的驰香酒楼承包经营合同、个体工商户营业执照及原告职位申请表却证明，原告是驰香酒楼的员工。本案中，当事人对上述证据的真实性均无异议，但对其证明内容却各有看法。因此，对原告与第三人之间究竟是否存在劳动关系的认定，不仅仅包括对证据真伪的判断，还包括对法律的准确适用。对这样的法律争议，必须通过劳动争议处理途径解决。
在工伤认定时，必须区分不同原因与性质的劳动关系争议，从而确定工伤认定机关是否有权直接作出认定。这主要是基于以下理由：1.《工伤保险条例》已赋予工伤认定机关查明事实的职权。《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请，必须提交与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料。因此，对劳动关系事实的证明，是工伤认定机关的调查内容之一。当劳动关系争议仅仅表现为事实争议时，工伤认定机关完全有能力亦有职权通过调查核实作出判断。2.工伤认定机关的主要任务是工伤事故或职业病的调查核实。受理工伤认定申请后，工伤认定机关必须调查事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。依照法定条件，确认是否属于工伤或视同工伤，即对事故伤害性质进行定性。当劳动关系夹杂法律争议，使得该争议成为工伤认定时的主要矛盾焦点时，如果赋予工伤认定机关对此类劳动关系争议的认定权，势必抹杀工伤认定本身的特点和性质。3.如果允许工伤认定部门对劳动关系法律争议作出认定，当事人在获得对其不利的认定时，可能会就这同一问题求助劳动仲裁部门。由于对法律适用和证据认定的看法不同，工伤认定部门对劳动关系的认定，可能与劳动争议仲裁部门的认定不同，从而导致法律后果的不同。4.如果以“一刀切”的方式允许劳动仲裁部门处理工伤认定面临的所有劳动关系争议，那么几乎所有的工伤认定申请必须首先经过劳动仲裁，而仲裁之后还可以诉讼。如此漫长的维权之路，对需要及时获得补偿的工伤受害者来说显然是十分不利的。
综上所述，通过本案的审理，我们阐述了这样一个原则：职工与用人单位就是否存在劳动关系产生争议，如果该争议是因为对某些事实证据的认定不同而引起的，而这些事实又是在工伤认定中必须予以查证核实的，则这一争议仅仅是事实争议。对于这样的争议，工伤认定机关可以在工伤认定的过程中直接认定。如果该争议是由于法律规定不明确或双方对法律适用的理解不一致而引起的，则该争议就不是简单的事实争议，而是一项法律争议。工伤认定部门则无权直接予以认定，必须通过劳动争议的处理机制予以解决。
注释：
①陈荣鑫：“工伤认定中事实劳动关系的确认权”，载《中国劳动》2005年第6期。
②潘行球：“《工伤保险条例》施行难点探析”，载《中国劳动》2005年第1期。
③姜颖、吴亚平主编：《劳动争议处理教程》,2000年7月第1版，第3至第5页。