试论城市总体规划的战略适应性，本文主要内容关键词为：总体规划论文,适应性论文,试论论文,战略论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 关于总体规划的战略适应性
寻求整体优化的方法和最终结果以及追求城市规划在控制和引导城市发展中的积极作用是城市规划重要的职责。总体规划是在促进城市发展的整体环境背景下，通过分析城市的内在动因和外部的促动机能，在宏观的层面中为城市的发展绘制蓝图。在城市发展所面临的市场资源再配置过程中寻找整体优化的平衡点，它体现了规划在城市这个复杂巨系统中的整合协调职能。
总体规划的战略适应研究即在战略层面中，重点研究城市的功能定位、结构适应、总量控制和时序开发优化，从市场资源的配置出发，对城市发展中的重大问题提供判断决策的依据。
2 战略适应研究的目的和定位
2.1 战略适应研究的目的
战略适应研究的目的是在总体规划中指出城市用地发展、产业结构、城市职能、交通网络，基础设施的重大发展方向与决策判断，使当前的决策和政策措施在不违背长期发展的目标下有选择有目标地进行，它着重解决以下几方面的问题：
2.1.1 协调城市土地使用与产业结构、 功能目标定位相符合的一致性；
2.1.2 确定城市发展的职能构成、 人口分布特征以及所反映的地域空间结构的重大变化方向；
2.1.3 研究城市人口规模、经济规模、人口总量与结构、 交通结构网络与政策以及城市用地开发决策的关系；
2.1.4 确定城市开发总量、开发强度的分区结构分布特征；
2.1.5 确定顺应城市发展建设的时序优化政策。
2.2 战略适应研究的定位
当前的总体规划编制内容仍局限于终极蓝图式规划，它与社会经济发展计划相脱节、与市场经济和规划管理结合不够紧密，造成规划管理在宏观调控中缺乏科学、合理的依据；在大都市的规划管理中，由于分区规划目前尚无统一的界定和规划导则，以致由总体规划—分区规划—详细规划构筑的带有浓厚的计划经济色彩的传统的规划编制体系逐渐滞后于城市建设。
就编制层次而言，战略适应研究并非是规划编制中的一个独立的阶段，而是在编制前到编制过程中，对影响城市发展的重大问题的研究及技术储备，在资源环境分析层、结构总量分析层、用地开发决策层等三个层面加强规划在宏观上的指导控制。据此，通过定性与定量分析的有效结合，为规划的编制提供有力的技术支撑。从实施上看，社会、经济等方面的综合研究将有利于加强规划在编制中更加有效地与城市发展的整体目标结合起来。
3 战略适应研究的必要性
现代城市的发展环境面临多重变革，一方面，由于市场资源的再配置和市场竞争的日趋激烈化显得纷繁芜杂；另一方面，又由于正处于经济机制的转型期，各种相关机制尚未定型或刚呈雏形，因而又显得无序而混乱。外部环境的复杂性和内部环境的错综性给城市规划寻求合理而有效的解决途径造成了相当的困难。
但是，在客观上，城市的发展又要求总体规划对城市的各项发展制定有计划、有步骤、客观有效并可行的安排和架构，如按传统的城市规划观念，规划“就土地论土地”仅对土地资源进行市场配置研究，就难以达到上述目标。
因此，战略适应研究可在宏观的层面上对发展目标加以制定，对未来城市发展的各种功能结构，总量的预测定位，并对城市土地资源分配、总量控制、开发时序进行优化研究。战略适应研究在体现了“功能——结构——量适”律的具体应用的同时，也反映了规划对城市发展中重大问题的判断决策。
4 战略适应研究的方法
4.1 战略适应研究的方法——定性与定量的结合
在目前的总体规划编制中，面临两个转变期，反映在城市发展的动态上，城市拓展已从单一的外延式拓展转向内涵式深化发展的局面。对应于此，适应研究的构成可划分为结构适应与总量适应两个部分。这是根据对城市资源的结构、总量的分析，从资源集约型利用的角度，对包括水资源、能源、劳动力资源、科技资源、土地资源等在内的城市综合资源进行综合评价。其中，结构适应部分主要是对城市的定性方面加以分析，在城市发展的总体目标的指导下，完成各个子系统结构的功能定位和发展预测，对发展的定量研究提出控制和引导的量化依据；总量适应部分主要是各个功能子系统的量化深化和具体化，在城市目标定性研究的基础上，对城市的经济规模、人口规模、交通总量、职能分布等提出科学的预测方案，并在地域空间结构上加以反映。
4.2 战略适应研究的过程
在城市发展中的经济环境中，通过定性分析，完成对城市功能、目标及各种结构的影响因素的分析并加以预测；通过定量研究，达到对城市用地的总量控制和开发决策。
由“功能——结构——量适”律，存在着城市结构f（j）、城市功能目标f（g）、城市开发量f（k）间的函数关系，即 f（g）＝Af （j）·f（k）式中：A ——结构与总量的相互替代系数
此公式表明，城市的功能目标由优化的城市结构、适度的城市开发量共同完成规模的乘数效应，表达了经济总量与用地总量之间的关系，根据西方经济学家道格拉斯（P.H.Douglas ）的“柯布－道格拉斯生产函数”：
Q＝AtK[α]L[β]式中：Q——经济总量；
At——随时间变化的规模函数；
K——资金总量；
L——劳动总量；
α——资金弹性系数；
β——劳动弹性系数。
经济规模取决于为此投入的资金、劳动及其相互替代的水平，同样，第三产业的经济总量、就业规模以及为此投入的资金、劳动、用地也能有一定的量化依据。
4.3 结构总量分析系统构成的关键因素
4.3.1 土地经济性特征——人口规模、用地规模与GNP的关联
在对保护城市环境、调整城市形态、合理城市布局予以充分考虑的同时，市场经济下的土地和资源配置除了具有上述环境、生态、社会特征外，亦同时具有经济性特征，即包括资金投入、土地产出等显现的经济特征及其所反映的隐含的土地隐性价值。因而，规划中对土地产出量（用地规模）、就业岗位的产出量（人口数量）、GNP 密度的产出量亦应有对应的量算关系。
4.3.2 人口规模
城市人口规模反映了城市的就业容量，也是城市经济总量在社会结构中的客观反映，它的确立取决于经济活动（包括居住和配套设施等）的空间需求：同时，也是对环境承载力大小的一种反映，适度的人口规模是城市系统的整体最优、经济效益和环境舒适实现的最佳容量规模。
人口的地域分布体现了城市在空间发展上的形态特征，规定了城市规模分析和预测的空间范围以及相对应的建设用地的空间结构。另者，人口的职能分布反映了城市就业产出量的结构变化，揭示了城市规模形成的一种可能性；而容量分布则提出了城市规模所能适应的环境承载力。
4.3.3 用地规模
城市用地规模的扩大意味着土地的增量和对原有土地的置换及内涵深化，并使其与城市的发展速度、效率的提高相符合，这是开发决策的重要内容之一。用地决策的研究则是在城市土地使用的研究中，通过对与用地结构相关联的人口结构、产业结构、职能结构、能源结构、交通结构的分析，再配合以用地总量的规划控制，完成对城市土地利用的决策。
5 战略适应研究的层次（对象）与一般步骤
5.1 研究的系统结构与层次
城市功能目标的实现是由优化的城市结构（在土地使用规划中由地域空间结构、用地结构予以表现，以及由此而反映的各种社会结构），适量的开发量共同完成。在城市结构、开发总量中亦存在着互相促进互相制约的作用关系，优化的城市结构、与之平衡的适度开发总量可以形成规模的乘数效应，才能达到最佳的目标（图1）。
战略适应研究一般包括五个层次、目标层、资源环境分析层、结构总量分析层、开发决策层、规划编制层、其中，前三个层次通过对城市发展的经济社会目标、内外部环境、资源的可持续利用的分析，制订城市宏观的总量结构发展政策；在开发决策层，对开发中的各种相关因素如职能结构、产业结构、人口结构、交通结构、能源结构均有了定性的分析和定量的测算依据。据此，对城市开发中的决策问题如开发方向、总量、强度、时序亦应有具体的措施。
对应于城市社会大系统的构成（将城市社会大系统可以简单地视之为由社会、经济、交通通讯、政治四个子系统构成），我们选取产业结构、职能结构、人口结构，交通结构、能源结构作为研究考察的对象。
5.1.1 职能结构——反映区域中地域的职能分工及等级系列， 是区域内分地域的职能定位。
5.1.2 产业结构——国民经济结构的表象， 重塑城市功能的关键因素。
5.1.3 交通结构——城市物质环境结构的框架， 现代规划在交通技术和发展方式的影响下，将城市交通规划和道路布局视作最基本构成要素之一。
5.1.4 人口结构——城市的形成与发展的根源， 也是城市发展规模、特征的决定因素，城市现代化的关键在于城市人口结构（年龄结构、就业结构、素质结构等）的优化和提高。
5.1.5
能源结构——城市实现现代化和国民经济结构提升的基础，也是实现城市生态环境优化的关键因素。
5.2 战略适应研究决策的一般步骤
图1 总体规划适应研究的层次构成
实现总体规划的战略适应研究的决策系统包括开发方向、开发总量、开发强度（密度）、开发时序四个方面。
开发方向的制定是以城市的形态规模、城市的发展方向为基础，规划确定城市重大问题的发展政策。如上海市金山县的撤县建区，各种建设（包括市政、交通、产业）与市区的发展同步进行，与浦东新区的开发相呼应，而充分利用规划建设中的浦东国际机场空港城、芦潮港海港城、星火开发区的产业优势，使其在城市开发决策中实现“东进”政策的又一举措，并完全有可能在杭州湾北岸形成一个以快速交通干道相连的带状城市，成为新的经济增长领域。此外，合理的城市中心和副中心的预测定位亦是实现开发决策的重要研究内容。
开发总量是为使城市保持相对合理的规模发展，保证城市发展标准的实现，实现可持续的资源利用和建设发展，在开发总量上应提出宏观的控制依据。开发总量的确立除了合适的人口发展规模及用地标准外，还与城市的经济增长速度与投资能力、城市开发的投资需求与建设速度两个因素密切相关。针对目前城市建设中容易产生的总量失控而引起的基础设施、公共服务设施、道路交通设施超载的问题，对于市场经济下盲目经济行为造成总体不经济，开发总量的控制提出政府宏观调控手段。
开发强度（密度）是对局部地区建设控制的高一层次指导。根据土地使用的功能分区，综合考虑社会经济环境的发展需求，充分发挥地域的经济效益，规划确定战略层面的开发强度级别分区。
开发时序实现时间跨度上的宏观控制化。宏观控制的另一有效的作用面是保证城市发展在时间上有秩序、高效率的运转，从而避免项目建设、用地开发的重复设置、同构竞争，这与近期、中期、远期所设立的分阶段不同的规划目标相对应，也是体现“规划是动态的”的一种方式，是规划在时间跨度上的宏观控制优化。在开发时序的确立中，对应于城市发展的开发方向，阶段目标，在规划上分时段提出控制、导向，有利于建设中将有限的投入置于最有效的开发领域、项目，以期达到“最小的投入最大的产出”的目标。
6 实例研究
6.1 目标层
在国家开发开放浦东新区政策以来，上海市的建设发展目标最终将是我国最繁荣、繁华的经济大都市，经济、贸易、金融、航运中心城市，也是我国长江三角洲城市连绵区的核心，是长江流域经济腾飞的导入地。在综合研究区域发展和自身发展的各种确定和不确定因素基础上，上海城市发展功能和目标确定为：国际经济、金融、贸易、航运中心，具有完备的科技、信息、文化中心和工业基地等综合职能。为此，上海城市的功能目标要求城市的职能作用相应的调整和拓展：以知识产业为核心，产业向轻型化、高级化发展；以信息产业为基点，成为信息社会的基础；管理功能加强，成为全球经济的神经中枢；流通职能扩大，成为世界改济的网络节点：服务职能深化、细化，推动全球经济一体化发展。
6.2 环境资源分析层
近年来，上海城市规划中所确立的浦东国际机场和深水港以及浦东新区的开发开放等，使上海市具备了成为大都市的可能。在国际上，上海市成为接受国际经济辐射的前沿，易于及时吸纳、转换国外经济发展的态势。在国内，一方面上海市具有经济中心的地位，另一方面，广阔的国内经济腹地，便于寻求地域支撑和向纵深发展。在基础设施现代化建设的同时，科技、人才的自身优势使得上海市便于积极拓展经济增长领域，顺应国际发展的新格局。
但是，在上海市自身发展并寻求突破的同时，由于长期位居国内的工业中心向国际大都市职能转换需要较长的时间，另外，在水资源、能源、土地资源等方面亦存在相当的制约因素。而同时，由于经济体制转变又需求大量的人力、财力、物力，使得上海市发展需培育新的经济增长点，寻找区域整体发展的促动因素，安排符合发展趋势的整体框架，以求整体联动。
6.3 结构总量分析层
6.3.1 产业结构
当前，世界经济产业结构正由“二、三、一”转向“三、二、一”的产业结构，这种城市产业呈现的规律性变化是城市化程度越高，城市规模越大，则第三产业比重越高，世界一些大都市的第三产业比重都在65%以上。据此，上海市确立“大力发展第三产业，优化第二产业，稳定提高第一产业”的产业结构调整政策，这就促进了合理的城市规模等级体系的形成和人口分布与产业布局的相一致，并促进了产业空间布局的优化。
6.3.2 人口结构
城市人口规模的确定与地域分布除了与形态规模、就业规模、容量规模相互校核、关联外，人口的内在社会结构的发展变化亦对城市的发展起着不容忽视的作用。就此而言，人口郊区化、老龄化将对城市的规划建设产生深刻的影响。
在上海市营建国际化大都市进程中，人口郊区化不仅表现在城市中心区在净化土地使用性质时，大量的人口向郊区疏散，缓解交通压力，伴随着旧城市改造而产生；同时，人口郊区化还表现在大量外来人口积聚在城市边缘区，造成城市向外无序蔓延。人口郊区化现象需在规划上加以控制、引导。一方面，在城市加强城市边缘区整治管理的同时，引导市区疏散的人口在郊区城镇合理地相对集中分布，另一方面，在城市中心区外围须设置相当规模的居住地，避免中心区在专业职能化的同时，综合功能衰退。
面临人口老龄化的上海市，适龄劳动人口下降，需要引进相当的劳动力，造成外来人口的增多，流动人口的膨胀；另外老龄人口的需求特征变化也促使居民的生产、消费、需求结构发生变化，在公共设施配置上，满足老龄人需求的设施也发生变化，而在空间分布中，由于老龄人口的生活多呈休闲型，因而人口分布也形成郊区发展的势态。
6.3.3 交通结构
发展大运量的轨道交通，辅以公交优先政策，限制私人小汽车的过快膨胀，在交通承载力允许的情况下，保持交通环境的高效率运转，是上海市在大都市发展中所确定的交通发展政策。
6.3.4 能源结构
城市环境质量的改善很大程度上依赖于能源结构的改进。以高效能、低污染的能源如电力、天然气、无铅气油替代煤、含铅汽油是必然的发展趋势。
6.4 开发决策层
现代国际经济中心城市的空间布局呈现的两大趋势在上海大都市的营建中亦不可避免，一是开发或再开发市区内部用地，以适应第三产业发展需要；二是开发郊区及至周边地区，以疏解市区人口和工业。
根据上海市自身发展的基础，及区位、外部条件的发展环境，确定上海城市发展采用“点轴”“圈层”“网络”的结构模式（图2、图3）。
点轴结构由中心城区和市域范围两部分组成。中心城区内，以浦西外滩与浦东小陆家嘴组构的中央商业区及中心城市内成合理分布的城市副中心组成节点；而以虹桥机场——人民广场——浦西外滩——浦东小陆家嘴！浦东机场轴线形成的都市景观轴和第三产业发展轴；沿黄浦江两岸生活岸线形成的城市生活发展轴和景观轴构成轴线。市域范围中，则由中心城区、新城及县城、中心集镇，一般集镇组成发展极核；而由市域快速干道、主干道、大容量轨道交通线构成增长轴。
大都市发展圈层网络的形成，表明现代城市在形成规模的极化效应的同时，越来越倾向于形成具有整体效应的多元化网络。网络的复杂化表明了城市复杂环境的多种内因与外因的共同作用，这也是适应研究的初衷。上海市在城市发展中已形成五个圈层为主体的区域整体城镇网络。即以发展第三产业（包括金融、贸易、信息、商务办公等职能）为主的3km[2]的CBD为第一圈层；以发展第三产业为主， 保留部分都市型工业，具有商住、商办等综合服务职能的70km[2] 的内环线以内地域为第二圈层；以发展第三产业（包括房地产业）、市级工业区工业为经济增长领域，并具有相当规模的生活居住区的约700km[2]中心城区为第三圈层；以发展第二产业、居住为主，第一产业为辅，并发展自身配套的第三产业的都市新城，县城为第四圈层；外围城镇网络体系中居住、工业、第三产业完成就业居住平衡的并有便捷的交通条件的中心城镇为第五圈层。这种圈层网络也同时反映了产业结构在地域空间上的优化，即“三、二、一”的空间结构形态，在职能结构中，反映了等级有序的城市体系；在人口结构中，体现了人口在地域空间上的分布结构与特征。在对郊县城镇的规划控制与引导中，明确相对集中发展原则，在“农村向集镇集中，工业向园区集中，耕地向农场集中”基础上，有效地促进用地向集约型发展。
据此，上海市新一轮总体规划进一步明确了中心城用地的调整方向，金融、贸易、信息等第三产业向城市中心集中，非城市型工业向郊区城镇转移；在分区规划中对原有的组团结构进行调整，将中心城划分成为若干分区，其中，内环线以内中央分区明确定位于三产，以充分利用土地的潜力，并加强各分区的综合功能，促进城市向多中心城市发展的过渡，为上海市建立起以第三产业为核心的经济结构确定相应的用地结构。
7 结语
上述从总体规划的战略适应研究的分析，并反映在上海市构建新一轮大都市整体形象的实例研究中，是试图在新型的多重变革条件下，探索一条与之相适应的总体规划编制之路，使之能够适应宏观的战略性的总体规划发展趋向，与经济社会发展计划结合更加紧密，并力求与区域整体发展环境联动，这是一条旨在于适应新形势的探索之路。
在目前我国快速城市化进程中，有理由认为，面临着多重变革的城市总体规划实有必要加强战略适应研究。
1998—9
标签：城市经济论文; 环境经济论文; 城市规模论文; 战略控制论文; 控制环境论文; 战略分析论文; 产业结构优化论文; 土地政策论文; 用地性质论文; 职能战略论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文;