新一轮事业单位改革“纯化”取向的反思，本文主要内容关键词为：新一轮论文,取向论文,事业单位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7621(2013)01-0018-06
一、新一轮事业单位改革取向实质是“纯化”
2011年新一轮事业单位改革全面启动。指导本轮事业单位改革的纲领性文件《关于分类推进事业单位改革的指导意见》以及与之配套的11个文件，第一次将事业单位作为一个整体进行改革的总体设计。这是中国继农村改革、国有企业改革、政府机构改革之后不断完善改革总体布局的又一重大决策，标志着事业单位改革和发展进入了新的历史阶段。
与以往事业单位改革相比，本轮事业单位改革不再“没有总体目标”，不再采取“零敲碎打”的方式，而是提出了总体方案，并明确了时间表和路线图。在总体方案的设计上，本轮事业单位改革把促进公益事业发展，进一步增强事业单位活力，提高公益服务水平，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求作为改革的根本目的；把严格将社会功能作为唯一标准、科学划分事业单位类别——承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别——作为改革的重要基础；把创新适应社会主义市场经济要求，既能强化事业单位公益属性，又能激发生机与活力的事业单位体制机制作为改革的核心要求；把构建政府主导、社会力量广泛参与、引入市场竞争机制、提供主体多元化、提供方式多样化公益服务新格局作为改革的重要目标；把坚持“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”作为改革的基本方针。在改革时间表和路线图安排上，本轮事业单位改革远近目标相结合。改革的总体目标是到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系；改革的阶段性目标是到2015年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。
综览总体方案以及时间表和路线图，本轮事业单位改革将呈现这样一幅“图景”：其进程是一个在事业单位类别上由行政类、生产经营类、公益类三类事业单位减为公益类一类事业单位，在体制机制上由传统事业单位体制机制转变为新型事业单位体制机制的过程。在这一过程中，事业单位的公益属性不断强化，改革的最终结果是仅存公益类事业单位，但不是传统体制机制下的公益类事业单位，而是新型体制机制下的公益类事业单位。这揭示了本轮事业单位改革取向的实质——纯化，即以公益属性为标准，以强化事业单位公益属性为目的，在事业单位外延上，划转行政类、生产经营类事业单位，纯化事业单位的类别；在事业单位内涵上，根据公益属性的强度，公益类事业单位进一步细分为公益一类和公益二类，体现公益类事业单位公益属性纯度的高低，强化政府的责任。所以，本轮事业单位改革特别强调以事业单位的科学分类为基础。对事业单位的科学分类，决定了纯化事业单位类别的改革路径，决定了强化公益类事业单位公益属性的体制机制创新方式。总之，本轮事业单位改革取向实质是纯化——纯化的标准是公益属性；纯化的目标是强化事业单位公益属性；纯化的途径是科学划分事业单位类别；纯化的结果是不再有行政类、生产经营类事业单位，继续保留在事业单位序列的只有新型体制机制下的公益类事业单位，由此，公益类事业单位即事业单位的全部，反之，事业单位即公益类事业单位。
本轮事业单位改革为什么选择纯化的改革取向？一般认为，中国事业单位改革始于20世纪80年代中期。之前，事业单位与行政机关、企业之间的界限还是相对清晰的，事业单位没有行政机关管理社会的“权力”，也没有企业营利的“义务”，仅是从事服务活动的单位。而在之后，随着事业单位改革的推进，以及经济体制改革和行政管理体制改革的影响，事业单位在组织形式上日益“复杂化”，与行政机关、企业之间的界限也变得模糊了。
一是事业单位社会化改革使得事业单位越来越像企业。20世纪80年代中期之后，事业单位改革先是效仿企业改革，以下放事业单位管理权限、扩大事业单位自主权为主要内容，事业单位普遍实行了与绩效挂钩的预算包干制。随着20世纪90年代社会主义市场经济体制目标的确立，事业单位改革的方向逐渐明确为实行政事分开、推进事业单位的社会化。在教育、科技、文化、卫生等领域，出于逐渐减轻财政负担的目的，推进事业单位社会化的主要途径是把事业单位“推向市场”。推向市场的核心措施是削减事业单位的财政预算拨款，具体方法是——将事业单位划分为“全额拨款”、“差额拨款”、“自收自支”和“企业化管理”等不同类型；对全额拨款的事业单位，有条件的，推进其开展有偿服务，逐步向差额补贴过渡；对差额补贴的事业单位，进一步创造条件，使其向自收自支或企业化管理过渡①。这迫使教育、科技、文化、卫生等领域的事业单位为了自身的生存而不得不“创收”。在削减事业单位财政预算拨款的同时，提倡“社会事业社会办”，鼓励集体、企业、个人和各种社会力量兴办事业单位，出现了“民办事业单位”(后改为“民办非企业单位”)。
二是行政管理体制改革使得不少事业单位事实上完全或部分承担行政职能。事业单位改革始终是中国行政管理体制改革的组成部分，与行政管理体制改革相互联系、相互制约。从1982年到2008年，中国先后集中进行了六次较大规模的行政管理体制改革。其中，精简行政机构、精简行政人员一直是重要内容之一。在精简行政机构、行政人员过程中，由于片面强调压缩行政机构数量和行政编制数量，出现了把原本属于行政机构、行政编制的部门，列入事业机构、事业编制的现象。同时，随着政府职能的转变，特别是20世纪90年代以来为适应建立社会主义市场经济体制目标的需要，行政管理体制改革，既面临因政府职能“越位”而造成机构臃肿、人浮于事的“精简”任务，也面临因政府职能“缺位”亟须新设机构以全面正确履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的“建构”任务。这些新设机构由于工作任务的特殊性，虽然承担的是行政职能，但是出于提高效能的目的，没有实行与行政机关相同的管理体制和机制，而是专门使用事业编制，成为事业单位法人。比如20世纪90年代之后新设的行业监管机构，如中国证券监督和管理委员会、中国银行业监督和管理委员会、中国保险业监督与管理委员会、国家电力监管委员会等，以及城市管理、商品市场管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理等领域的行政执法机构，多为事业单位。
因此，以前事业单位改革过程就是一个事业单位组织形式复杂化的过程。事业单位与行政机关、企业之间的界限不再清晰。事业单位可以是一个纯粹的行政机关，也可以具有行政机关和公共服务双重职能；在提供公共服务的同时，事业单位也可以是一个以营利为目的的投资公司；事业单位提供公共服务，但未必是非营利机构[1]。由于缺乏相关法律法规的规范，事业单位组织形式的复杂化带来以下问题：一些事业单位长期承担应由行政机关承担的职能，缺乏必要的监管和约束；一些从事经营活动的事业单位，附属于政府机构，享受着优惠政策，偏离了公益目标；同样是提供公益服务的事业单位，有的是纯公益服务，有的同时面向社会实行有偿服务，在管理上没有很好地区分。
以上问题，逐渐引起政府的关注。20世纪90年代末起，“非营利”概念被引入了事业单位改革的政策设计中，作为改变事业单位激励机制的一种替代性选择。21世纪以来，特别是2003年“SARS危机”之后，中国政府深刻认识到了在经济长足发展的同时，社会事业却明显滞后的“一条腿长、一条腿短”突出矛盾的严峻性。在总结经验教训的基础上，中国政府重新强调事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，事业单位组织形式的复杂化，实际上被认为模糊了事业单位的公益属性和政府的责任。为了强化事业单位公益属性和政府的责任，更好地发挥事业单位作为提供公益服务主要载体的作用，事业单位改革的纯化取向逐渐确立。
总之，本轮事业单位改革正确认识到了以往事业单位改革“过度市场化”和“政府卸责”问题，但仍遗留了一些深层次理论问题亟待解决——事业单位纯化的公益属性标准，仅仅意味着政府保障公共服务提供的责任，并不必然意味着选择事业单位这一组织形式②；行政机关、事业单位、企业是具有不同结构的组织形式，而行政职能、生产经营活动、公益服务是不同的社会功能，根据结构决定功能，但功能不决定结构的原理，既然同样的功能可由不同的结构实现，那么行政职能为什么只能由行政机关承担，事业单位不能承担吗？行政机关不从事公益服务？事业单位为什么不能从事生产经营活动，生产经营活动必然与公益服务相排斥吗？
二、纯化取向的改革回不去也走不远
不彻底解决遗留下来的一些深层次理论问题，本轮纯化取向的事业单位改革则存在回不去也走不远的可能。
为什么回不去？本轮事业单位改革的一个任务是纯化事业单位类别，使其在组织形式上回到公益类事业单位的单一原初状态，但纯化事业单位类别，即使不是“不可能完成的任务”，也面临着巨大挑战。
一是行政类事业单位在“不得突破政府机构限额和编制总额”的约束性条件下，完全实现“行政职能回归”不可能也无必要[2]。
本轮事业单位改革，在行政类事业单位改革上，坚持政府机构限额和编制总额“两个不突破”。部分承担行政职能的，将行政职能剥离并划归行政机构；完全承担行政职能的，调整为相关行政机关的内设机构；完全承担行政职能且确需单独设置的，按照精简效能原则，尽量综合设置。涉及机构编制调整的，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。但是，即使严格标准、严格审核，事实上应划为行政类事业单位的，不仅机构数量不少而且人员也多，要完全实现“行政职能回归”，并做到机构限额和编制总额“两个不突破”，几乎不可能。即使放宽“两个不突破”的约束条件，行政类事业单位中的行业监管机构、行政执法机构，也不能被调整为行政机构。
对于过去事业单位改革过程中，由于片面强调压缩行政机构数量和行政人员编制数量，而把原本属于行政机构的也列入事业编制、事业机构的部门，应该坚决转为行政机构。但是把行业监管机构、行政执法机构转为行政机构，不仅不必要，甚至是改革的一种倒退。行业监管机构和行政执法机构之所以在设置之初没有将其列为行政机关，除有不扩大行政机构和行政编制的考虑之外，更重要的因素是这些机构的性质与一般的行政机构不同：一是这些机构承担的任务具有专门性和专业性，其人员不属于行政机构的通才而属于专才；二是行业监管机构具有独立的法律地位，除了国务院外不受其他行政部门的干预，而且行业监管机构实行委员会制而不是行政首长负责制；三是行业监管机构的法律定位和承担的职责与行政机构也不同，行业监管机构应该具有行政权、准立法权和准司法权；四是行政执法机构不作为行政机关的内设机构，而作为行政机关之外的事业单位法人，体现了决策、执行和监督相协调原则[3]。
而且，事业单位承担公共事务管理职能，在中国不仅大量存在，还是一种法律事实。比如，《行政处罚法》不仅在第17条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，而且在第18条、19条规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以委托依法成立的管理公共事务的事业组织实施行政处罚。
二是兼有不同类别属性的复合型事业单位在划分事业单位类别时不能完全去“复合”，复合型事业单位也有继续存在的现实需要。
合理划分复合型事业单位类别是本轮事业单位改革难点之一。对兼有不同类别属性的事业单位，本轮改革要求按主要职责任务和发展方向确定类别，对其他职能进行调整，也就是完全去“复合”，这意味着改革到位后复合型事业单位将不复存在。目前在中国，公路、港航机构普遍承担行政管理、公益服务、生产经营三种功能，并集三种功能于一身，是典型的复合型事业单位。而且，这些机构的其中任何一种职能都不能作为确定事业单位类别的主要依据。对此，浙江省专门出台了《关于少数复合型事业单位分类的指导意见》的文件，该文件规定，对能将非行政管理职能剥离的公路、港航机构可确定为监督管理类事业单位，对不能剥离的可暂时确定为社会公益类事业单位。这表明复合型事业单位完全去“复合”有难度。深圳则在新设机构中探索事业单位法人下的法定机构形式，比如，根据《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，具体负责前海合作区开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作的前海管理局，被明确为实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构。
其实，要求复合型事业单位完全去“复合”，是“非此即彼”简单化思维的反映。包括事业单位在内的人类社会，既存在“非此即彼”的可能，也存在“亦此亦彼”的可能。
为什么走不远？本轮事业单位改革的另一个任务是创新公益类事业单位的体制机制，但如果把事业单位仅仅定位于公益类社会服务组织，而不是更为准确的，与政府、国企并列的特殊组织形式的中国公共部门之一，体制机制创新将自缚手脚。
事业单位产生于中国计划经济时代，是编制管理的产物。根据《民法通则》，事业单位是与机关、企业、团体并列的四种法人类型之一，但到目前为止，关于事业单位是什么，仍没有一个准确的定义，政府对事业单位的界定，主要基于编制管理的角度。
1963年，国家编制委员会代国务院草拟的《关于编制管理的暂行办法》(草案)将事业单位表述为：“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。”1965年，国家编制委员会制定的《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》(草案)，把事业单位进一步表述为：“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制。”1984年全国编制工作会议印发的《关于国务院直属事业单位编制管理的实行办法》(讨论稿)规定，“凡是为国家制造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。”1998年，为加强对事业单位的管理，并与新兴的民办事业单位相区别，国务院同时发布《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，首次从法律上将事业单位界定为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”将民办非企业单位界定为：“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”从此，事业单位成了公办事业单位的专属名词。
显然，事业单位一直被看做是以教育、科技、文化、卫生等为主要活动领域，从事公益性、非营利性服务的公办社会服务组织。这种对事业单位的界定，带有明显计划经济的痕迹。改革开放后，事业单位的活动领域已经不限于科教文卫，事业单位不仅为社会服务，而且也为政府、企业服务。服务也已经不是原来意义上的“狭义服务”，事业单位作为中国公共部门之一，因其组织性质的专门性、专业性和组织形式的灵活性，参与了大量行政管理和社会管理方面的“广义服务”工作。事业单位更准确的定位，应是与政府、国企并列的特殊组织形式的中国公共部门之一。本轮事业单位改革，把事业单位定位于公益类社会服务组织，在纯化事业单位类别的基础上，以体制机制创新为核心，强化事业单位的公益属性，强化政府的责任。但强化事业单位的公益属性，仅仅意味着政府保障提供公共服务的责任，并不意味着必然选择事业单位这一组织形式。公益不等于公办，非营利机构或民办事业单位甚至私企也可以提供公共服务。即使公办，行政机关、国企也是公共部门之一，也提供公共服务，事业单位只是可供选择的组织形式之一。如何选择合适的公共服务提供者，本轮事业单位改革方案并没有给出明确的答案。如果为了强化事业单位的公益属性，强化政府的责任，片面强调发挥事业单位作为经济社会发展中提供公益服务主要载体的作用，可能导致公益服务提供的“一家独大”，在客观上限制了体制机制创新的空间，不利于提供主体多元化、提供方式多样化公益服务新格局的形成。
三、与其“纯化”不如“进化”
本轮纯化取向的事业单位改革，在很大程度上，仍然陷入了“就事业单位改革谈事业单位改革”的窠臼，并没有真正把事业单位改革与行政管理体制改革、社会管理体制改革紧密结合起来，并以此为出发点，全面认识事业单位在中国改革新形势下的准确定位。正因为如此，所以为强化事业单位的公益属性，对以往事业单位改革过程中出现的事业单位组织形式的“复杂化”，实际上采取了简单否定的做法。但纯化取向的事业单位改革并非坦途，存在回不去也走不远的可能。为此，笔者认为，事业单位组织形式的复杂化，既然有其合理的一面，那么，事业单位改革取向与其“纯化”不如“进化”，跳出事业单位改革的范畴，从更宏观的公共治理新视角，审视事业单位改革。理由如下：
一是当今世界公共治理分散化(distributed public governance)的潮流，使得公共治理组织形式日益多样化，在传统纵向一体化政府部门(departments/ministries)组织形式之外，出现了非政府部门形态的多种“广义政府组织形式”。这些广义政府组织形式，各国叫法不完全相同，比如专门机构(agencies)、半官方机构(quangos)、非部门公共机构(non-departmental public bodies)、松散型公共机构(arm's-length public bodies)、附属组织(subsidiary organizations)、自主型政府机构(autonomous government bodies)等。广义政府组织形式的出现，是适应当代国家提供多样化公共服务的需要。提供公共服务已经成为当代国家的主要任务，而公众公共服务需求的多样化，要求政府提供的公共服务也要多样化，而提供整齐划一公共服务的传统纵向一体化政府部门组织形式显然已不符合时代的要求。为了提高政府的合法性和绩效，非传统政府部门形态的多种广义政府组织形式应运而生。创建这些广义政府组织形式的方式是：或者在政府部门内部，单独设立与所在部门保持准合同关系的机构；或者在传统纵向一体化政府部门外部，单独设立机构，并赋予机构以完全或部分与国家分离的法律地位。由于在组织结构或法律地位上具有“独立性”，这些广义政府组织形式，与传统纵向一体化政府部门组织形式相比，其治理结构以及管理、财务和人事制度更灵活更有效，并拥有一定的管理自主权[4]。目前，引领公共治理分散化潮流的OECD成员国，其提供公共服务的组织形式，世界银行根据Derek Gill，认为包括公共部门、非营利部门和私营部门；公共部门又包括政府部门、政府部门附属专门机构(departmental agencies)、公法行政机构(public law administrations，简写为PLAs)、政府企业(government enterprises)。其中，特别需要关注的是政府附属专门机构和公法行政实体。在与政府部门的关系上，政府部门附属专门机构是受直接控制的“授权型(delegated)”公共服务提供者，而公法行政实体是受间接控制的“独立型(devolved)”公共服务提供者。公法行政实体，按政府部门间接控制程度大小分为：执行政府政策的公法行政实体(implement PLAs)，比如执法或提供特定服务的机构；受政府政策引导的公法行政实体(guided PLAs)，比如德国的大学；独立行使法定权力的公法行政实体(independent PLAs)，比如美国独立管制委员会③。
二是事业单位作为中国特色的公共部门之一，在治理结构以及管理、财务和人事制度方面，与控制极为严格的行政机关相比，其组织性质的专门性、专业性及组织形式的灵活性，使事业单位成为中国顺应当今世界公共治理分散化的潮流，创建“广义政府组织形式”的重要本土政治资源。事业单位是中国特有的，国外虽然没有事业单位这样的名词，但有类似的组织形式。OECD成员国的政府部门附属专门机构、公法行政实体大体相当于中国的事业单位。过去事业单位改革过程中出现的事业单位组织形式的复杂化，其合理的一面可以说是公共治理分散化在中国的体现。但是需要指出的是，对中国公共服务提供者来说，没有单一的“最佳”组织形式，世界银行把中国提供公共服务的组织形式归纳为——在公共部门下，按自主权由小到大排列可以有四种可能的组织形式，即核心政府部门(core government departments)、直属(delegated)事业单位、独立(devolved)事业单位和国有企业；在公共部门以外，可以是非营利机构或“民办非企业单位”，也可以是营利性私人机构，而后者或是独资或合伙的中小企业或是股份公司[5]。
三是以更宏观的公共治理新视角审视事业单位改革，事业单位可提供多种形式的“广义公共服务”，相应的职能也是“多职能的综合体”，这决定了事业单位的组织形式必然是多样化的，也是复杂化的。张春霖以OECD成员国公共服务提供者的组织形式做比较，虽然未一语道破，实际上是认为中国事业单位，可以是设在政府部门内部、由政府部门直接控制的附属专门机构，也可以是设在政府部门外部，由政府部门间接控制的包括执行型、指导型、独立型的公法行政机构，还可以是非营利的国企(参见下表)。这些多样化的事业单位组织形式，笔者认为，为解决当前分类推进事业单位改革实践面临的关于行政类、复合型事业单位改革困境，以及取消公益三类是否合适的争论④，提供了新的视角。
注释：
①一个典型例子是，1998年全国人大九届一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的说明》明确提出，除教育单位和极少数需要财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏。
②郭小聪、聂勇浩对此也提出了质疑。他们认为，事业单位分类改革现有方案所运用的公益性标准只能够解决某项公共服务是否应当由政府付费的问题，至于事业单位在组织形态上应该转型为行政类、公益类抑或经营服务类，本质上属于公共服务生产机制的问题，是无法运用公益性标准来进行回应的。参见郭小聪，聂勇浩.事业单位分类改革——内在冲突及替代性方案[J].中国人民大学学报，2011(5):100~106。
③需指出的是世界银行在归纳OECD成员国提供公共服务的组织形式时，省略掉了Derek Gill提出的其他未分类机构(not elsewhere classified)，其他未分类机构指的是受政府部门间接控制、未被归入公法行政机构和政府企业的其他公共部门，比如咨询机构等。参考(1)世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局.中国：深化事业单位改革 改善公共服务提供[M].北京：中信出版社，2005。(2)GILL，DEREK.Signposting the Zoo[J].OECD Budgeting Journal，2002.Vol.2，No.1。
④2008年中编办印发的《关于事业单位分类试点的意见》，把从事公益服务的事业单位分为公益一类、公益二类和公益三类；公益三类指提供的服务具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位。但2011年中共中央、国务院发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》取消了公益三类这一类别。这在改革实践中存在争论，比如关于仲裁委员会的类别划分，业界人士认为宜划为公益三类，为此建议恢复公益三类这一类别。参阅王红松.仲裁机构在事业单位分类改革中的困境及建议——以北京仲裁委为例[J].北京行政学院学报，2012(3)：1~4。
⑤本表在张春霖(2006年4月27日会议发言“事业单位改革：中国能从OECD国家的经验中得到什么启示？”PPT文件)制作的表格基础上，参照Derek Gill(Gill,Derek.2002.“Signposting the Zoo”，OECD Budgeting Journal，Vol.2，No.1.)的研究成果，并根据作者的理解做了必要的修订。
标签：事业单位分类改革论文; 公益组织论文; 社会管理论文; 行政编制论文; 事业单位编制论文; 企业编制论文; 政府服务论文; 组织职能论文; 公益企业论文; 公共部门论文;