以政府收支分类改革支持公共财政的构建，本文主要内容关键词为：收支论文,公共财政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在公共财政体制下，政府收支分类体系是政府预算管理的一个基础部分，其综合职能的发挥取决于科学、统一的科目编制，以及规范的收支结构的技术性设计和有效的管理方式。一般而言，政府收支分类是根据预算收支的性质、来源和用途，对预算收支按一定标准进行系统归并，进而清晰界定其分类构成，形成可用于实际工作的指标系统。这是有效编制和执行政府预算，实施政府优化资源配置、促进收入公平分配和宏观经济调控作用的必要条件。我国原来执行的收支分类可以说是延续于过去计划经济体制下的框架，其涵盖内容不够全面，而且科目之间相互交错，透明度低，不利于进行绩效考核、监督管理、科学决策和信息交流。形势的发展迫切要求建立一套科学、规范、完整、透明而又与现行预算科目相衔接的政府收支分类体系。在科目体系的构建中，要改变收支分类只包括预算内收支的状况，将预算内收支、预算外收支及相关的政府其他行政事业单位的收支都纳入政府收支分类范围，科目的设置必须满足定员定额管理、细化部门预算编制和国库集中收付的要求。总之，政府收支分类改革是深化财政预算管理改革的基础性工作，在公共财政的建设过程中将促进政府管理机制的完善。
在十届人大四次会议上，温家宝总理的《政府工作报告》指出，2006年我国财政体制改革的重点是：“健全公共财政体系，完善转移支付制度，实施政府收支分类改革，完善预算管理制度。”本届政府和财政部门一直高度重视财政收支分类改革，2004年底就完成了《政府收支分类改革方案(征求意见稿)》，并于2005年1月起选择了六个省市和五个中央部门进行模拟试点。基于试点情况较好，2005年12月27日国务院正式批准《政府收支分类改革方案》，2006年2月10日财政部下发了《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》，要求该方案从2007年1月1日起执行。为确保这项改革的顺利进行，财政部、国家税务总局和中国人民银行还联合发出通知，要求切实做好政府收支分类改革工作。
笔者认为，这项改革是按照公共财政框架的要求，在配套深化改革中实现我国预算管理与市场经济和国际规则接轨的重要一步，在财政收支结构的表现形态和预算管理内容、管理机制上都会带来较大的变化。在新的政府收支分类体系下，不但可以用较细的科目来规范财政收入途径，反映财政支出用途和衡量财政支出绩效，还易于以客观的数据来监督财政收支的具体情况，便于同国际相关系统对接、比较，对“金财工程”的实施和财税体制改革的推进也影响深远。
在以往的政府收支体系中，预算收入有多种分类方式。如按照经济部门将预算收入分为农业、工业、商业、交通运输业、服务业等部门收入；按照经济成分将政府预算收入分为国有经济、集体所有制经济、股份制经济、个体经济及外商投资企业和外国企业收入等；按照政府预算收入形式分为税收收入、规定应上缴的国有资产收益、专项收入、其他收入等；按照预算收入性质分为经常性收入和建设性收入；按照预算级次分为中央预算收入和地方预算收入；按照预算科目分为一般预算收入、基金预算收入和债务预算收入。
在预算支出分类中，按照政府的经济职能分为经济建设支出、事业发展支出、国家管理费用支出、国防支出、各项补贴支出、其他支出；按照经济性质分为购买性支出与转移性支出；按照支出用途将政府支出分为基本建设支出、企业挖潜改造资金支出、支援农业支出、科学文教卫生支出、抚恤和社会福利救济支出、国防支出、行政管理费、对外援助支出；按照支出的使用部门，预算支出包括工业、农业、林业水利、交通、邮电、商业、物资、文化、教育、科学、卫生、国防、行政等部门的支出；按照复式预算组织体系分类，将政府支出分为政府公共预算支出、国有资产经营预算支出、社会保障预算支出。
国际上有代表意义的预算管理与我国情况有所不同。在收支分类方面，发达国家主要是按功能分类和按经济分类。在收入方面按不同类、目进行细分，有利于收入的规范和统计。支出则按部门、经济性质和政府职能分类。按照功能、经济性质进行收支分类，是国际货币基金组织的政府财政统计分类方法，并在动态改进。一些国家也有预算外资金，比如社会保障收支、国有企业的某些收支、一些基金性质的收支，但一般在法律上都有明确的规定，而且数量较少。发达国家多采用标准预算周期制度，对预算的编制、执行、调整、决算各个阶段进行明确划分和具体的时间限定。预算落实到具体单位乃至其细分项目，并可以快捷地检查预算的执行情况，这有利于提高财政资金的使用效益，减少资金浪费。不少发达国家还编制了3～5年的中长期预算。
与预算管理较为发达的国家相比，我国现行的预算收支科目体系仍有计划经济体制中政府代替市场配置资源的色彩，与市场经济条件下的政府职能转变不相适应，预算支出科目主要是按“经费”进行分类的，政府职能和支出重点难以较清晰、完整地显现，难以统计归并和进行绩效评价，很多人大代表都表示看不明白，更不易让老百姓理解。缺乏完整的经济分类支出科目体系，又限制了预算单位核算水平和财政信息化水平的提高。未正式纳入收入体系的预算外收支和社会保险基金收支，其预算管理的边缘化影响了预算的全面性，也不利于从制度上加强监控，预防腐败。而且，预算管理的统计口径与国民经济核算体系和国际通行做法不接轨，这带来了大量的口径调整和数据转换工作，也降低了统计指标的说服力和决策支撑力。
根据“体系完善、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”的改革目标，新的政府收支分类体系对过去的分类进行了整合、重构、细化和规范。
在收入方面，已将一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入等都统一纳入政府收入分类体系，使政府的各项收入来源都能得到清晰反映。具体分为类、款、项、目四级，其中类级包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入。
在支出方面，首先是根据政府的“功能”将支出分为一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出、转移性支出等，每一类下又分为款、项两级，这样可以清楚地了解政府的各项支出都具体做了些什么事。其次是按经济性质和具体用途将支出分为工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出等，每一类又分为若干款，可以反映政府的每一笔钱具体是怎么花的，为财政预算管理和财务经济分析提供重要工具和手段。
这种统一、清楚的收支分类将有助于为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。但在改革的推进过程中，如何落实新的分类方式将是最重要的。由于新的分类对预算管理提出了非常具体的要求，每一项收支分类科目都反映着国民经济的重要内容，也对应着较大的业务量，对相关业务的尽快落实关系到新型预算管理工作的开展。
在新旧科目衔接方面，将不改变预算管理的基本流程和管理模式，不改变预算平衡口径及政府性基金、预算外资金、社会保险基金等管理方式，在新科目体系下将继续分别编制政府一般预算、政府性基金预算和预算外收支预算，各级政府可用新科目继续向人大报送一般预算、基金预算，也可用新科目进行政府全部收支的统计汇总。为了方便工作，科目在总的编码体系下，又按一般预算、基金预算分别进行了科目拆分，预算报表和软件也主要是在原体系上对科目作些调整，口径、范围和管理程序暂不因科目改革做大的变动，这样做的目的是为了更好地实现新旧科目的平稳过渡。在科目口径的变化和数据转换方面，改革前后的科目名称、口径发生了较大变化，为保证2007年改革后与上年有关预算、执行数据的可比性，要对2006年的预算及其分月执行情况按新科目进行数据转换，以实现新旧科目的衔接，但改革后新科目数据与以前年度的旧科目数据之间就不能再直接进行比较了。2007年预算按新科目编制和执行，同时，还要做一套老科目的预算数据，以作备查和备忘，这样更加安全稳妥。在法定支出的考核口径方面，农业法、教育法和科技进步法都规定国家财政用于这几方面的投入要高于财政经常性收入的增长幅度，由于科目改革后，教育、科学、农业支出科目口径变化比较大，为保证政策的延续性并方便操作，经与全国人大财经委、预工委汇报和协商，并经国务院批准，改革后在安排教育等法定支出预算时，仍使用原口径进行考核。在预算管理方面，2007年实行政府收支分类改革后，暂不改变目前预算管理的基本流程和管理模式，不改变预算平衡口径及预算内资金(包括现有一般预算资金、政府性基金)、预算外资金、社会保险基金分别管理的方式。
在改革的节奏上，2007年的预算编制在2006年下半年就要着手进行，2006年上半年还要进行新旧科目相关数据的转换，改革正在紧张、有序地进行。
这次政府收支分类改革不仅有助于深化和加速预算管理体制改革，也为我国财税体制的配套改革和公共财政体系的发展创造了条件。
我国财政管理体制改革的大方向是，按照党的十六届五中全会“建立和健全与事权相匹配的财税体制”和“减少政府层级”的精神，根据事权合理化所确定的支出责任，合理界定中央与各级财政的支出需求，调整并改进各级政府的财权划分和转移支付安排，并在《宪法》和法律的动态完善中逐步调整财政层级和政府层级。现阶段，可在有条件的地方积极推行“省直管县”和“乡财县管”的改革试验，逐步形成中央、省、市(县)三级财政的“扁平化”框架，进而相机把地市级和乡镇级政府转变为没有独立财政地位的上级政府派出机构。在简化层次的前提下，应按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的思路推进省以下财政体制改革，同时健全自上而下的转移支付制度，完善以分税制为基础的分级财政体制。
在此过程中，应逐步形成与新的政府收支分类体系相对应的国库集中收付制度、政府采购制度和转移支付制度。还要努力构建事前、事中、事后监督相结合，日常监督与重点检查相结合，行政监督与社会监督相结合的多层次、全过程的财政监督检查新机制，切实维护正常的财经秩序。
公共财政体制健全的道路依然任重而道远，其所涉及的各项改革都不是一蹴而就的，需要各个部门、各类改革相互配合。目前应以政府收支分类改革为契机，把深化改革的基础条件进一步做实，积极摸索经验，在财税体制改革的整体配套中开拓前进。
标签：公共财政论文; 预算管理论文; 一般预算收入论文; 公共财政预算收入论文; 政府支出论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 财政学论文; 时政论文; 经济学论文; 全面预算论文;