对电力工业政府管制、电价和投资体制改革的建议，本文主要内容关键词为：电价论文,电力工业论文,管制论文,建议论文,投资体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、电力工业的管制框架
我国电力体制改革的一项重要任务，是建立新的政府管制机构，以从根本上解决目前政府管理体制中存在的机构重叠、职能错位、行政性干预的问题。
政府管制机构的设置，应遵循如下原则：
一是独立性原则，即管制机构应独立于被管制企业；
二是法制化原则，必须通过法律授权，依法行使管制职能；
三是集中化原则，原管理体制下的政府多部门的管电职能应集中于管制机构；
四是透明性原则，对电力工业的政府管制必须开放、透明。
从电力管制机构的设置情况看，有两种可选模式：
一是分散模式，以行政区划建立电力监管的组织体系，实行统一管制，双重领导，分级管理。设立国家级和省（自治区、直辖市）两级行政管理的电力监管机构，分别由全国人大（或国务院）和地方人大（或地方政府）授权，并统一管制原则和管制方法。国家制定有关管制法律、法规或规章，地方政府可参照制定符合本地区实际的地方性法规或规章。实行中央和地方的双重领导体制，在处理重大监管问题时，坚持地方服从中央。
二是集中模式，国家设立全国统一的电力管制机构，实行垂直管理，并按照全国各地电力市场监管工作的实际需要，在区域和部分省（自治区、直辖市）设立相应的派出机构和分支机构。电力管制机构接受全国人大（或国务院）的授权，依据国家制定的相关法律、法规或规章，对电力行业实行管制。
我们认为，管制机构的设置应与电网公司的设置相对应，并打破现行的行政区划，建议采取集中模式，并向各区域派出分支机构。另外，政府管制应遵循统一、透明、法制化的原则，彻底避免原体制下多头管理、行政干预的弊端。
电力工业管制制度，就是由政府设立的电力监管机构根据授权，依照相应的法律和规定，对电力企业及电力企业在电力市场中的交易行为进行间接调控和直接控制。其管制行为包括两大部分，一是管制垄断性的输、配电环节，二是维护竞争性的发电市场和售电市场的竞争环境。
电力管制的具体内容主要包括：
对电网价格的管制；对电力市场准入的管制；对电力商品或服务质量的管制；对电力市场交易行为、竞争行为的监督；对环境保护的管制；对争议行为的调解和裁定以及对违规行为的处罚等。
其中，对垄断环节－电网的价格管制，以及对竞争环节－发电和售电市场竞争环境和交易行为的监督，是政府管制的核心内容。
从国外经验看，输配电网的价格管制方式主要有两种：一是基于成本的投资回报率法（Cost plus），即规定在一定期间（1年）内电网企业的全部销售收入不得超过按成本加成计算得到数额。二是基于价格的最高限价法（Price cap），政府不再核定成本和利润， 而是在上年价格的基础上，规定一个浮动的幅度。这个幅度主要由预期通货膨胀率与政府规定的企业效率提高率构成。最高限价法作为一种新的规制工具，广泛应用于国外正在进行中的规制改革和私有化计划中。
最高限价法同投资回报率法相比，两者的目标是相同的，即减少电力行业的垄断利益。投资回报率法在以下方面具有劣势：首先，采用投资回报率规制，政府规制机构必须掌握充分信息，从而必须支付昂贵成本和需要庞大的官僚机构。其次，政府规制者掌握的信息相对公司而言仍不完备，由于信息不对称导致政府同公司就回报率进行谈判时，处于不利地位。再次，是固定回报率不能创造一种激励机制，促进公司降低成本。但投资回报率法也具有提供有效的投资激励的显著优势。
在全面竞争的目标模式下，建议采用最高限价法对电网价格进行管制。但在改革的初期，仍然可以考虑采用投资回报率法，目的在于为电网公司设计必要的投资激励机制，特别是藉此吸引多元投资主体进入电网的建设和经营，推动电网的加速发展。
二、电价制度的改革
（一）电价改革的目标
电力体制改革的成败，主要衡量如下两个目标能否同时达到：一是终端用户电价能否下降或者低于物价指数的上升幅度；二是多元投资主体的局面能否形成，或者重组后的企业在资本市场上（特别是股票市场上）能否被投资者所接受。目标二也可以归结为价格问题，因为价格这一最基本的市场信号，是决定投资者是否进入的最关键因素。
电价改革的主要内容：一是建立与电力市场目标模式相适应的科学合理的电价形成机制和市场竞价机制；二是形成由发电电价、输电价、配电价和销售电价构成的电价体系，该体系既能鼓励电力发展，也能促进电力工程建设投资和生产成本降低，还能提高能效并且实现用户公平负担；三是建立与电力市场管理协调融洽的高效、有力的电价管制体系。
具体来讲：
发电电价：引入竞争、市场定价。在“厂网分开”、“网售分开”的基础上，建立完整的竞争性的电力市场，政府制定电力市场交易规则，发电的购售价格在竞争中形成。
输配电价：政府管制、单独定价。根据输配电网络业务的自然垄断特性，确立输配电价形成机制和有效监管方式，建立与输配网络业务相适应的独立价格形式。输配电价的制定应遵循如下基本原则：一是补偿生产成本，取得合理收益，保证输配电网的正常发展；二是用户公平负担，经济信号作用明显，有利于资源优化配置。
销售电价：市场主导、政府监管。实行以市场为主导的定价模式。引入竞争性零售商制度，让大部分用户拥有对供电方及电价的选择权。对没有获得选择权，或有选择权而没有选择供电方的用户，政府对电网的专营销售电价实行监管。
（二）过渡时期发电电价实现公平竞争的方式
从目前的上网电价情况判断，目前全国平均上网电价每千瓦时约0.29元，而1997年核批的62个电厂上网电价平均为每千瓦时0.41元。 这样就有可能产生两种结果，一是如果不采取任何措施实行完全竞价的模式，市场交易价就可能向上限靠拢，从而导致终端用户价格的上涨；二是如果市场交易价格低于新建电厂的还本付息电价，对独立电厂而言就会产生因体制转换而带来的“搁浅成本”。
为了解决可能产生的上述问题，并尽可能地使新、老独立发电商在同一基础上进行竞争，建议采取发电厂均衡重组、设置电价过渡期加价（CTC）或部分竞价3种方式来解决。
发电公司的均衡重组。重组的目的是使现有竞争基础不公平的发电商，通过组合形成竞争基础相对公平的新的独立发电商，直接进入全面竞争的发电市场，上网电价通过竞价形成。发电重组应遵循两大原则：一是新老搭配，使得发电公司的财务条件尽可能平等。二是按机组出力特性组合。
设置电价过渡期加价（CTC）。可借鉴美国加州的做法，取消政府定价的合同电量电价，每个参与竞价的独立发电厂均按单一的电量电价方式进行竞价，同时，对未来电力市场的发电价格进行预测，对于每个可能产生搁浅成本的发电厂，分别由政府核定搁浅成本；按照政府规定的过渡期（如3-5年），将搁浅成本折算成过渡期差价， 并随终端用户的用电量计算差价电费，在电价之外进行回收。这样既能使独立发电商以全部成本在市场中进行全面竞争，竞争方式简单；又能在一定程度上保证投资者利益，同时对用户负担影响不大。
部分竞价。所谓部分竞价，是指通过对现行上网电价模式的渐进转换，使不同的独立发电商处于相对公平竞争基础进行竞价。部分竞价包括双轨制和两部制价格两种方式。双轨制指采用部分电量市场定价，部分电量政府定价的双轨定价机制。两部制电价是将电厂的电价分为容量电价和电量电价，容量电价以固定成本为基础，而电量电价以运行成本为基础，统一通过竞价实现。容量电价比重逐步减少，电量电价比重逐步增大。
三、投资体制的改革
电力体制改革的目标是引入竞争，而竞争的题中之意只能是不同资本所属厂商之间的比拼。如果改革的结果仅仅是打破了厂商垄断，而仍不放弃政府（国有经济）包办，那么，“改革”就演变成为拆分而拆分，“竞争”也演变成缺乏预算约束的国企之间的拼争，这样，既有经营效率低下之弊，而无规模经济之利。纵观国际电力体制改革的经验，自由化（打破垄断、放松管制）和民营化是改革中缺一不可的两大核心。
目前，我国电力工业国有资产额达到13669亿元， 占全国工业领域国有资产总额53886.5亿元的25.4%，电力工业国有资产比例高达80%。如果不能通过体制变革推动所有制结构的调整和国有企业的深化改革，那么以引入竞争提高效率和降低成本的初衷将会落空。
电力工业投资体制的改革似可明确如下三大目标：一是建立市场导向的投资约束机制，以市场机制取代目前仍普遍存在的计划体制；二是创造有效动员、吸引民间资本和境外资本公平进入的机制，各类资本所属的企业能够以多种形式参与电力工业的建设和经营；三是形成能够有效激励国有企业的体制和市场机制，提高国有企业的投资效率和经营效率。
具体来说，首先是在发电和售电的竞争性市场，应创造各类资本在同样的规则下展开平等竞争的条件，并显著降低国有经济的比例，同时提高非国有经济的份额。国有经济除了在大型的具有综合社会效益的水电厂和核电等领域继续发挥重要作用外，其他民间资本能够做的事情都应交予民间去做，而且其效率要比国有企业为高，政府只扮演宏观调控的角色。为此，应尽快取消发电项目的审批制，改为报送备案制。新组建的国家发电公司可通过上市、产权交易等方式，大幅度减持国有股，形成股权多元化的所有制结构。
其次，在输电环节，尽管属于自然垄断领域，但其并不是做为国有独占的理由和依据。输电环节应以形成多元投资主体为目标，具体的方式，输电公司可通过上市或其他股权融资的方式，通过资产增量扩张部分的非国有化，降低国有股的比重；二是出售（上市、产权交易）部分国有股权，减持国有股。通过上述方式形成输电公司多元化（注意是资本属性的多元化）的股权结构，进而达到以规范化的法人治理结构提高经营效率，以吸引非国有资本解决电网建设资金需求的目的。
最后在配电环节，可采取比输电环节更为开放的方式。投资体制的改革目标不仅是投资主体的多元化，而且可考虑经营主体的多元化。也就是说可在输配分离阶段，对供电经营区可采取特定时段（如三年）的特许权拍卖的方式，允许民间资本甚至是境外资本的参与竞标和进入。操作步骤可采取在有条件的地区先行试点，在总结经验的基础上逐步推广的方式。