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纪念联合国成立50周年
联合国已经走过了整整半个世纪的路程。在人类历史的长河中，50年仅仅是瞬间。但对联合国这样一个国际组织来说，半个世纪的世事变迁使它历经磨难，它已经是一个成熟的国际组织了。多少年来，人们一直对它议论纷纷。褒者有之，贬者亦有之。现在，有必要对它的功过略作回顾，也更有必要为它作一前瞻。
在世界被冷战阴霾笼罩的年代，联合国深受美苏两个超级大国明争暗斗之害。在此期间，世界上发生大大小小暴力冲突与战争数百起，诸如中东地区的战争时起时伏，越南战争旷日持久，刚果战争虽系局部战争却最明显地记下了两个超级大国在非洲地区残酷争夺的烙印。在所有这些冲突中，联合国往往显得苍白无力。在朝鲜战争时，联合国甚至作出过诬蔑我国的决议。凡此种种曾令世上许多对联合国寄以深切期望的爱好和平人士深为失望和忧虑。但如果我们透过复杂的历史背景和种种矛盾现象，辩证地观察问题，可以说，联合国作为国际旧秩序——雅尔塔体制的产物，它的这种命运是无法逃避的。
从另一方面看，即使在旧的世界格局中，联合国也并非毫无作为。其他领域暂且不说，仅在和平与安全领域内，远者如推进非殖民化进程，调解印度与巴基斯坦因克什米尔争端而引发的冲突，制止英法入侵苏伊士运河战争；近者如两伊战争的调停，柬埔寨战争的和平解决，阿富汗战争的斡旋，纳米比亚的独立和中美洲的和平进程等等，无不有联合国的积极参与，平息了不少本来会爆发成旷日持久战争的火焰。联合国蓝盔部队获得诺贝尔和平奖应该说是当之无愧的。
80年代末、90年代初冷战结束，国际关系格局发生了重大变化，爆发世界规模战争的可能性越来越小，但是世界并不安宁，原有的国际矛盾和冲突并未消失，曾为旧体制束缚的各类矛盾和冲突又相继并发出来，其中尤以原苏联东欧地区的民族矛盾最为突出，非洲地区的民族以及部落之间的冲突也随之而起。这些矛盾与冲突不仅使一些主权国家面临分裂的危险，而且危及地区安全，甚至世界和平。在这种形势下，世界人民对联合国的期望值大大升高。不仅在涉及世界和平及安全问题上，而且在经济以及环境、人口和禁毒等一系列社会问题上，世界人民企盼联合国能发挥比以往任何时候更大的作用。国际社会的这种期望在世界新旧体制交替时期，应该说是十分自然的。对联合国来说，这一形势和期望，既是挑战，也是机遇。然而，联合国毕竟是建立在第二次世界大战产生的权力结构的基础上，因此，它必然存在不少难以适应当前世界形势的地方。1992年初，埃及原副总理兼外长布特罗斯·加利当选为联合国第六任秘书长后，大刀阔斧地改组了机构臃肿的秘书处，精简了部分高层官员，并应会员国的要求先后提出了《和平纲领》和《经济发展纲领》，但联合国内部的机制、结构等问题却远未解决（当然，也不是秘书长一人能解决的）。两个纲领也有待取得各国政府的共识。在联合国面临的纷繁复杂的众多问题中，有些是迫在眉睫急需解决的，这些问题处理得好坏对世界形势和联合国本身的前途都是影响深远的。试列举如下：
一、维持和平行动
早在1992年6月，联合国秘书长加利就在他题为《和平纲领：预防外交、建立和平与维持和平》的报告中从维护世界和平和安全的高度，雄心勃勃地表示，联合国应开展预防性外交，要全面介入地区性冲突，并把冲突消灭在襁褓之中。为此，加利认为，在必要时联合国应使用强制性手段，诸如经济制裁，甚至武力来迫使有关国家实现和平。他还建议成立一支由联合国秘书长领导的联合国常备维持和平部队，并设立一个维持和平的周转基金，目的是对世界各地发生的国与国之间的冲突作出快速反应，并迅速予以扑灭。
应该说，他的用心是良好的。但随着维和行动的扩展，“武力制裁”增多，人们已听到了对维和行动的抱怨和忧虑。有人认为：“联合国的维和行动已经遭到失败。……维和行动正处在十字路口，已经到了改弦更张的时候。”①还有人认为，“自1992年以来，联合国干预一系列内部斗争或种族斗争，结果往往只带来适得其反的结果，导致外交上的挫折和集体蒙受耻辱。”②
为什么在短短两年时间内，维和行动在人们心目中的地位竟至如此一落千丈？关键在于维和行动缺乏严格的规范化，即维和行动本身的机制问题尚未解决。
维和行动存在至今已40余年，但其宗旨、作用及组成却一直没有明确界定，因而在实践中带有许多随意性。这一行动的确切含意在联合国新闻部出版的《蓝盔》一书中是这么说的：维持和平行动是“联合国从事的，用来在冲突地区协助维持或恢复国际和平和安全。它有军事人员参与，但无强制执行的权力。这些行动是自愿的，并以同意与合作为基础。它们不以武力来达到目的，与《宪章》42条的‘强制行动’有别。”据说，这一定义仅是联合国一位秘书长制订的。时至今日，这一基本宗旨无论是范围、内容和性质都已被突破。在索马里，担任维和任务的美军曾企图以武力来达到目的，结果维和部队有130多人丧生。索马里交战双方都未曾同意联合国派遣维和部队，因此很难要求他们合作。最后联合国不得不撤走其驻索部队。而令人啼笑皆非的是为了保护2500名蓝盔部队的安全撤离，联合国又不得不派遣1800名美国士兵和300名意大利士兵登陆索马里，而这些士兵本身又受到载有7000名官兵的18艘军舰的保护。③在维和部队撤离后，索马里重又陷入混乱状态。在波黑，联合国的蓝盔部队从人道主义的考虑出发，建立了“保护区”、“安全区”和“禁飞区”等等，运送了大批食品、衣物和医疗用品等救济物资，在保护居民方面做了许多有益的工作。在马其顿，联合国首次尝试了预防性部署。但由于该地区的矛盾错综复杂，交战方的不合作态度，安理会又在1992年8月通过决议，授权联合国维和部队可以“采取一切必要措施”运送物资。1993年6月又进一步通过了维和部队可以“使用武力”对付对安全区的攻击，从而也突破了“不强制执行”的原则。此外，无论是索马里、卢旺达或海地，严格说来均非“国际”和平问题，而是一国范围内的民族或派别斗争。
维和行动现在在名称上五花八门，如核查团，选举观察团，公民投票特派团，甚至有过渡时期权力机构（如柬埔寨）。这些行动不仅承担防止地区冲突的作用，有的还在解决内战后负责监督一个主权国家的大选工作。令人担忧的是维和行动中使用武力强制执行的情况也在增加，动用坦克等重武器介入战斗已不是个别例子。蓝盔部队的中立性质常常受到质疑，“同意与合作的基础”因而被削弱。总之，维和行动经过数十年的实践，其性质已逐步改变。
近一、二年，维和行动中又出现了一种新情况：在联合国安理会授权下，由一些大国以人道主义或恢复民主等名义来包揽平息一些会员国国内的冲突，如美国在海地，俄罗斯在格鲁吉亚，法国在卢旺达的干预行动。对于这些行动，美国常驻联合国代表奥尔布赖特大使称之为“由各势力范围负责的维和行动”。④对于这种大国以联合国的名义进行的“后院干涉”行动是否符合国际行为准则是值得探究的，至少在目前尚未取得国际社会的共识。
维和行动耗资巨大，且范围不断扩大，活动急剧增加。目前维和部队已达8万人，分布在17个国家服役。这一方面是由于冷战后世界形势动荡，国际和一国内冲突的不断增加所致；同时，维和行动缺乏明确规范，定义模糊，无明确章程可循，是造成这种局面的一个主要原因。因此联合国迫切需要一套明确的、符合宪章宗旨和原则的、切实可行的维和机制，其中包括任务、结构和行动原则，以及部队的指挥权和军事活动内容等等。
二、经济社会领域的问题
进入90年代，在经济、社会领域，诸多问题矛盾加剧，国际社会正向联合国系统提出更多、更高的要求。
《宪章》确定联合国的两大任务是维护世界和平与安全以及“促成全球人民经济及社会之进展”。但是长期以来，冷战不仅形成东西方对峙的政治关系，同时也影响着南北的经济关系。北方发达国家的利己主义和缺乏政治诚意是使世界经济秩序长期陷于不公正状态的主要原因之一。从60年代开始，联合国连续制定了4个“联合国发展十年”纲要；1970年还通过了“国际发展战略”；1974年春又通过了《建立新的国际经济秩序宣言》和行动纲领。但是所有这些计划和纲领并未取得应有的效果。发达国家与发展中国家之间生活水平的差距不是缩小，而是扩大了。1970年，联合国即通过决议，规定发达国家必须以其国民生产总值的0.7%援助发展中国家，这个数字同世界军费开支相比并不大。遗憾的是0.7%这一目标不但从未达到，近年来甚至下降。1992-1993年度发达国家援助发展中国家的这一指标已从前几年占发达国家国民生产总值的0.38%下降至0.33%。⑤联合国经社系统还有其他许多良好的发展蓝图，但大多被发达国家政府束之高阁了。
目前，债务、资金流向、出口的初级商品价格和贸易等问题继续困扰着大部分发展中国家。同时，以高科技的迅猛发展为基础的世界性经济大发展的趋势已呈现眼前。对各国来说，振兴经济，增强综合国力的战略将是今后相当长一段时期的必由之路。如果国际社会继续无视一大部分发展中国家苦于经济的负增长和难以偿还的沉重债务，必然会引发一系列社会问题，从而构成对世界和平与安全的威胁。正如第49届联合国大会主席指出的：“和平与发展这两个目标是紧密不可分和相互依存的。”⑥联合国，特别是发达国家应该认识到，发展不足和全球性的贫富悬殊是影响世界和平与安全的更深层次原因。南北问题现在从地缘意义上已具有了全球性质。因此必须从这种战略性的高度来审视世界的经济社会问题，并采取有效措施以建立可行的多边发展体系，使广大发展中国家成为全球性经济社会发展的参与者。从而建立一个公平、正义、合理的国际经济秩序。加利秘书长在最近一份关于发展纲领的建议报告中指出：“应当以公平的方式把最贫穷、资源最匮乏的国家纳入世界经济体系。发达国家应当逐步增加官方发展援助(ODA）。国际社会必须设法解决20年来阻挠发展工作的债务问题，适当并永久地减少正实行改革但处于债务危机中国家的债务负担。”这一看法是十分有见地的。当然，作为发展中国家本身也应确立以自力更生为主的发展战略。
与经济问题密切相关的还有一系列社会问题。“经济发展是社会进步的基础，社会进步是经济发展的目的。”⑦无论是发达或发展中国家都存在各种形式的社会问题。就前者来说，失业、吸毒、犯罪和两极分化始终困扰他们；就后者来说，除最主要的贫困外，还有与此相关连的环境恶化、人口膨胀、教育不足和难民等问题。联合国在这些问题上为国际社会做了不少工作，如在环境保护、人口等问题都召开过全球性的会议，制订了行动纲领。今年3月6日至12日在哥本哈根召开的联合国社会发展世界首脑会议是联合国历史上第一次以首脑会议的形式来讨论解决各国共同的和特有的社会问题。其主题是消除贫困，增加就业和社会和睦。这是符合当前社会发展趋势的关键问题。会议宣言大致上揭示了各种社会问题内在的和结构上的原因。会议还拟订了《行动纲领》。
虽然联合国曾在改善世界的经济和社会状况方面做了不少有益的工作，但长期以来，它为世界的和平与安全问题疲于奔命，相对地疏于经济和社会发展事业。今后的关键是联合国如何来实现这次社会发展首脑会议制定的目标。由于会议的宣言及《行动纲领》对联合国的成员国来说并无法律约束，因此它们存在着流于一纸空文的危险。所以重要的是联合国必须采取切实的步骤，创造适当的政治、经济环境，制定相应的规范，包括对本身机制的改革以落实《行动纲领》中的各项措施。国际社会曾提出过不少改革经社系统机构与机制的建议，现在已经到了严肃思考的时候了。
三、联合国的改革
这是对联合国今后的运作具有关键意义的举措，特别是安全理事会的改革。如果说在几年前还有人怀疑改革的必要性和可能性，现在它已被广泛接受，并被认为是维护世界和平与安全，促进各国的发展与合作，完善其本身机制的必要步骤。国际社会普遍要求增加安理会成员，使之更有代表性并加强透明度。尽管尚有个别大国对安理会的改革吞吞吐吐，虽不说“反对改革”，但想维持现状的意愿溢于言表。不过改革的趋势已无法阻挡，增加若干个某种形式的常任理事国呼声较高。争论的焦点将是增加何种形式的常任理事国，以及由谁来出任的问题。这一改革涉及各国的重大利益，矛盾错综复杂，要达成妥协必有一番艰苦的较量。根据《联合国宪章》，凡是重要问题的决议要取得联合国三分之二多数成员国的同意，安理会讨论的重要问题必须取得五个常任国的一致赞同。因此改革要取得成功，既要有大国的政治诚意，包括严肃考虑广大发展中国家的意愿，注意地域平衡，也要有普遍广泛的互谅互让的协商精神。而这一切只能在尊重《联合国宪章》宗旨和原则的基础上进行。
四、国家主权问题
国家主权本不应该成为一个争论的话题。它是国际政治和国际交往中的基础。相互尊重国家主权和主权平等是国际法的基本原则之一，也是《联合国宪章》所要求的。在国际政治中，最基本的国际行为主体是主权国家。联合国大会中一国一票的表决制度也体现了这种主权平等的原则。
但在国际形势突变的情况下，有两种发展影响着人们对“国家主权”问题的思考：
(1)在两极世界向多极世界转变的过程中，各类矛盾，例如民族的、宗教的、种族的以及政治、经济的矛盾都在加剧。东西方对立集团的消失，使民族意识和民族情绪上升，从这一意义上来说，有助于“国家主权”意识的上升；但同时一些地区，如前苏联及东欧地区，民族分离主义的衍生又冲击着国家主权概念，形成一些国家解体以及一些地区的民族和教派冲突。在这些矛盾冲突中，美国和某些西方国家力图扮演世界警察的角色，并利用联合国的旗号为其利益服务。近年来，在安理会处理一些地区和国家内部冲突的问题上，我们依稀可见霸权主义和“势力范围”等旧的世界秩序的影子。这类理论和实践对联合国来说，无疑是一项巨大的挑战。
(2)目前世界上层出不穷的问题，许多具有共性，并已超越一国的边界范围，成为数国或全球性的问题，不是一国的主权能全部解决的。其中如：地球环境的恶化，人口的猛增，爱滋病的蔓延，毒品在世界范围的泛滥，跨越国家的犯罪，甚至一国内部民族之间的残杀会导致大量难民流入邻国，形成移民潮等等。另一方面，世界的科技革命使“信息高速公路”这样极为复杂的工程有在不远的将来向全球推进的趋势；世界市场正在形成和扩展，全球经济越来越互相依存。凡此种种使作为国际法主体的主权国家的利益越来越呈现相互交叉性。在国际事务日趋全球化的过程中，国际社会如何在联合国的宗旨和原则指导下，使发展中的中、小国家既维护自己的国家主权，又迅速进入世界经济和社会发展的大潮，这是联合国面临的又一项挑战，同时也是机遇。
在迎接联合国成立50周年之际，国际社会正在为迎接联合国50周年准备着各种各样的纪念活动，同时也在思考着如何使联合国更加适应国际形势发展的大趋势，使它能更好地为人类的福利而工作。当前国际政治的全球化，市场经济的全球化，信息网络和生态环境的全球化是客观存在。这些必将进一步加强联合国在全球的作用。但联合国本身也必须不断完善自己，使之充满生机，真正成为一个为全世界和平与安全以及促进全球经济和社会发展的政府间的国际组织。
注释：
① 见《处在十字路口的联合国维和行动》，载《世界发展趋势》，第13页，新华社出版。
② 英国《卫报》，1994年6月4日。
③ 材料来自法国《费加罗报》1995年2月28日文章：《索马里：灾难的代价》。
④⑥ 原载法国《世界报》1994年9月21日。
⑤ 引自第49届联大主席阿马拉·埃西在49届联大开幕式上的讲话。
⑦ 联合国社会发展首脑会议文件。
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