新财税体制运行中亟待完善的几个问题，本文主要内容关键词为：财税论文,几个问题论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国财税体制的演变大体经历了三个阶段。一是传统体制下统收统支的财政体制，二是改革前期分灶吃饭的财政包干体制，三是1994年以来实行的分税财政体制。
1994年我国按照统一税制，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，保证财政收入的原则，对原有财税体制进行了全方位的改革。
税制改革的主要内容有：1.形成以增值税为主体、以消费税为辅助、以营业税为补充的对生产流通各环节普遍调节的内外资企业统一征税的流转税制。2.形成统一的所得税制度。
分税制财政体制改革的主要内容有：1.根据中央和地方政府的事权确定相应的财政支出范围。2.按税种划分中央与地方的财政收入。3.实行中央对地方的税收返还制度。财税体制的改革，标志着我国税收体制成功地实现了从服务于计划经济体制迈向社会主义市场经济体制的历史性跨越，分税制更为适应我国现实国情，也顺应了国际上现代税收制度的发展方向。
一、财税体制改革的成效
财税制度改革前在财政税收制度方面的主要矛盾是：1.税种复杂，税负不公。企业所得税按不同所有制形成四套税制，即国有企业所得税、集体企业所得税、私营企业所得税、外资企业所得税，税率档次多，高低差距大。个人所得税制也有两套，对中国公民和外籍人员不是平等对待。流转税制对内资企业实行产品税、增值税、营业税，对外资企业则实行工商统一税。而且，内资企业适用的流转税是在计划价格为主的条件下制定的，担负着调节价格的功能，不仅税目繁多，而且税负轻重不一。2.在土地、资金等生产要素领域还没有建立必要的税收制度。3.税收征管也比较薄弱，减免多，流失多，企业实际税率与名誉税率差距很大。4.财政收入占GDP比重下降。以扩大地方和企业自主权， 即放权让利为指导思想的改革措施，打破了原有统收统支的经济体制，以激发微观经济主体的活力。但其强调微观搞活较多，而相对忽视了宏观调控，因而收支平衡，略有节余的财政政策难以奏效，出现国民经济高速发展，国家财政却相对萎缩的现象，导致国家财政收入占GDP 的比重下降；财政支出增长高于财政收入增长，财政收支差额扩大。国家直接参与、影响国民经济发展的力度逐步减弱。
针对这些问题，国务院于1994年对工商税制、关税制度和农业税制进行了全面结构性改革。工商税制改革的重点是流转税和所得税，同时，对其他税种也进行了适当调整。所得税改革，将内资企业的三套所得税归并为统一的内资企业所得税，税率为33%。统一了个人所得税，扩大了这一税种的适用范围，并对征税项目和税率水平作了调整和规范。流转税改革，改革后的流转税由增值税、消费税和营业税组成。增值税的征税范围从原来部分工业产品的生产环节扩大到全部工业生产、商业批发、零售环节和加工修理、修配业务，税率从原来的12档合并为3 档，基本税率是17%，低税率为13%，对出口产品则实行零税率，增值税改革后实行价外计征，根据专用发票注明税款进行抵扣的制度。工业品普遍开征增值税后，为体现国家的产业政策，保证财政收入，对经过严格选择的烟酒等特定消费品再开征一道消费税，形成普遍与特殊双层次调节的税收体系。这样调整后，营业税的适用范围缩小到建筑业和交通运输、邮电通讯、金融保险等第三产业。其他工商税制改革还有：扩大资源税征收范围，开征土地资源税，调整了其他一些税种，如将屠宰税、筵席税下放给地方等。在预算管理体制方面，按照财政收支分级管理与中央财力适度集中有机结合，政府间纵向和横向财政关系法制化和规范化的基本原则，将原来的财政包干体制改为分税制，即按照中央与地方政府的事权划分，确定各自的支出范围，并根据财权和事权相统一的原则，按税种划分中央、地方固定收入和中央与地方共享收入。把关系到维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种，如关税、消费税划归中央；将与经济发展直接相关的增值税作为中央与地方共享税；将适合地方征管，有利于调动地方积极性的税种作为地方税，同时，分别建立中央与地方收入体系和征管体系，从而，初步形成适应社会主义市场经济发展需要的新型税收制度的基本框架。
新税制财政体制运行3年以来， 基本适应了我国向社会主义市场经济体制转变的客观要求，其积极作用正逐步显露。税收收入连续3 年稳定增长，1994—1996年各项税收收入增长分别为20.5%、17.8%、14.3%，初步改变了若干年来财政收入增长乏力的局面。建立与社会主义市场经济体制相适应的税收管理体制，对保证中央和地方税收体系的正常高效运行，充分发挥税收职能作用，促进国民经济持续、稳定、健康发展有十分重要的意义。从总体上看，分税制是成功的。这主要表现在：
第一，中央政府的宏观调控能力有所加强。税制改革促进了财政收入的稳定增长，增强了税收的聚财功能。税收收入持续3 年以较高速度增长，这是前所未有的。3年来，全国税收收入年均增长17.5 %， 比1985—1993年9.6%的年平均增长率高7.9个百分点。分税制既为中央政府的宏观调控提供了较为充裕的财力保证，也兼顾了地方利益，促进了中央和地方两级财政收入的共同增长。
第二，进一步规范了中央与地方的关系。分税制中，中央和地方分配关系的确定是在划分各级政府事权的基础上，按税种划分中央与地方收入。对于地方财政不平衡问题，则用转移支付制度加以解决。地方收入是以公式计算确定，避免了包干体制下为基数讨价还价以及分配政策多变的弊端。
第三，国有企业与非国有企业税负差距明显缩小，有利于企业间的公平竞争。财税改革后，调整了税收政策，较快地改变了税负不统一，优惠政策过多的状况。严格减免税审批，使政府和企业间的分配关系走向规范化。
第四，过渡期转移支付制度进一步完善了分税制。转移支付办法在不触动地方既得利益的前提下，中央从收入增量中拿出一部分资金用于转移支付，适度向少数民族地区及财力薄弱地区倾斜。这是在目前情况下对分税制的积极完善。
二、目前的分税制财政体制在运行中显露出主要问题及形成原因分析
分税制改革已经取得积极成效，但还不尽完善，从税收体制设计和实际运行情况看，还存在着一些亟待解决的问题，主要是：
（一）预算外和体制外资金膨胀过度，中央财政拮据状况仍较严重。随着市场经济的深入发展，预算外和体制外资金不断膨胀，管理工作严重滞后，暴露出的问题越来越多。有些部门由于利益驱动，以预算外名义乱收费，加重了企业、社会负担。由于管理滞后，脱离监督，不少部门把预算外资金视为部门所有，请客送礼，败坏社会风气。有些部门不按资金使用范围搞社会公益事业，而是用于本部门建高档宿舍、宾馆，买高档轿车，没有发挥资金应有效益。据有关资料表明，90年代以来，我国逐步形成了预算内、预算外和体制外资金三分天下局面。1995年预算内收入为6242.6亿元，预算外收入为3843亿元，体制外收入估计在3000—5000亿元。我国税收占GDP的比重已由1985年的22.8%降至 1996年的10.17%，收费占GDP的比重由2.6%增至8.8%，税收占GDP 的比重下降过程，同时也是收费迅猛增长过程。1994—1996年我国税收收入占GDP的比重分别为10.99%、10.36%、10.17%；财政收入占GDP 的比重分别为11.60%、10.72%、10.87%，1996年和1997年虽略有上升， 但升幅微乎其微。这种现象表明，预算外和体制外资金的问题已相当严重，达到了泛滥和恶性膨胀的程度，严重侵蚀了税基，到了非整顿不可的地步。
在税收收入上，中央税收收入应占整个政府收入的主导地位。国际上通行的情况是，无论是发达国家，还是发展中国家中央政府税收收入要占政府收入的绝大比重。 根据国际货币基金组织《政府财政统计（1995）》提供的数字， 世界各国中央政府税收占中央政府收入的比重分别为：美国80.35%（1994年）；加拿大73.42%（1992 年）； 法国81.05%（1994年）；德国87%（1993年）；英国79.76%（1993年）；韩国85.06%（1995年）；阿根廷83.79%（1990年）。相比之下，我国中央税收收入占中央财政收入的比重是明显偏低的，1996年为55.58%， 如果将对地方税收返还因素扣除，这个比重的数字要低得多，这种状况必须尽快扭转。
（二）地方税收入增长较快，中央税收入增长相对较慢。1996年中央财政收入占国家财政收入的比重为57.72%， 导致国家财力严重不足，调控乏力。形成这些问题的主要原因是：第一，中央税税种偏少。只有消费税和关税属于中央税，这不利于实现宏观调控。对收入分配不公和固定资产投资规模过大有较强调控作用个人所得税、固定资产投资方向调节税皆划归为地方税不利于增强中央宏观调控能力。第二，中央固定收入中的主要税种不能与经济同步增长。除了增值税、消费税低于经济增长率外，作为中央收入第二大税种的国有企业所得税增长率较低。第三，我国第二产业财政贡献率较低。第二产业是我国的主体产业，其中的最大税种，征收额占税收总额的45%左右的增值税， 1996 年增长13.7%，比现值工业增长率（17.4%）低3.7个百分点。 国有工业企业经济效益不佳状况尚未明显改善，加上增值税减免范围较宽，以及征收管理不严等，这些都是造成增值税增长率低于工业增长率的重要原因。国有企业所得税只增长9%，大大落后于工业增长率。此外， 增值税征收范围较窄，第三产业中交通、邮电、金融和房地产等行业尚未列入增值税征收范围。第四，地方税税种增幅大都高于中央税税种增幅。作为地方税的营业税、非国有企业所得税及其他地方各税在加强征管后增幅都比中央税高，而且收入潜力很大。在分税制税种设置上，中央税的收入弹性与收入潜力皆低于地方税。作为中央税的消费税是国家对某些商品实行限制生产和消费的一个税种，很难实现与经济发展同步增长。现行的消费税只适用于11类产品，控制面偏窄，其调控作用受到影响。在所得税方面，由于国有企业过去税负较高，因此国有企业所得税今后的增长潜力是有限的。而地方征收的非国有企业所得税在实行公平税负后，过去减免税政策取消，税收增长潜力很大。 个人所得税1996 年达到193亿元，比上年增长46.8%；个人所得税收入的弹性系数在1以上。第五，中央负担的出口退税额大幅度增加。在税收分配上，出口退税全部由中央财政负担，1995年为549.8亿元，1996年达到824.6 亿元， 净增274.8亿元。出口退税大幅度增加，加重了中央财政的压力， 冲减了中央财政收入。出口退税是将已征收税款退回，实行零或少税政策，它全部由中央财政负担，在税制设计上应予改进。第六，进出口税征管不完善。目前我国出口退税压力很大。要解决征税环节上存在的税收不足和退税环节上的骗税现象，即少征多退问题。在进口税收方面，由于关税和进口环节工商税减免政策过多，实际税负远低于名义税率。实际关税税率继续下降。
（三）在现行分税制体制设计上也还存在着一些问题，主要是：1.企业所得税收入及征管仍按隶属关系划分管理权限， 不利于政企分开、资源优化配置和现代企业制度的建立，容易形成新的地方保护主义。这次分税制改革尽管以分税的办法来划分中央与地方的收入范围，但在确定企业所得税归属时，仍沿用了按行政隶属关系划分的做法，即中央企业的所得税归中央收入，地方企业所得税归地方。由此产生的负面效应主要有：第一，进一步强化了地方保护主义。由于本级企业的利润水平和地方财政收入密切相关，地方政府就会对这些企业进行更多的优惠政策和保护。第二，妨碍资源合理流动。资源跨越隶属关系进行流动，这意味着税源和收入的转移。如果这种转移不利于地方政府，自然也就难以得到地方政府的支持。因此，是与建立社会主义市场经济形成全国统一大市场，资源合理配置的客观要求相违背的。第三，对现代企业制度建立产生消极影响。随着市场经济的发展，投资主体出现多元化趋势，合资、联营、股份制企业相互交叉，企业隶属关系模糊，这种方法越来越不利于建立现代企业制度。政企分开是现代企业制度的重要特征之一，现行划分所得税的做法，固化了企业和政府之间的行政隶属关系，不利于政企分开和政府职能转换，使企业难以真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和竞争主体。2.税收执法权与税收收入归属权存在脱节问题。在实际操作中较为突出的问题是国税和地税征管权的划分上。如个体税收、集贸税收和外资企业所得税中的地方税目前仍由国税机构代征，但因该税收收入多归地方，国税机构积极性不高，力度不大。地方对自己的税收收入不能行使执法权，造成税收归属权与执法权相脱节，其结果造成有些地方没有认真执行规定，出现税负轻重不一，税款流失和收入混库等问题。另外，共享税由国税机构征收，地方无权过问，但征收任务又与地方挂钩，这种不彻底的分税分征办法造成很多矛盾。3.税收征管不严，税款流失较多。越权减免税、包税、漏税、少征、缓征情况比较严重，1996年增值税、企业所得税没有完成预算任务。据统计估算，我国每年被侵吞漏失的税款达1000亿元。
三、亟待完善的几个问题
分税制财政体制构筑了新财税体制的基本框架，对于运行中出现的矛盾，必须按照社会主义市场经济体制的要求，在调查研究的基础上尽快加以解决，不断深化和完善税制改革。近期亟待完善的几个主要问题是：
（一）要进一步加强中央政府在宏观调控中的主导地位。在税收立法权上要坚持集中立法，包括税收基本法、中央税税法、共享税税法、地方税基本法律法规、税收基本程序法等必须由中央统一制定。这有利于发挥税收的宏观调节功能，维护全国统一市场的形成和促进企业平等竞争，克服地方保护主义。在税收归属权划分上，要把宏观调控作用强的税种划为中央税或共享税。
（二）建立科学规范的转移支付制度。我国目前实行的转移支付制度还明显保留旧体制的特征，包括体制补助或体制上解，税收返还，过渡期转移支付办法，专项拨款。我国中央财政在1994年向地方财政净转移支付1700亿元，约2／3为无条件补助。这种转移支付受包干制的影响，在很大程度上强调地方的既得利益，而不是为了解决地区间的不平衡。这种不规范的分配模式在转移方式、类型、收入基数确定等方面与规范的转移支付相差很远，分配上缺乏明确的标准，对地方财政能力和需求没有一个科学的测度，导致了地方政府的讨价还价行为。因此，尽快完善我国转移支付制度是当前财税体制改革中一项重要任务。建立科学规范的转移支付制度要提高财政管理的科学化程度，转移支付要有目标性，增强地方政府提供公共服务的能力，为实现中央政府的宏观政策服务，促进实现某些特殊社会支出目的。转移支付要有科学化、公式化的计算方法，提高透明度和规范性，尽量排除人为因素和实施过程中的随意性，按照有关客观指标进行计算。转移支付要建立必要的制衡机制，在机构设置及责权配置方面采取措施，以确保转移支付尽可能合理化。我国政府间转移支付体系要形成中央为主，省级次之，地和县两级适当辅助的全套自上而下的转移支付构架。
（三）加强对预算外和体制外资金的管理。预算外资金是政府财政性资金，要采取重大决策措施，把这两大块游离于财政之外的收入逐步统一纳入国家预算，克服政府资金的分散化。按照公共财政理论，政府理财的一条重要准则是预算的完整性原则，即政府部门依赖国家的行政权威、资产所有权或提供某种特殊服务而向企业或个人征收的各种收入都应作为财政收入，没有预算内外之分，更没有体制外收入。政府资金收支活动都要看作财政活动而予以全面反映和管理，实现公开化、透明化。这既能增强国家的宏观调控能力，又可防止政府部门出现各种浪费和腐败现象。要制定具体的管理制度和办法，切实做到依法行政，依法理财，将预算外资金全部纳入法制程序管理，将制度外的政府收费和基金纳入预算内或预算外，并最终实现预算内外的并轨，建立统一财政和完整预算体系。必须建立收费的征收、管理、使用、检查的综合管理体制，以期到达法制化、规范化和效益最大化。在实际工作中，由于政府收入形式尚未规范化，也由于地方尚无税收立法权，还存在着相当一部分实为税收的收费，要把清费改税作为进一步深化和完善税制改革的重要内容。
（四）进一步完善税制改革。1.要扩大增值税征收范围，先将交通运输、邮电通讯、房地产等行业纳入征收范围，然后在条件成熟时再有计划有步骤地扩展至金融保险、服务业、娱乐业。逐步将目前的生产型增值税改变为收入型增值税，消除营运资本重复征税问题，促进企业技术进步，改进生产工艺设备。要改变企业所得税按行政隶属关系征收的办法，随着现代企业制度的建立，企业集团跨地区跨行业的发展兼并，按行政隶属关系征税出现许多新矛盾，要打破企业所得税按企业隶属关系划分的办法，实行同源分率课征制，将企业所得税改为共享税。2.要重视个人所得税。我国个人所得税收入增长很快，如前所述，个人所得税1996年达到193亿元，比上年增长46.8%； 个人所得税收入的弹性系数在1以上，在健全和完善个人所得税征管制度后， 会逐步提高在整个税收收入中的份额。首先，要充分发挥个人所得税的收入调节作用。据统计到1996年11月末，城乡居民储蓄存款余额达37917亿元， 同比增长31.5%。因此，培养公民纳税意识，扩大个人纳税范围，逐步转向全民纳税，是势在必行的。在目前收入分配明显向个人倾斜，城乡居民收入差距扩大，个人收入差距继续扩大，收入中“马太效应”明显存在的情况下，更要充分发挥个人所得税的收入调节作用。目前我国个人所得税实行分类所得税制，即对不同性质的所得项目，分别扣除费用，采用不同税率计税。现在世界上只有少数几个国家实行这种个人所得税制。这种税制不科学，不合理，不能全面反映纳税人的真实纳税能力。按月按次分项计征，也会造成税负不均。税款扣除未考虑纳税人家庭差异等因素。在我国现实条件下，个人所得税征管水平还较低，基础条件也较差，加上纳税人的法制观念淡薄，个人所得多以现金支付，比较分散和隐蔽，致使许多避税漏洞出现，个人所得税流失严重，有相当多的高收入者逃避了纳税义务，许多收入难以进入征税范围。因此，必须尽快修订完善我国的个人所得税法，要使非劳动所得的税负重于劳动所得税负，强化个人所得税对高收入的调节功能。要充分考虑不同纳税人家庭情况的差别，如纳税人赡养人口、家庭成员就业状况等因素，并使计算方法指数化。要强化个人所得税税收征管，建立健全个人申报与代扣代缴相结合的征管制度。要对个人资金往来实行实名制，居民个人凭借身份证每人只能在银行开设一个帐户，同时还要实现全国金融机构储蓄网点的计算机联网，这样才能便于个人办理金融业务和税务机构的监管。要控制现金流通，用现代化手段监控纳税申报真实性。其次，还要充分发挥个人所得税集中财政收入的作用。可将个人所得税调整为中央与地方共享税。不少发达国家的个人所得税都列为中央税。如美国联邦政府的主体税种就是个人所得税，1990年该项收入占联邦政府税收收入的46.7%。日本也是将个人所得税作为中央财政两个主体税种之一。个人所得税是弹性最高的税种。3.要适时出台税制改革方案已定的税种。如城市维护建设税、房产税、遗产税和赠与税。从完善税制、社会稳定、财政收入以及与国际惯例接轨角度看，储蓄存款利息税、遗产税和赠与税应尽快开征。某些税种可扩大计税范围，提高税率。
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