论中央与地方财政分配关系中的五大问题，本文主要内容关键词为：五大论文,地方财政论文,分配论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于放“钱”与放“权”的问题
我国的历次财政体制改革，基本上体现了一种“放”的思路，放的特点主要表现在放“钱”，即放财力而不是放“权”上。从中央来看，由于放掉的主要是钱而不是权（这里主要指法律意义上的权力），钱又可以凭权力重新拿回来，故而在某些时期出现“左手放、右手拿”的现象。从地方来看，由于只是得到了“钱”而没有真正得到“权”，或即使在某种程序上得到了某种权力，但这些权力没有用法律正式规定下来，因此，地方在利益的预期性方面较差，心中无底，自然很容易出现某些短期行为。所以，在每次放以后往往就会出现“乱”，对于放之后出现的这种乱，我们把主要原因归结为放的过度，而很少考虑在放“钱”与放“权”之间如何作出选择以及放权有没有法律保障的问题。所以，每次出现乱以后又采取收的办法，收的结果又重蹈覆辙，回到过于集中的状况，过不了多久又要放，形成一种长期以来存在的“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的循环。应该说，1994年开始实行的新的分税制财政体制，在适应市场经济、靠拢国际惯例等方面迈出了一大步，初步实现了国民经济宏观制衡机制由行政制衡向机制制衡的转变。但在许多方面仍然很不完善，如地方尚没有对地方税的立法权和减免权，所给地方的一些权力仍没有用法律严格规范下来，以及所得税依然按行政隶属关系划分等。那么，新的财政体制能不能保证我们彻底跳出传统的收放循环的怪圈呢？应该认真考虑这一问题。
二、关于“上有政策、下有对策”或“诸侯经济”的问题
十多年来的改革开放，使我国的财政体制从“集权”走向“分权”。这一方面调动了地方政府的积极性，另一方面在改革过程中又出现了一些新的问题，比较突出的一个就是“诸侯经济”问题。这种“诸侯经济”主要表现在地区封锁、本位主义、中央政令不能畅通等方面，那么，究竟什么是产生“诸侯经济”的根本原因呢？不少人认为80年代的财政体制改革特别是1987年的包干财政体制实行后，由于中央对地方放权让利过多，且地方为了保自身的利益对中央的政策制度过分变通，使得中央财力的份额下降，权力弱化，因此要适当地减少地方财力的比重，保证中央对财权财力的集中。这种观点从确保国家重点建设而言是有道理的，但把它作为一种治理“诸侯经济”的根本措施，则值得具体分析。
第一，就“上有政策、下有对策”来看，无非是中央的问题和地方的问题。中央的问题一般有两种可能的情况：一是政策本身严重脱离实际，在执行中无法操作；二是政策虽然适合某一些地方的情况但并不适合另一些地方的情况，这样在执行中就难免出现“一刀切”的问题。在这两种情况下出现“上有政策、下有对策”，责任不全在地方。从地方的问题来看一般有三种情况：一是地方为了局部的自身的利益，而不顾全局的宏观的利益，任意对政策作出不适度的变通，这种做法当然不可取；二是地方结合自身的实际情况对政策作出合理的变通，包括实施细则的制定和对某些具体问题的灵活处理，既不会损害全局的利益，又能提高局部效益，这种做法是无可厚非的；三是地方在政策运用过程中打“擦边球”的问题。之所以会出现后一现象，首先来自于一个前提条件，即政策的运用程度有一个可以伸缩的范围，虽然这一范围是有限的。另外，政策实际上是一种资源，它的利用有一定的收益。在政策运用过程中，要使其边际收益最大，必然会导致“擦边球”现象的出现。人们一般把打“擦边球”视为获取政策运用的边际收益最大化的一种手段，其实，从制度变迁的过程来看，它还是一种制度创新行为，是应该加以鼓励的。
第二，关于“诸侯经济”的问题。我们认为，“诸侯经济”违背市场经济发展的基本规则，必须尽可能消除。但是“诸侯经济”产生的主要根源决不是财政体制问题。导致我国经济发展过程中出现地区封锁、短期行为以及财政日益陷入困境，主要有两方面深层次的原因：一是政治体制改革的长期滞后。政治体制改革的落后，使一些封建社会所特有的制度因素不同程度地在新制度下存在惯性作用，如权大于法、以言代法以及经济决策中的小农意识等，这些封建残余因素的存在，是产生“封建诸侯经济”的政治上或意识形态上的原因。二是微观经济基础。我们一直以全民所有制经济为主导，在整个经济结构中，国有经济占绝大比重。而实践证明，传统的国有经济的运行模式是违背市场经济基本要求的。只要这种模式不变，作为我国经济主导的国有制经济必然会日益衰退，效益将日益下降，使得整个国家的经济实力不强，可供分配的剩余产品价值相对过少。在这种情况下无论中央还是地方都面临越来越严重的困难，而在越来越严重的困难面前，必然会出现某种程度的争既得利益和搞短期行为的现象。特别是经济势力的弱小，还会制约政治体制改革的步伐，反过来影响微观经济运行机制的转换，这是产生“诸侯经济”问题的经济原因，也是主要原因。
三、关于宏观调控的问题
从我国的实际出发，中央在实施宏观调控时要注意以下几个特点：(1)我国经济和资本主义经济的历史发展顺序不尽相同。资本主义经济是从自由竞争发展到垄断阶段，就国家而言是从无调控到有调控。而我国自一开始实行的就是“统收统支”的体制，国家无所不包，都是指令性计划。这一方面表明其广度已超出了宏观调控的范围，另一方面其程度远远强于资本主义国家对经济的干预。我们的经济体制改革恰恰是要改变这种不合理的状况，积极培育市场因素，加大市场配置资源的比重。因此，在实施宏观调控时，一定要从实际出发，把握好分寸。(2)日本和亚洲“四小龙”依靠加强宏观调控，避免了许多老牌资本主义国家所走过的弯路，实现了经济的后来居上，这是一种奇迹。但是，我们和这些国家的情况大不相同。一是存在着大国与小国的区别，我们的人口与国土面积十几倍甚至几十倍于这些国家，这是在研究宏观调控时不能不考虑的一个特点。另外，我们跟这些国家（或地区）在微观基础上存在很大的区别。如果作更深层次的分析和考察，则不能不承认，自由竞争的市场经济才是日本经济腾飞最重要的基础。自由竞争的企业制度，不仅培养了日本企业顽强的国内市场竞争力，而且形成了日本企业在国际市场上所向披糜的强大竞争力。它迫使日本人使用一切可以使用的因素，利用一切可以利用的手段，在激烈的竞争中谋求生存和发展。日本政府在经济中之所以能够发挥巨大的作用，正由于它是建立在自由竞争的企业制度之上，帮助日本企业参与国内、尤其是国际的竞争。所有的文化因素、心理因素等，也都是自由竞争的企业制度下才能大放异彩，显示其巨大的力量。因此，从具体的实际情况出发，我们的宏观调控应有自己的特色。(3)对于这些年来出现的若干经济问题，许多人把主要原因全归结于宏观调控乏力，这是片面的。应该说，我们现在所面临的任务，应是如何先把传统计划经济下无所不包的直接调控模式转变为间接调控为主的模式，并进而使这种调控符合建设有中国特色市场经济的问题。实际上，我国经济运行过程中出现的问题更多地恐怕还是微观运行机制的问题，是市场对资源配置发生的作用不够的问题。如果单方面强调宏观调控并且又把加强宏观调控完全等同于集中财权财力，就会有退回到老体制中去的危险。
四、关于企业的行政隶属关系
企业的行政隶属关系与财政体制是两个不同的范畴，但是两者却有着十分密切的关系。将企业归属于不同级次的政府，既是计划经济的产物，又是计划经济的需要。从经济角度看它是保证政府对企业进行指令性计划控制的基本前提，从政治角度看，它还是保证企业坚持社会主义方向，不断巩固社会主义公有制的重要方面。正因为这样一种隶属关系的存在，才使得我国经济中出现了政企不分、政企合一的普遍特征，从而给我国经济带来了极为不利的影响。一是使企业一直丧失了一种相对的独立性，产权不明，责任不清，没有相对独立的经济利益。二是各级政府的财政收支都按行政隶属关系来划分，带来三个问题：①使得在同一个地方却处于不同隶属关系的企业之间出现政策性歧视，如中央企业在地方就受到很多限制。②由于地方企业隶属于地方政府而不同的地方在执行政策和制度时是有差别的，这就使得不同地区的地方企业之间出现不平等竞争。③使得财政分配关系的调整出现了某些扭曲。由于地方政府只关心地方企业的利益，每一个地方政府又只关心其管辖区内的企业的利益，致使地区封锁、本位主义等问题更加严重了。由于地方政府和它所属企业之间存在一种直接的利害关系，又进一步强化了它对所属企业的干预意识，从而加大了政企分开的难度。可以说，我们这些年来出现的各地区之间重复建设、重复引进、盲目建设问题的主要原因并不是实行了包干制的财政体制，而是这种财政体制建立在企业行政隶属关系上。
五、历史的作用与既得利益的关系
考察我国中央与地方的分配关系不能不考虑历史的因素。几十年来的财政体制的建设与改革，使我国形成了一种中央与地方以及地方各级之间的既得利益格局。由于这种既得利益是长期形成的，因而也不可能在短期内消除。在这个问题上最突出的方面就是体制基数确定问题。我们长期使用的确定基数的方法就是承认既得利益基数法。基数法的突出问题是注重过去，不注重将来，注重历史因素，不注重发展因素。在实际执行过程中，地方支出扩大、收入减少反而受到“鼓励”，而收入扩大、支出缩小反而受到损失，因此不利于增收节支。另外，从它不考虑发展因素这一点看，基数法缺乏足够的适应性，可能导致一些地方获得超额经济利益，而另一些地方可能失去基本的承受能力，更不利于地方对社会经济的发展作长远规划。然而，每一次的财政体制改革都没有对这一方面作根本的改进，基数法被继续沿用下来。现在我们面临的一个迫切问题，就是如何改进基数的确定方法。近年来有不少专家提出要改用因素计分法，应该说这是一个发展的趋势。但中国的地方经济发展情况非常复杂，将基数法改为因素计分法只能分步推进。因此新的财政体制基本上以两种办法相结合来确定地方收支基数是切合实际的。在这个问题上，要特别注意以下因素：第一，要对既得利益作具体分析。衡量既得利益本身是一件极为困难的事，因为我国地方之间既得利益的产生经历了几十年的历史变迁，本身是动荡不定的。特别是1978年以来已经围绕利益问题进行了一系列的改革，这说明地方的既得利益格局已经有改革的因素在里面，该保护的还是要保护。第二，虽然如此，我国在地区之间依然还存在比较严重的既得利益不合理现象。改革就是要触动既得利益格局，形成新的利益分配关系。只是我们一定要在触动这种旧的格局之前，充分合理地估价这种既得利益中不合理的大体程度，在量化分析方面须有新的突破。切忌利益调整中的简单化的倾向。第三，在调整既得利益的问题上还涉及到一个生产要素流动以地区倾斜为主还是以产业倾斜为主的问题。从我国当前的情况看，地区倾斜和产业倾斜并没有太大的冲突。从产业倾斜来说主要对象在西部，从地区倾斜来说，我们已经对东南沿海实行了十多年的特殊政策，现在应该并且正在转入全国的区域经济协调发展和全方位的开放阶段。这种区域倾斜和产业倾斜的基本吻合是一个历史的机遇，抓住了这个机遇就可以尽量减少政策实施中的阻力和交易成本。第四，对既得利益的调整，一定要避免传统的“平调”的办法，而要以经济手段和法律手段的利益诱导和法制规范为主。
六、几点结论
第一，要对造成我国目前财政困难的深层原因进行分析，并从深层次上改革。实际上，目前财政的根本问题不在财政。从经济基础看，在于微观运行机制，特别是国有经济机制如何转换、产权制度如何改革、组织制度如何创新等。从上层建筑看，政治体制改革滞后导致了法制的薄弱及庞大的行政机构。市场经济首先是法制经济，在法制薄弱的情况下推行市场经济是不完全的，各种问题都可能产生暴露出来。行政机构的庞大使非生产性开支与日俱增，这是导致目前财政困难的最直接的原因。不通过解决这些问题来解决财政困难，而只把眼光盯在提高“两个比重”上面，从长远看是不利于搞活经济和加快改革步伐的。
第二，发展中国家的中央政府职能必须强化，因为发展中国家的中央政府大都承担着繁重的原始积累的任务，包括基础设施的建设、外部经济性投资等。但强化中央政府职能时必须注意两点：一是强化不应等于纯经济性集权，更不等于传统职能的复归。必须把这种强化建立在充分发挥市场机制作用的基础之上。二是不同的发展中国家有不同的情况，在一个最大的发展中国家即使是基础设施的建设和外部经济性强的产业的投资也不能由中央全部包下来，而应由中央与地方共同承担。所以在强化中央财政的同时并不意味着削弱地方财政。
1994年开始实行的新税制和财政体制，对当前整顿税收秩序、堵塞税收流失、增加财政收入等起到了很大的作用，同时又给中央宏观调控增添了新的内容。因为在新税制和财政体制的实际操作中出现了如下新问题：一是地方权力和财政收入减少的幅度较大，在这种情况下，中央对地方一定要制定一套合理的符合地方实际的收入返还制度。二是从企业来说，新税制的实行使企业名义税负增加不多，但实际税负增加不少，原因在于税制改革前地方对企业有较多的减免税照顾。当然，减免税过多过滥并不好，应该改革，但由此造成的客观结果也不能不加以重视。因此，税制改革的同时还应当重视企业的实际困难，以保障社会的稳定。三是新税制和财政体制改革虽然没有直接带来物价的大规模上升，但由于各方面原因，物价增长指数超过预期值。如何控制物价指数上升以避免严重通货膨胀的出现又是一个很严峻的社会问题。可以说，上面三个问题的出现与加强中央宏观调控、强化中央财政的改革取向有关，现在反过来，它们本身又成为宏观调控必须解决的问题，这一点应引起重视。
第三，要正确认识市场经济条件下地方政府的行为。实际上，市场经济是一种开放的经济，在真正实行市场经济的条件下，地方政府的行为并不必然会出现短期化。从现代市场经济发展趋势看，国家与国家之间也已形成开放的格局，即市场的国际化越来越明显。不同国家甚至不同基本制度的国家都能相互开放，更何况同一个国家的不同地区？只要各方面条件正常，地方政府权力的大小与地方行为短期化以及“诸侯经济”等就没有必然的联系。在我们这样一个大国，必须充分相信和依靠地方政府。另外，在市场经济条件下，信息的丰富性、信息传递的时滞性以及信息的可能失真等情况都可能使中央的垄断性决策脱离某些地方的实际情况，并在实际操作中造成较严重的损失。要在中央与地方之间实行分级财政，使地方有相对独立的自主权，又不至于产生地方本位主义，当然最基本的是要有真正的市场经济环境，有基本统一的全国性市场，并与国际市场相沟通。此外，还要做到两点：第一，对放给地方的权力要用法律规范下来，使地方所得到的权力透明度高、稳定性强，以保证地方能从长远利益出发，有效地运用这一权力，这一点可以增加地方合理利用其权力发展地方经济的内在动力。第二，对地方的行为也应该有法律上的制约，地方政府的责权利的界定都应用法律规范下来。这一点可以增加对地方政府行为的外部约束。
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