我国3岁以下婴幼儿早期教育与保育服务政策的回顾研究
彭峰，杨斌，李文敏
（四川大学 公共管理学院，四川 成都）
摘 要： 随着社会环境和养育观念的变化，3岁以下婴幼儿早期教育与保育服务的供需失衡现象日益凸显；要实现“幼有所育”的目标，需要公共政策的支撑。通过对婴幼儿早期教育与保育服务的国家级政策进行文本分析，从纵向维度上梳理出构建、部分瓦解、探索重构三个阶段，并在此基础上总结经验，提出建立具有中国特色的3岁以下婴幼儿早期教育与保育政策体系。
关键词： 早期教育与保育；婴幼儿；公共政策；文本分析
一 问题提出
在家庭结构小型化、老龄化日趋严重、妇女就业率不断提高以及对婴幼儿早期发展的认识日益深化等背景下，我国3岁以下婴幼儿早期教育与保育服务的供需失衡现象日益凸显。为此，党的十九大首次将“幼有所育”纳入民生福祉的重要内容[1]，3岁以下婴幼儿早期教育与保育问题越来越受到社会各界的关注。
从实践维度观察，我国对3岁以下婴幼儿早期教育与保育服务起步于建国初期，并逐步形成了多个国家政策，对3岁以下婴幼儿早期教育与保育服务的发展起到了重要作用。而对婴幼儿早期教育与保育服务的理论研究，却经历了从保（育）教（育）分离到保教结合的过程。保教一体化是当前及未来的发展趋势[2]，以此为主题的研究，大部分研究集中于对发达国家情况的介绍及经验的总结，对于我国本身的政策回顾研究相对较少。学者岳经纶从社会照顾的视角对于我国儿童照顾的政策进行了分析[3]，学者和建花对于我国3岁以下幼儿照看政策进行了回顾[4]，立足于本国的政策回顾研究尚存在不足。
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“以史为镜”才能更好地发展现在与将来，因此对我国3岁以下婴幼儿早期教育与保育政策的回顾是紧迫的和必要的。我国3岁以下婴幼儿早期教育与保育政策经历了怎样的变迁？在各个阶段，政府为何会出台这样的政策，这些政策取得的效果又如何？这些问题的答案，是解决当前面临的3岁以下婴幼儿早期教育与保育政策难题的思路源泉。
吾师所撰诗志，自足千古，序之者不一人，岂假弟一言以为重哉？……倘可附之编末，藏诸名山，则藉师不朽，幸孰甚焉。[3]139
对于早期教育与保育的内涵，OECD（经济合作与发展组织）认为是针对学龄前儿童的教育与保育所进行的所有安排，其中3岁以下婴幼儿应该受到重视[5]，早期教育与保育服务历史悠久，虽然各个国家有所不同[6]，但是都需要从关键环节监控与提升服务质量[7]，搭建质量框架[8]，在早期教育与保育服务内容的制定上，不仅要符合儿童身心发展的规律与特点，还要注重与义务教育阶段的衔接[9]，这是国际组织中一个比较成体系的概念。从这一概念出发，可以引申处出早期教育与保育的定义，其服务的对象是学龄前儿童，服务的内容是教育与保育，服务的目的在于促进儿童综合发展以及家庭和谐等，参与的主体包括儿童、家庭、社区、社会以及政府等。
二 概念界定
水稻作为大多数人的主食，为人类提供能量以实现正常活动。在水稻的检测中，蛋白质含量为重要的检测指标，人类在摄取米饭时，主要受直链淀粉含量和蛋白质含量的影响。蛋白质含量较低的水稻为良好的储备粮，适合用于长时间的存储；蛋白质含量较高的水稻对水稻中的蛋白质含量检测具有重要作用。对不同种类的水稻进行检测，设立近红外光谱法回归预测模型，这样的模型对早代的水稻检测具有促进作用，一方面不会危害到水稻种子的生长能力，另一方面又能便捷而迅速地达到检测要求。不同类型的水稻其离散度不同，对于糙米、精米、精米粉来说，它们的离散度是逐渐降低的，实验表明它们的粉样均匀性良好，在扫描过程中产生的误差低，从而实现较高的精度。
早期教育主要指的是根据婴幼儿的特点所进行的全面教育，包括智力教育、健康教育、品德教育等内容[10]。而保育则是指对儿童的生活照顾，帮助儿童健康成长[11]。基于此，早期教育与保育指的是为促进儿童综合发展，政府、社会、家庭等多方主体构建并参与的为学龄前儿童提供早期智力开发教育和身心照顾服务的所有安排。
三 数据来源与分析
从政策的发文时间以及具体的内容，可将我国3岁以下婴幼儿早期教育与保育政策划分为三个阶段进行分析。
表1 婴幼儿早期教育与保育政策文本表
四 分析结果
本研究以“婴幼儿”“0-3岁”“早期教育”“保育”等关键词为基础，在国务院、卫生部、教育部等政府官方网站和北大法宝、中国知网等学术搜索引擎上进行搜集并筛选，共得到自建国以来国家发布的关于3岁以下婴幼儿早期教育与保育服务政策12份，具体的政策发布时间、发布单位、内容概述如表1所示。
第一阶段：早期教育与保育服务体系构建阶段（1949年至1979年）。1949年，新中国成立，为解放劳动力，促进经济社会恢复与发展，将设立托儿所解决3岁以下婴幼儿早期教育与保育问题作为一项福利政策，规定企业采取自办或联办的方式举办托儿所，资金由企业行政负担，父母需要少量付费。这个时期的托育政策呈碎片化分布在劳动保险条例等政策文本中，《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》是少数的专门针对托儿所出台的政策，规定由卫生行政部门领导3岁以下婴幼儿早期教育与保育事业，形成了我国早期教育与保育分管的传统。提供早期教育与保育服务的机构具有很强的组织附属性，这主要是由于当时“多、快、好、省”的举办方针决定的，依靠各类组织进行快速扩大与普及。但是由于缺乏早期教育与保育服务经验和人才，“早期教育”发展缓慢，且因为我国经济水平不高，“保育”的质量也较低。
防治方法：在虫害初期，选用1.8%阿维菌素乳油(15毫升/亩)4 000倍液，或5.7%氟氯氰菊酯乳油(30～60毫升/亩)1 000～2 000倍液，或抑食肼可湿性粉剂(60克/亩)1 000倍液等交替喷雾防治。
第二阶段：早期教育与保育服务体系解构与规范阶段（1979年至21世纪初）。1979年，全国幼托会议召开，标志着我国婴幼儿早期教育与保育事业进入改革阶段。这个时期的主要目标是规范托幼组织的发展以及与经济社会发展相适应。在服务主体上规定民办与公办相结合，走社会化道路；在服务客体上依然是3周岁以下的婴幼儿；服务的方式是机构服务；服务的内容上有了具体的规定，保教结合，早期教育与保育并重；保障措施是在女职工劳动保护条例中规定企业举办托儿所。在实际的情况中，公办的早期教育与保育机构萎缩较快，而社会承接力量还较弱，导致整个早期教育与保育体系服务力量大大减弱，据《中国基本单位统计年鉴》的数据，到1998年全国托儿所法人单位数仅为872个[12]，家庭成为3岁以下婴幼儿早期教育与保育服务的主要承担者。
第三阶段：早期教育与保育服务体系探索重构阶段（21世纪初至今）。随着市场经济的发展，市场机构力量得到发展，市场承接婴幼儿早期教育与保育服务任务的能力增强。为了适应不断发展的早期教育与保育理念，满足市场需求，在政策上体现出探索构建市场家庭混合服务体系的倾向。一方面继续加强对于市场机构及其提供的婴幼儿早期教育与保育服务的规范，另一方面对家庭进行婴幼儿早期教育与保育知识的普及以及服务的指导。但是在实际中，政府对于市场机构的培育力度还不够，制定的规范仅停留在对服务内容、服务人员、建筑设计等方面，而市场准入机制、优惠政策、管理程序、退出机制等还存在空白，社会资源不能有效进入这一领域并发挥作用。在家庭的指导方面，我国人口流动频繁，对于家庭需求的捕捉存在困难，而且我国在婴幼儿早期教育与保育方面的人才还处于供不应求阶段，难以进行大范围的普及。因此这个时期的政策大多还处于试点阶段，全面铺开的难度很大。要解决我国当前面临的3岁以下婴幼儿早期教育与保育难题，还需要新的政策探索。
五 结论
从政策层面对我国3岁以下婴幼儿早期教育与保育政策进行回顾，发现其经历了曲折的发展历程。进入21世纪，政策的制定者多元化，且以多部门联合发文为主，在继续对早期教育与保育内容与机构进行规范的基础上，探索补充和加强家庭早期教育与保育力量。但是现在仍然存在主管部门不清晰，市场机制建立不完善等问题。
我国正处于托育服务体系重构的关键阶段，欲解决“幼有所育”中的发展瓶颈就需要建立符合中国国情的婴幼儿托育服务系统。从政策工具视角分析的结果来看，我国应该加强对托育服务需求的管理与引导，分析不同类型的托育服务需求，促进托育服务事业的发展。还应为托育服务事业的发展营造良好的环境，加大宣传、制定完善的税收政策、制定规范等。托育服务系统中，应该加强保障措施的出台，从人才培养、资金支持、准入准退机制建立等方面着手，在托育服务内容上应该加快服务内容规范，促进托育服务的发展。
参考文献
[1] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[J].中国经济周刊,2017(42):68-96.
[2] 但菲,索长清.“保教一体化”国际趋势与我国学前师资培育改革[J].教育研究,2017,38(08):96-102.
[3] 岳经纶,范昕.中国儿童照顾政策体系:回顾、反思与重构[J].中国社会科学,2018(09):92-111+206.
[4] 和建花.中国3岁以下儿童托幼政策与事业发展回顾[J].中国妇运,2017(01):45-48.
[5] OECD (2001), Starting Strong: Early Childhood Education and Care, Starting Strong, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264192829-en.
[6] OECD (2006), Starting Strong II: Early Childhood Education and Care, Starting Strong, OECD Publishing, Paris, https://doi.
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[7] OECD (2011), Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, Starting Strong, OECD Publishing,Paris, https://doi.org/10.1787/9789264123564-en.
[8] OECD (2015), Starting Strong IV: Monitoring Quality in Early Childhood Education and Care, Starting Strong, OECD Publishing,Paris, https://doi.org/10.1787/9789264233515-en.
[9] OECD (2017), Starting Strong V: Transitions from Early Childhood Education and Care to Primary Education, Starting Strong, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264276253-en.
[10] 向洪,张文贤,李开兴主编.人口科学大辞典[M].成都:成都科技大学出版社.1994,224-225.
[11] 向洪,张文贤,李开兴主编.人口科学大辞典[M].成都:成都科技大学出版社.1994,742.
[12] 国家统计局普查中心.中国基本单位统计年鉴[EB/OL][2019-02-01]. http://data.cnki.net/Yearbook/Single/N2006020155.
本文引用格式： 彭峰,等.我国3岁以下婴幼儿早期教育与保育服务政策的回顾研究[J]. 教育现代化,2019,6(39):199-201,204.
DOI： 10.16541/j.cnki.2095-8420.2019.39.081
基金项目： 本文系 2018 年成都市哲学社会科学规划研究项目（2018R19）的研究成果。同时，本文受到四川儿童早期发展与教育研究中心2018年度项目（SCLS18-02），2017年成都市社会治理与终身教育研究所招标项目“基于社区的儿童早期教育与保育服务社会供给模式的研究”的资助。
作者简介： 彭峰，男，汉族，四川自贡人，博士，讲师，主要研究方向为公共政策分析。
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