（江西财经大学，江西 南昌 330013）
基金项目：本文受江西财经大学学生科研课题“马克思主义与大学生思想教育政治专项”支持。
摘要：本文通过定性和定量阐述地方政府在数字城市管理体系建设中的两种模式（参与式/响应式）及其决策因素，在我国不断将“国家治理体系与治理能力现代化”建设作为深化改革总目标的大背景下，结合新公共管理理论对政府管理模式变革的见解，以推动数字城市建设中的公民参与为例提出了如何提高国家治理能力，提高国家治理体系现代化水平的建设性意见。
关键词：治理体系现代化；数字城管；新公共管理
Modernization of State Governance Capability in the Perspective of New Public Management Theory
——Based on the discussion of two local government digital city management modes
Wang Lei
【Abstract】This paper analyzes the two modes (participation/response) and decision-making factors of local government in the construction of digital city management system by qualitative and quantitative analysis. In China, the construction of “national governance system and governance capacity modernization” is continuously deepened. Under the background of the overall goal of reform, combined with the new public management theory's insights on the transformation of government management model, to promote the participation of citizens in the construction of digital cities as an example, put forward constructive suggestions on how to improve the ability of national governance and improve the modernization level of the national governance system.
[Keywords] modernization of governance system; digital urban management; new public management
党的十八届三中全会提出我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。其中城市治理能力现代化是改革的重要一环，近几年来各地方城市利用大数据、网格化管理技术，推动城市管理精细化、信息化，推动城市管理向城市治理转型，推动精准治理、多方协作。这也与新公共管理的核心思想不谋而合——服务型政府的理想模式是公共治理模式，公共性是治理的灵魂和宗旨，其本质特征在于政府与社会对公共生活的共同治理，是国家权力与公民权利的持续互动过程。在地方政府的实践中出现对公民参与的两种态度和实践，本文将基于对城市管理革新中现象和本质的探讨，力争为国家治理体系和治理能力现代化的宏愿建言献策。
1 相关理论述评
1.1 国家治理体系与治理能力现代化
国家治理的概念最早起源于世界银行1989年对撒哈拉以南非洲的“治理危机”报告，后随着学术研究对概念外延与内涵的拓展，形成包含六大测量维度的对各国治理能力的量化评估，即WGI（Worldwide Governance Indicators）指标体系。CNKI学术趋势指数显示国家治理相关研究始于2010年，国际上看滞后西方学术界约二十余年。在2013年十三届三中全会上，正式提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这标志着国家治理从学术探讨走向顶层设计，对其的学理辨析也成为学者热衷的话题。陈金龙（2013）提出国家治理始于社会矛盾激化的治理困局与建构文明国家形象的需要[1]；彭中礼（2014）认为源头治理、群防群治是改革切入和突破点；对于国家治理体系现代化的表征[2]；徐勇,吕楠（2014）将制度化、民主化、协同化、高效化作为评价维度[3]。可见我国学者已基本完成国家治理理念的本土化和与我国实际国情的接轨，将这一舶来于西方语境的概念融汇到中国特色社会主义理论体系中。
1.2 新公共管理理论回顾
新公共管理（New Public Management）理论起源于传统行政管理学，结合新制度经济理论体系中委托-代理、交易成本的核心概念，旨在“解决公共问题，实现公共利益 , 运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动[4]。新公共管理提出三大主张：（1）效益导向的价值取向，认为政府应关注政策的产出和成本而非严格的程序、制度；（2）建立将顾客作为导向的企业式政府，反对脱离公民的官僚机构；（3）引入市场以消解公共服务的垄断性。王双（2011）提出新公共管理在城市管理应用中，尤其是数字城市建设中存在信息、交互、提交和交易四个阶段[5]；陈水生（2009）在新公共管理基础上结合新技术革新，提出了数字时代治理，重新整合分离部门、以需要为主体构建政府与公民的整体关系、数字化变革是数字时代治理对新公共管理的修正和拓展[6]。
1.3 数字城市管理系统
数字城市管理系统依托数字城市技术，应用信息技术、协同工作模式，推进城市管理达到主动、精确、快速和统一的目标。根据“信息-交互-提交-交易”的城市管理阶段论，目前我国地方政府处于“提交”的发展阶段，即公民可以自动完成网上提交服务申请[7]。现代数字城市管理变革模式主要包括：（1）群体参与的城市管理模式；（2）弹性管理模式，即根据环境变化采取对策回应；（3）效益目标的数字城市管理革新，即引入新技术提高政府管理效率，降低执行成本[8]。从学术界对数字城市管理的探讨来看还很不完善，一是以技术实现路径和各地方政府实践经验介绍为主，二是缺少政治理论和社会学视角的研究。本文将着力于从目前研究的薄弱点着手解析数字城管革新的社会效益。
2 我国数字城市管理发展概况：以地方数字城管网站为例
笔者比较综合了多地通过应用实践数字城市管理系统以建设政府治理体系和推进治理能力现代化的路径模式，认为我国地方政府在应用主要存在两种模式，即以徐州为代表的参与式城市管理和以深圳为代表的响应式城市管理，两者主要区别在政府与公民的互动方式、以及公民参与城市管理的深度和广度、提交和反馈信息的透明度。
总的来说，根据信息传递方向、政府中介权力、更新速度和透明程度等方面，基于王双（2011）提出的新公共管理框架下的城市管理功能发展阶段分类可以将当前各地数字城市管理系统功能分为：信息、交互、提交、沟通[6]。
表1 四种数字城管系统功能划分
各地数字城市建设实践中基本体现了信息和交互功能要求，部分城市在提交功能的实现中忽略了对市民提交事项反馈机制的设计，而仅有大约不到一半的地方数字城市管理系统实现信息的市民间互通，大多数采取了审核和选取典型案例的形式。采用低层次到高层次架构设计的数字城管系统呈减少趋势。根据系统设计底层逻辑区别，笔者选取开封、深圳作为两种（参与式、响应式）数字城管系统代表案例进行分析。
根据公开市民投诉信息的方式，将数字城管模式分为参与式、响应式。
参与式：每个市民的信息提交都会影响他人对政府的观感、评价和在城市管理中的行为，通过政府作为中介提交的信息可以无时差、无障碍在社群中传播——通过舆论、社会行动分享政府管辖范围内事项的决定权。
响应式：政府筛选性将市民提交信息予以公布，体现政府管理的必要性和有用性，这一模式下市民提交信息有过滤地或不向多数市民公布，因此市民在参与城市管理时只能涉及与自己利益相关事项，无法共谋行动。
2.1 以南京为代表的参与式数字城市管理系统
图2 参与式数字城市管理系统的信息流
如图2，实线、点-划线、虚线分别代表三种信息流：（1）政府面向全社会的通告发布，如新闻、通告、工作简报等；（2）政府对市民个人的咨询回应，如利用热线电话、在线访谈等媒介解答政策细节等；（3）市民向政府的建议及针对城市管理问题的投诉，在参与式城市管理中，这种信息将无时差、无失真地呈现在其他市民面前，由此他人可最大限度获知事项及其处理进度。实践中我们通常无从得知政府是否进行审核和筛选，但并不影响“参与式”最本质的内涵——公众透过信息公开参与对政府行政的监督，分享对公共事务的决定权。如广州在网站首页实时公开主任/局长邮箱的来件，以及提交的咨询建议，并显示事项处理进度、是否回复以及回复内容。
2.2 以廊坊为代表的响应式数字城市管理系统
通告发布、咨询、提交反馈是现代数字城市管理系统建设中的基础功能，一般地体现在绝大多数数字城管平台上。相对前文所述的参与式数字城市管理系统，以廊坊为代表的响应式数字城管系统的显著特征在于市民B（见图2）提交的投诉信息不会即时、或经过作为信息中介的政府进行筛选后才会传达到市民C，投诉信息采用典型案例进行公布是这类数字城管系统的典型方法，在一些地市的实践中个体的提交信息不会向其他市民公开。在廊坊对数字城市管理的实践中，每周通报十大高发问题并统计案件处理结果，显然是经过当地政府筛选的、有其特定的语言和格式规范。
2.3 部分地方数字城管建设中出现的问题
从对各地市数字城管网站实际运营情况来看，普遍存在以下问题：
（1）部分地方数字城管系统空转。上述现象表现在如仅有框架但无数据、提交投诉链接失效、设立栏目但无内容，这表明地方政府可能仅仅以政绩工程、迎合新概念为导向开展数字城市工作；
（2）缺少移动端应用。目前移动网络用户已远远超过电脑端，但地方政府仍不能转换思维，在数字城市大多数应用场景中用户希望即时便捷提交信息，缺少移动应用无疑削弱了数字城管系统的群体参与。
（3）没有有效宣传，市民实际参与不如预期。
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3 地方政府数字城管模式选择因素探讨：新公共管理视角
3.1 影响政府建设数字城管模式的因素
通过回顾新公共管理思潮兴起的社会背景和推行该理念的国家特征，在综合现代城市规划理论文献后[10]，笔者认为，促使公共管理者推行新公共管理的治理模式的原因主要有：
政府财政收支。20世纪70年代经济不稳定和中产阶级对增税的抵制导致西方国家普遍陷入财政危机以及由此引发的管理危机、信任危机中，财政入不敷出是政府推行管理理念改革的根本动力；
公民教育程度和政治素养。新公共管理要求更多的公民参与和协作，这对公民自身参政议政能力提出要求。
政府效率。效率低的政府在政绩锦标赛体制下更倾向引入市场机制自我革新。从客观说，即抛却政府制度设计和科层协作程度等不可观测因素后，政府效率主要受城市规模和结构影响。关静（2013）认为管理方式不变下当城市规模高于某一阈值时会出现边际成本递增[9]。
3.2 政府数字城管建设模式的Logistic模型
3.2.1 模型设定
综上笔者认为影响政府在参与式、响应式数字城管模式选择的因素取决于政府推行新公共管理改革的意愿，而意愿程度可由政府财政收支、公民教育程度和政治素养、政府效率三大维度考量。政府财政收支通过政府财政收入、政府财政支出评价；公民教育程度和政治素养可间接由当地人均生产总值考量；政府效率中的客观部分可由总人口数和人口密度决定，以上数据采用市辖区数据。
设定二元Logistic模型：
3.2.2 模型修正及期望-预测表检验
笔者随机选取全国建设数字城市管理系统的30个地市作为样本，代入方程估计总体参数，在实际回归过程中发现：
对政府收入、支出对数字城管模式选择的影响评估上出现“反预期”。即政府收入对选取参与式数字城管模式有正效应，而政府支出则呈现负效应。
总人口数、人均地区生产总值显著性均大于0.05，影响力小，可以忽略。
结合以上结论对二元Logistic模型进行修正：
从回归结果看，修正模型中被解释变量对解释变量影响显著，通过0.05水平下的显著性检验。同时二元Logistic模型对观测数据的拟合程度达到80%的预测准确率，表明方程拟合效果较好，城市人口很大程度上解释了地方政府在选择参与式/响应式数字城管系统的决策。
3.2.3 回归结果的现实解释
结合国情对上述回归结果作出如下解释：
在估计地方政府收支时出现的“反预期”是由于我国目前分税制下央地财政体制造成的，地方政府一般预算内收支口径不同，地方一般预算内收入不包括上缴国家、省级财政部分，而支出中却包括由于一般性转移支付、一般专项形成的支出，口径较前者大，加之国家对地方的转移支付一般倾向于贫穷落后地区[11]。而西方国家地方财政自主权较大，在面临赤字时通过改革减少管理成本的动机强烈，因此造成模型估计错误。
地方政府对参与式/响应式数字城管决策主要考虑城市规模因素（市区人口与城市规模正相关）。管理者面对更大的城市时可能倾向于利用城市社群社会网络进行群防群控、可能有更大意愿去增加市民在城市管理中的共治以提高治理现代化水平，这也与地方政府在政绩锦标赛中树立模范典型的要求趋于一致。
大城市相对市场化水平高，有更多私有部门，示范效应和市场经济促使政府简政放权走向服务型和企业型政府，注重效率和收益，小城市则缺乏中央政府和公众监督，官僚体制更为明显。
4 对国家治理能力现代化的启示
4.1 国家治理能力现代化、新公共管理和数字城市管理
“国家治理体系建设和推动国家治理能力现代化”这一理论创新着眼于现代化又落脚于现代化，将国家治理与现代化联系起来，一方面不断提高国家治理能力有利于改革不断推进，有利于经济发展和社会稳定，另一方面现代化也对国家治理提出更高要求，互联网、大数据等新技术不断冲击治理体系本身。在传统城市管理中一直存在着政府干预过多、民众参与过少的问题，这造成政府不能及时准确回应民众诉求、民众不能理解政府举措、社会各界不能联合行动等现实问题，这也造成本世纪初官民矛盾凸显、政府公信力下降等“治理困境”。
建设现代化国家治理体系要求：
坚持党的领导和国家主导的力量，更注重各方的积极性、参与性，坚持国家制度建设。国家治理现代化则是坚持党的领导和国家主导的力量，更注重各方的积极性、参与性，坚持国家制度建设，追求自由民主公平正义，充分调动和运用法制的力量、市场的力量、社会的力量、人民的力量，实现法治、德治、共治、自治，实现各项事务治理的制度化、规范化、程序化、民主化。
这与新公共管理理念不谋而合，建立一个基于公民参与而非官僚决策的政府，建立一个服务型而非专制型的政府，建立一个以社会效益为导向而非服务于官员个人政绩的企业政府，建立一个积极利用新技术开展治理而非对旧制度产生路径依赖的自我革新的政府。
参与式数字城市管理系统是新公共管理理论背景下对国家治理现代化建设的重要探索。它不仅解放了传统政府中冗余的人员，充分利用现代化的成果提高政府的“生产力”，而且通过政府作为无偏的、服务型的信息中介联系了社会中的公众与社群，自此个人不再是原子化的个人，发现城市管理问题时情报能够自由流动，在促进公民自治时也为政府施加了社会监督压力，通过舆论渠道公众分享了政府管辖权内事项的决定权，从而形成了分权的政府-公民治理体系。无疑，这样一个制度化、规范化、程序化、民主化的政府正是现代化国家治理体系的前进方向和内在要求。反观响应式数字城管系统在过滤市民提交信息时仅仅是为政府干预提供合法性来源，促使市民响应政府的治理措施，但有选择的信息公开系统必然无法对政府形成有效的社会监督压力，也妨碍了公民的自治和联合，降低了社会资本的积累速率。
4.2 从推动参与式数字城市管理看国家治理体系建设
适当扩大地方财政自主权，制定地方预算时适应经济社会发展的前提下量入为出。地方政府应当根据财政情况制定相应政策，其核心是适应需要、平衡预算。但现实中由于央地财政体制，造成地方政府盲目扩大支出、提高债务水平，造成“突击花钱”、不合理政府采购等乱相，这也使得“跑步前进”、“哭穷”成为一大怪现状。一定程度上这也制约了地方为节约开支或在赤字压力下寻求政府革新的动力，如在实证分析中显示城市规模大的城市倾向参与式城市管理，这可能由于大城市得到较少的中央转移支付，不得不寻求革新，利用群防群治以降低成本，而小城市收入中转移支付比例高，为争取更高中央转移支付必然要扩大开支，缺乏主动降成本的动力。
公民教育与参政议政能力培养是长期国家治理能力建设的要求。参与式民主实现公共治理的民主化，但某些地方实践中出现某些市民利用信息公开系统辱骂政府人员、提出不合理要求等现象，出于政府声誉和公信力考虑，政府可能实施过滤而采取响应式民主。而作为公众没有手段去监督政府是否“过度过滤”，滤去负面消息和针对政府的举报投诉。如何和谐有序使公民参与治理，这依赖于社会传媒、教育等多系统对公民教育的长期投入。
有政府干预地推动新技术渗透和公民参与度。深入改革必然涉及到权利和利益调整，如在数字城市建设中关系到原有冗余人员的去留、分权下公民对政府权力的分享，必然存在既有利益集团的抵制。公民社会建设是现代社会主义民主的议题，新技术提高生产力是推动现代化的要求，在中央政府的推动下，将能进一步使得地方政府锐意进取，推动改革向深水区前进。
参考文献
[1]陈金龙.国家治理理念的重要革命[N].中国教育报,2013 -11-22.
[2]彭中礼.推进国家治理体系和治理能力现代化的法理阐释[J].中共中央党校报,2014(1):42-46.
[3]徐勇,吕楠.热话题与冷思考——关于国家治理体系和治理能力现代化的对话[J].当代世界与社会主义,2014(1):8.
[4]王双.城市公共管理理论演进、实践发展及其启示[J].现代城市研究,2011,26(10):91-96.
[5]陈水生.新公共管理的终结与数字时代治理的兴起[J].理论导刊,2009(04):98-101.
[6]王双.新公共管理框架下的城市管理体系[J].财经科学,2011(05):96-103.
[7]王乘,何精华.现代城市管理的必然趋势:“数字城市与政府智能化管理”——华中科技大学开展数字城市政府管理研究的几点做法[J].中国行政管理,2001(03):18-19.
[8]关静.中国城市规模适度性研究[J].湖北民族学院学报(哲学社会科学版),2013,31(01):34-37.
[9]陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000(06):73-82+207.
[10]付文林,沈坤荣.均等化转移支付与地方财政支出结构[J].经济研究,2012,47(05):45-57.
作者简介：王磊（1998-），男，安徽安庆人，江西财经大学财税与公共管理学院本科在读，研究方向为财税理论与政策。
论文作者:王磊 华志荣 李俐慧 夏子瑜 兰伟峰
论文发表刊物:《知识-力量》2019年5月上
论文发表时间:2019/3/5
标签：政府论文; 数字论文; 城市论文; 国家论文; 城市管理论文; 城管论文; 公民论文; 《知识-力量》2019年5月上论文;