摘要：近年来，我国的国土空间管控工作越来越受到重视。国土空间管控是对国土空间各类开发保护活动的科学谋划与管理安排，是进行国土空间宏观调控和微观管理的重要政策工具。探讨以地域功能和资源环境承载力为科学基点的国土空间管控体系框架，并以河北省张家口市为例，解析“三区三线”协同划定和国土开发强度并测算两个国土空间管控中技术难点的解决方法，在此基础上，提出以功能管控和参数管控为核心的多尺度、多时序国土空间管控途径。研究发现：①功能管控以主体功能区划和“三区三线”划定方案为基础，按照四类主体功能定位、三类空间（生态、农业和城镇空间）、六类分区（生态保护红线及一般生态区、永久基本农田及一般农业区、城镇开发边界及城镇预留区）以及N类建设和非建设类用途分层级实施；②参数管控则以国土开发强度为关键目标参数，实施基于总量-目标和过程-增幅双控的阈值管控，以及基于上限和下限双控的分类型管控途径，旨在实现各类空间内和区域整体的生产、生活、生态“三生”结构均衡协调，促进形成高质量、可持续的国土空间开发保护格局。
关键词：国土空间管控；国土开发强度；资源环境承载力
引言
目前，国土空间在开发、保护、整治修复等方面存在一系列问题，与既有的国土空间用途管制制度不完善、不适应于新时代统一的国土空间规划体系的要求密切相关。另一方面，随着《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等有关文件出台，国土空间规划体系得以明确，但关于国土空间用途管制如何面向新的国土空间规划体系要求、适应体制改革，如何利用与分配自然资源，并无规范论述，这将成为未来重点考虑的难题。而学术界目前对国土空间用途管制的研究集中在其发展演变、存在问题、国外经验等方面，对实施统一的国土空间用途管制制度尚未达成共识。因此，本文重点梳理改革开放后国土空间用途管制制度的演变，研究以往各类用途管制的实施方式及特点，并结合制度建立的前提探讨，提出统一国土空间用途管制制度的若干建议。
1张家口市宣化钟鼓楼历史风貌区
宣化古城位于河北省张家口市，历史悠久，为燕北地区政治文化中心。钟鼓楼历史风貌区位于宣化古城中部，处于古城中轴线上。南临财神庙商业步行街，北接大北街，全长310米，面积大约3.3万平方米，区域以商业形态为主，拥有三处国家级文物保护单位清远楼、镇朔楼、时恩寺和沿街的商业古建筑，体现历史风貌的传统民居和具有宜人尺度的传统街道，是宣化文物最集中，并且最能反映宣化古城明清风貌的地区。
2地域功能与区域空间结构
地域功能是一定地域的人地关系系统在背景区域的可持续发展中所履行的职能和发挥的作用，地域功能的形成过程体现了自然系统对人类活动的承载和反馈，以及人类活动对自然系统的占用和调适。地域功能在国土空间上的分异是人地关系地域系统空间耦合的自然结果。一方面，自然地理环境和经济社会活动都存在显著的地带性和非地带性分异特征。不同区域的生态系统重要性、生态脆弱性乃至资源环境承载力都存在明显差异，不同类型的经济社会活动也具有不同的区位指向和空间组织规律。在适度规模原理的作用下，不同开发保护功能倾向于在不同区域集聚，这构成了地域功能分异的客观基础。另一方面，经济利益最大化的区位也可能是生态系统重要性或脆弱性较高的区位。由于生态系统是维持人类社会生存和发展的自然基础，因此国土空间的可持续发展要求人类活动避免对生态敏感地区的干扰。地域单元开发利用功能的优先次序要求人类活动让位于生态安全，生产空间让位于生活空间，这为国土空间秩序的构建和功能冲突处置提供了科学依据。只有实现生产生活功能和生态保护功能的最优匹配时，国土空间才能够实现整体效益的最大化，这决定了潜在最优的区域空间结构。
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3国土空间管控的方法与途径
3.1体现并落实中央精神和国家意志，构建统一的国土空间规划体系
实施统一的国土空间用途管制制度，必须以党和国家提出的相关政策文件要求为基础进行构建，贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《生态文明体制改革总体方案》《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》等一系列文件精神和要求，“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。为此，应该形成：（1）“一个基础”，即国土空间规划，并以此作为国土空间用途管制的依据；（2）“一套体系”，即全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系；（3）“一套分类”，即统一的国土空间分类标准。
3.2整体设计——营造历史环境
规划设计中应以钟鼓楼轴线为主，中路轴线为辅，街区设置时恩寺轴线和四合院轴线，打造东中西三大区域：民俗四合院区、传统商街区、佛禅文化区。五大节点：传统商业节点、民俗及古城文化博览节点、创意文化产业节点、佛禅寺院节点、古玩品鉴市场节点。通过慢行交通系统，体现各轴线不同的文化环境，同时串联起三大区域、五大节点。对历史风貌区中建筑质量、年代、产权、风貌做出综合评定。同时，对周边建筑的高度、立面、材质、色彩进行控制。保持清远楼、镇朔楼、周边建筑立面连续性，控制历史风貌区历史建筑、文物保护单位的开场空间比例，加强开场空间的围合度。
3.3确立统一明晰的国土空间用途管制监管体系
目前，中国自然资源监督管理制度按资源类别分散在各个领域，条块分割、不成体系、缺乏综合性监督机制，导致执法督察成本高、监督效能低下。因此，亟需确立统一明晰的国土空间用途管制监管体系：首先，加强中央对地方履行用途管制职责情况的监督检查，建立用途管制政策实施情况的考核评价制度；其次，健全各类自然资源监管督察，明确监管重点、监管力度和处罚机制；再次，在监管手段方面，充分利用卫星遥感监测、无人机、云计算等现代信息技术，加强日常动态监查，并辅以不定期突击督察，提高监管成效。
3.4便于现代技术手段应用和数据空间综合
空间规划土地利用分类体系应便于运用遥感、雷达、航摄等现代技术手段，并辅以地面样地和实地调查对地表土地利用类型进行识别。另一方面，土地利用现状调查成果存在图件比例尺不一致问题，空间规划土地利用分类体系应便于大比例尺图向小比例尺图转换的数据空间综合，包括图斑形状综合、数量综合和类型综合。
3.5实现规划实施、改革和创新
国土空间规划的实施需要充分适应我国社会经济的发展以及人们对资源利用情况的需求，从而不断进行改革和创新。例如，相关部门可以与自然资源统一监管的需求相结合，通过推动自然资源资产产权体制的改革，实现各种管理手段和控制方法的优化，并建立完善的规划实施机制，贯彻落实国土空间规划的实施。
结语
综上所述，面向新时代，国土空间用途管制作为生态文明制度体系的重要内容，是强化和落实各类生态保护目标的重要手段，对于落实中央精神和国家意志、推进生态文明建设、实现国家空间治理能力和治理体系现代化具有重要作用。此外，国土开发强度总量和过程双控阈值的科学划分标准及其适用性仍需要进一步研究，特别需要关注的是用于全国不同层级国土空间规划中的国土开发强度差异化阈值标准。
参考文献
[1]杨惠.土地用途管制法律制度研究.重庆:西南政法大学,2010.
[2]黄征学,祁帆.完善国土空间用途管制制度研究.宏观经济研究,2018,40(12):95-105.
[3]魏莉华.美国土地用途管制制度及其借鉴.中国土地科学,1998,12(3):42-46.
论文作者:张垒
论文发表刊物:《基层建设》2020年第1期
论文发表时间:2020/4/21
标签：国土论文; 空间论文; 空间规划论文; 管制论文; 用途论文; 宣化论文; 体系论文; 《基层建设》2020年第1期论文;