加强应急管理的财政保障机制研究，本文主要内容关键词为：保障机制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共财政支持应急管理的理论简析
(一)应急管理的特点
一般来讲，应急管理工作具有以下几个特征：一是不确定性高。由于突发公共事件具有高度的不确定性，因此应急管理工作也具有很强的不确定性。二是时间紧迫性高。突发公共事件发生以后，应急管理必须坚持时间是第一位的观念，迅速采取行动，积极有效地加以治理。三是部门协同性高。应急管理工作需要在短时间内调动大量的人力、物力、财力，单靠一个部门很难顺利完成应急管理工作，必须依靠多个相关管理部门协调配合，共同完成。四是治理环节多和治理的科学性高。虽然应急管理的大部分工作是在突发公共事件发生之后的治理、恢复、重建等环节，但是应急管理工作的事前预警是首要环节，也应当引起重视。因此，应急管理应采取事前预警、事中治理、事后重建三位一体的综合治理模式，坚持常态与非常态治理并重。
(二)应急管理需要公共财政支持
政府部门承担着社会管理和公共服务职能，应当把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。其中财政部门作为宏观调控的部门，承担着配置社会公共产品和公共服务的重要职能，应当而且必须从财力及政策上给予应急管理支持。这是因为：
第一，应急管理属于社会公共产品。应急管理涉及人民群众财产安全，关系国家经济社会的稳定，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，因此应急管理属于社会公共产品和公共服务的一部分，应当由政府提供。财政作为掌握社会资源再分配的重要部门，应当通过完善制度，调整支出结构，整合资源的方式，支持应急管理，保证应急管理准备和救援工作资金。
第二，应急管理通过市场方式解决的道路行不通。保险市场可以在一定程度上规避风险，但是由于保险机构追求利润最大化的诉求，往往会形成两大弊端，一是市场空间比较狭窄。保险市场是按照“谁投保、谁受益”的方式进行运作，只有受益群体非常明确，而且没有外部性的领域，才是保险市场关注的领域。按照经济学原理，一旦所属领域具有很强的外部性，往往会造成市场供给的不充分。从实践看，目前保险市场一般关注自然灾害、事故灾难两类突发公共事件，对于公共卫生事件、社会安全事件进行保险的机构很少。二是对于可以进行市场化操作的突发公共事件，市场也不能完全起作用。这是因为保险是分散风险、互助共济的一种机制，需要投保人支付一定的保费。但是对于弱势群体和弱势产业而言，他们支付保费的能力比较差，往往无力支付高额保费，那么这部分人应对突发公共事件的需要应当由公共财政予以解决。
因此，应急管理不能通过市场机制有效地运作，公共管理部门需要自觉地承担这一职能。作为宏观调控的重要工具，财政部门对应急管理无疑是责无旁贷的。
(三)公共财政在应急管理中的定位
财政部门作为社会公共资源的分配管理部门，应当着力于提高应急管理相关公共产品和公共服务的质量，着力于解决市场不能发挥作用的领域。
具体而言，财政部门要按照建设有中国特色社会主义市场经济的要求，对于市场可以发挥作用的竞争性领域，财政部门要逐步退出；对于市场失灵或者市场供给不足的领域，财政部门应当大胆介入。从应急管理看，财政部门要合理界定市场和政府的边界，明确政府和市场的职责，确定各自发挥作用的领域。对于可以通过市场解决的突发公共事件，政府要在财力和政策上对保险机构予以支持，通过完善和调整财政政策和制度，培育和扶持保险市场健康发展，由市场自我调节。同时，政府要监测市场的发展，对整个市场做好规划，确保市场的健康有序稳定发展。对于市场失灵或者市场供给不充分的领域，财政部门要花大力气，重点保证公共产品和服务的供应。一是要运用和调整税收政策，对受突发公共事件影响较大的行业、企业和个人，要通过税收优惠政策增强他们应对突发公共事件的能力。二是优化和调整财政支出结构，增加财政应急管理的投入力度，保障应急管理部门的日常管理工作经费；突发事件发生以后，财政部门要及时拨付应急救援资金，保障救援物资的及时到达，而且要安排专项资金支持受灾地区恢复与重建工作。
二、我国财政支持应急管理的现状与问题
(一)进展与成效
财政部门积极贯彻和落实党中央、国务院有关决定，按照依法理财、为民理财的要求，推进财政应急管理机制的建设，注重应急管理公共产品和服务支出的投入，完善财政应急管理体系建设。具体包括：
一是财政应急预案体系基本形成。按照“一案三制”建设的有关要求，财政部于2004年制定了《突发事件财政应急保障预案》。它是财政部门应急管理的“基本法”，规定了应急管理中财政部门的具体职责，规范了财政部门在应急管理中的具体程序。具体包括：其一，根据突发公共事件的影响程度，确定了采取不同的财政收入政策、财政支出政策以及快速拨付资金等方式进行支持。其二，确立了按照现行事权、财权划分原则，分级负担。属于中央政府事权的，经费由中央财政负担；属于地方政府事权的，经费由地方财政负担。其三，按照“特事特办、急事急办”的原则，及时拨付处置突发公共事件的资金，专款专用，禁止挪用截留。同时，各级财政部门也逐步推进应急管理工作的法制化进程，逐步建立健全应急预案以及应急管理的体制、机制，形成了比较完备的应急管理法制体系。
二是加大应急管理工作投入，保障应急管理能力建设。其—，中央财政投入大量资金，重点加强了应急物资储备和应急队伍装备、灾害监测网络日趋完善，预警系统建设、灾害恢复重建能力建设等工作。其二，财政部门安排专项资金，用于支持应急管理部门的日常工作需求，推进应急管理工作的法制化、规范化建设，支持应急队伍建设。其三，支持国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、安全生产、核应急、公共卫生、公安、反恐怖、反劫机等专业机构应急指挥能力的建设。
三是初步建立了部门协调机制。根据《国家突发公共事件应急预案》的要求，财政部门按照“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的原则，在应急管理机构的统一部署下，积极推进应急管理制度建设，不断完善规章和制度，明确财政部门在应急管理中的职责定位，保障应急管理工作的顺利开展。在此基础上，财政部门积极与有关部门进行沟通协调，建立健全部际协调机制，确保应急管理工作协调有序地开展，保障应急管理资金的及时拨付到位，满足应急管理工作的资金需求。
四是积累了财政应急管理的宝贵经验。在长期的实践过程中，财政部门不断创新管理方式，提高突发公共事件综合治理能力，特别是在抗击“非典”的实践中，财政部门综合采用财政收入政策和支出政策，成功地保持经济发展和社会稳定。“非典”期间，财政部门出台了减免行政事业性收费和政府性基金等优惠政策，保障物资的正常供应；对一些行业适当减少税收，从而切实减轻“非典”带来的消极影响，保持经济的稳定增长。同时，积极调整财政支出方向，加大对公共卫生领域的投入，确保中西部地区抗击“非典”的资金需求；对民航和旅游行业短期贷款提供贴息，支持受影响行业的发展。此外，财政政策与人民银行的货币政策积极配合，发挥政策合力，尽量减免“非典”对经济发展的负面影响。在政策的实际应用中，财政部门逐步探索出财政收入政策与支出政策相结合、财政政策与货币政策相配合的综合治理模式，为今后的应急管理工作积累了宝贵经验。
(二)存在的主要问题
如前所述，财政部门按照公共财政的有关要求，积极转变财政职能，调整资金支出方向，有力地支持了应急管理的健康发展，取得了很大的成绩。但是，与应急管理工作的需求来看，财政工作还存在以下几个方面的问题：
一是应急管理经费的投入略显不足，财力保障水平较低。虽然近几年中央财政不断加大了对应急管理的投入，但是从财政支出结构来看，应急管理经费所占比例还是比较低，与应急管理工作经费需求的差距比较大。随着国家财力的不断增加，各级财政部门要逐步加大应急管理经费的投入。
二是应急管理资金投入分散，政策的总体效果不明显。目前，应急管理资金大多分散在各个职能部门，由各职能部门按照承担的职责分配使用资金。从政策的效果看，不同程度地出现了资金重复投入的问题，而且由于职能部门多，资金量比较分散，不能发挥“集中力量办大事”的政策效果。因此，财政部门要逐步整合分散在各个职能部门的资金，统筹安排使用应急管理资金，提高资金的使用效益。
三是应急管理资金监管不严，存在一定的违规使用、挪用资金现象。财政部门在资金拨付以后，往往放松了对资金的管理，特别是对于那些紧急下达的救灾资金，由于缺少专门的财务管理办法，执行中违规使用的问题比较突出。
三、财政支持应急管理的政策研究
(一)基本思路和原则
1.严格界定政府和市场的界限。按照经济学有关原理，应急管理更多的属于准公共产品和服务的范畴，应当由政府来提供。但是按照市场经济的有关原则，政府也要充分利用市场机制来消除突发公共事件的影响。对于那些受益体比较明确的突发事件，政府应当鼓励市场机构按照保本微利的原则进行运作。政府对这些市场机构在政策上或者资金上予以支持，比如农业保险可以通过市场的机制加以解决。政府应逐步探索建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农业保险制度框架。政府在这一进程中通过设立农业补助专项资金支持农业保险市场的建立和完善，提高农业应对自然风险的能力；另外我国建立的中小投资者保护基金，也是通过市场解决突发公共事件风险的又一探索。
2.合理划分中央和地方事权的原则。按照《国家突发公共事件总体应急预案》的有关要求，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制。同时，参照国际通行的事权划分原则，合理划分地方财政部门和中央财政部门的事权，地方财政主要负责对本地区突发公共事件的管理和协调工作的经费支出；中央财政主要负责跨区域、危害性大的应急管理事件的协调等方面的支出，如跨流域防汛抗旱工作。
3.加强监督、跟踪问效的原则。长期以来，我国财政部门在财政监督和管理工作中存在重收入、轻支出的现象，而且在财政支出过程中又存在监管缺位的现象，财政资金大多是一拨了之，由各个部门和有关单位安排使用，财政部门没有对拨付的财政性资金进行有效的跟踪问效。根据财政改革发展的新形势、新需求，要逐步完善应急管理工作经费事前审核、事中监控、事后检查相结合的财政资金管理机制，建立健全日常监督和再监督机制，确保财政应急管理资金的规范性、安全性、有效性。同时，按照项目支出绩效考评的有关要求，抓紧建立应急管理资金的绩效考评制度。通过合理设置应急管理资金的绩效考评指标体系，组织实施绩效考评工作，切实提高应急管理资金的使用效益和效率。
(二)若干政策建议
1.建立应急预算制度，保障应急管理资金的供给
《国家突发公共事件总体应急预案》中明确提出，“要保证所需突发公共事件应急准备和救援工作资金。对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人要及时研究提出相应的补偿或救助政策。”从长期来看，应急管理工作的投入还不足。如我国每年用于公共卫生的预防控制经费只有7.7亿元，而美国此类支出高达80亿美元，折合人民币约600亿元。经费的严重不足影响了对突发事件的预防和控制效能的发挥。因此，各级政府应当在转变政府职能、推动政治体制改革的同时，合理地调整公共财政支出范围，从资金上确保应急管理工作的正常运转。一是各政府部门要在健全突发公共事件管理机构体系和对相关职能部门进行整合及机构调整的基础上，把应急管理部门工作正常运转所需要的经费纳入政府的财政预算体系之中，并逐步增加应急管理经费投入；二是可以考虑建立突发公共事件风险防范基金。基金来源要坚持多元化，除了政府财政性资金以外，要引导社会各界捐助资金。中央政府安排突发公共事件防范基金主要为一些比较困难的地方政府进行应急管理与善后工作通过转移支付方式提供补充经费。三是建立财政的应急管理预算。应急预算的编制应建立在深入分析和谨慎评估未来一个时期可能的突发性支出基础上，科学、合理、准确地编制。既保证资金能够调得动，用得上，同时又要保证资金用得好、有效益。要按照项目支出滚动管理的要求，每年编制，滚动修改，既保证支出项目的连续性和年度之间的衔接，又要偏重于可能的公共危机状态下的特殊安排。两者有机地结合起来，按照两种情形(平常状态和危机状态)来编制预算即可。要做到两手准备、两套方案，针对出现的不同情况，执行不同的计划，推进应急管理预算的规范性、科学性和有效性。
财政投入的资金，要重点保证以下支出：一是保证应急管理相关部门的正常运转，保证应急管理部门职能的发挥；二是坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置；三是保证突发公共事件发生以后，应急管理资金及时拨付到位，保证各有关部门应急处置的资金需求；四是支持恢复与重建工作，对突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助；五是支持应急管理技术攻关和研究，加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；六是加强日常宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。
2.完善预备费制度，用于支持解决重大突发性事件
对于防汛抗旱、森林消防、动物疫情等经常性突发公共事件的资金需求，可以通过一般的应急管理预算予以解决。但是，对于那些年初没有预料到的突发公共事件，如非典疫情，由于年初预算中没有考虑，在资金上往往没有保证；而且对于那些影响比较大、破坏力比较强的突发公共事件，如1998年的抗洪抢险，虽然在年初安排了一部分预算，但是资金的需求太大，往往年初预算安排的资金不能满足需求。在这种情况下，预备费就成为解决此类问题的最佳选择。预备费是按照预算规模按比例提取的一部分资金，主要用于年初难以预料、年度预算执行中需要安排的支出事项。从目前的执行情况看，预备费设置比例偏低，没有充分发挥预备费作为公共财政应急反应过程中重要的财力支撑的作用。按照《预算法》第三十二条规定，“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1％-3％设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支与其他难以预见的特殊开支”。2007年中央预算本级支出11062亿元，按此计算，中央总预备费的法定提取额在111-332亿元之间，而当年中央预算总预备费为150亿元，只占中央本级支出的1.35％。为此，建议：一是在《预算法》修订之前，各级财政部门要按照《预算法》规定的上限(3％)足额提取预备费。二是将预备费作为支持解决重大突发性事件的一个重要资金来源渠道。三是对预备费实行基金式管理。每年安排的预备费，在当年安排的各项支出后出现的余额，原则上不再用于一般性预算支出，相应进入预备费基金。这种做法，类似于银行的存款准备金。四是扩大预备费基金的来源，如预算盈余、预算超收收入，原则上也应当适当提取预备费基金。
3.规范资金投入环节，科学配比资金投入
应急管理工作可以分为事前预防、事中控制、事后重建三个环节。根据国际实践显示，从资金投入环节看，事后重建不如事中控制，事中控制不如事前预防。安全保障的预防性投入与事后整改的投入比例是1∶5，这是安全经济的基本定量规律，同样是应急管理工作的基本定量规律。也就是说，1元事前预防投资等于5元事后整改投资。因此，要坚持事前预防和事中控制为主，事后补救为辅的管理工作机制，尽量把应急管理投入环节前移。不断加大对应急管理预警体系的投入，支持建立应急管理预防预警体系；提高政府对自然灾害等突发公共事件的预测准确度。
4.整合现有资金，避免资金的重复投入
政府在应急管理中应该建立一个良好的资源整合机制，从而有效地把国内资源与国际资源、政府资源与市场资源、社会资源整合在一起，提高政府应急管理的综合能力。从我国政府目前的应急管理实践来看，与上述要求还存在一定的差距：一是由于应急管理资源的调度与整合能力差而导致管理失当，不但影响了资源使用效率，而且增加了应急管理成本。目前尚没有形成日常管理与应急管理的有机结合，将应急管理纳入日常管理之中；二是危机处置成本控制能力差。危机一旦发生，体制一旦启动，我们往往以最沉重和最剧烈的手段处理危机，过于追求短期目标；三是只重视政治账而不算经济账，缺乏追求成本-效率的制度性激励机制。
从各国的实践看，突发公共事件处理成败的关键，其一是反应迅速；其二是资源整合，两者并重。我国传统的应急管理是分灾种、分部门进行的，其权力的运作流程相对分散。目前，我国的应急管理机制已经开始逐步由非常态向常态转化，由单向分类管理向系统综合管理转变。为了适应应急管理工作的新需要，必须整合分散在各个部门的资金，改变过去资金分配散乱、无序、各自为政的局面。以应急管理职能整合为契机，对分散的资源进行整合，规范预算资金的投入，避免经费的重复安排，统一协调各种资源并实现各种信息资源的共享。
5.加强绩效考评工作，提高资金的效力
近年来，政府的应急管理资金拨付后存在着资金浪费的现象。由于突发公共事件发生以后，需要及时处理突发事件，在资金的调配上普遍存在只算政治账，不算经济账的现象，不可避免地出现“乱花钱、错花钱”的问题；而且一些单位借应急管理之名，超预算申请财政性资金，造成大量资金闲置在部门，不利于提高资金的使用效益。
为了规范预算管理，发挥资金效益，提高资金效力，应当在资金链的各个环节加强资金的监督和管理。一是按照既满足需要又不浪费的原则，从严从紧控制预算规模。将应急管理的日常运转经费纳入年度部门预算，按照部门预算管理的有关规定执行，严格控制该类项目的支出规模。将应急管理的事中控制和恢复重建等经费统一纳入预备费进行核算，不单独设置分类应急项目预算。同时，建立收益-成本支出核算模型，对应急管理预算支出既要考虑项目的短期效益，又要兼顾项目的长期效益；既要考虑项目的收益，又要考虑项目成本，科学合理地核定项目支出预算；二是规范应急管理资金拨付程序，全面推行应急管理经费国库集中收付制度，同时加强预算执行监控，建立健全财政国库动态监控体系，确保财政资金使用的规范性。三是加强对项目资金的监督管理，提高资金透明度。建立和完善应急管理资金监管工作机制，加强对预算编制、执行的监督。对应急资金实行事前、事中、事后全过程的监督，保证财政资金的规范性、安全性和有效性。同时，积极推行政务公开，对非涉及国家秘密的应急管理资金的分配使用以及财政预决算等内容，要向全社会公开，接受社会各界和广大人民群众的监督。四是建立项目绩效评价体系，提高应急管理相关公共产品和服务的质量。各级政府部门，尤其是财政部门，在关注资金投入的同时，更多地将注意力转向关注公共资源使用的影响和效果，更多地关注应急管理服务体系的质量和效率。
注：本文是国务院应急管理办公室课题《加强应急管理的财政保障机制研究》的研究成果。
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