财政政策与货币政策协调配合的制度思考，本文主要内容关键词为：财政政策论文,货币政策论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政政策与货币政策协调配合的现实考察
在规范市场经济的宏观调控中，财政与货币两大政策应是协调配合，共同发挥作用的。但由于两大政策协调配合的制度基础尚未完善，传统的计划经济思维方式和行为方式尚在两大政策的制定与实施中发挥影响，两大政策的协调配合存在诸多问题，突出表现为如下三个方面：
1.货币政策仍在相当程度上隶属于财政政策，独立的货币政策难以有效的制定与实施。首先，货币政策的制定被动地服从于中央和地方的经济发展目标和财政收支目标。我国目前正处于经济起飞的特殊历史阶段，经济的发展和快速增长是必要的。但是，在经济快速增长的同时，经济发展的周期性特征非常明显，而且经济周期和政策周期保持高度的一致性。这充分说明，我国以数量扩张的投入型经济增长，带有极为浓厚的行政色彩，中央和地方政府为追求较高的经济增长，往往调动了一切能够调动的因素，而最主要的就是金融当局提供最大限度的信贷支持。在经济快速增长时，货币信贷的供应也相应加快；而当经济萧条时，大量的信贷资金便被占压，银行必须提供新的信贷支持以启动经济的再次扩张。在这种状况下，货币当局不能够有效地对经济周期进行反向调节，货币政策被动地适应经济增长和财政政策，只能对经济的周期性波动起推波助澜的作用。其次，中央银行缺乏相对于财政部门的独立性。这主要表现在：(1)在中央银行法颁布之前，财政部要求中央银行对其进行财政性融资。(2)在中央银行法颁布实施以后，财政通过间接的方式迫使银行增加货币供应量，直接或间接地增加了中央银行的货币供给量。(3)财政信用的发展，分散了国家财力，直接削弱了中央银行的资金实力和宏观调控能力，直接导致人民银行宏观调控能力的下降。最后，金融部门缺乏相对于地方政府的独立性。(1)金融部门在人事安排上缺乏独立性，地方金融机构在主要职位的安排上，必须征得地方政府的认可。(2)在管理权限上，金融部门除受上级金融机构、人民银行的管理外，还要受地方政府的领导和管理。(3)地方保护主义要求本地金融机构支持本地经济的发展，否则，金融机构的各项业务活动就得不到地方政府的支持。(4)按行政区划设置金融机构，客观上强化了金融机构对地方政府的依赖性等。
2.财政政策与货币政策缺乏侧重点。从理论上讲，货币政策是总量政策，它主要是在总量上调节社会总需求和总供给的平衡。而财政政策是结构性政策，它主要是对需求结构和供给结构进行调节。两个政策的着眼点不同，调节的重点也不同。在我国目前的情况下，财政政策和货币政策没有明显的侧重点，突出地表现在货币政策在进行总量调节的同时，也大量地进行结构调节，货币政策的作用被无限度地扩大，而财政政策的调节作用却非常小，甚至起不到结构调整的作用。出现这种局面的主要原因有：(1)改革开放以来，金融在国民经济中的地位得以重新确立，金融机构的不断发展，居民储蓄的大幅增加，使过去单一由财政管理和运用的社会资金转移到银行，金融承担了80%以上的资金聚集和供给任务。(2)国家财力下降，1978～1994年17年间，我国财政除1978年、1981年和1997年3年财政收大于支以外，其余14年均为赤字135.4亿元，1994年高达574.5亿元，1980年我国债务收入只占财政收入的4%，1994年达到18.5%。(3)财政收入过分依赖国有经济，而忽视了其他经济和个体私营经济，财政收入的调节作用受到限制。(4)财政支出中行政和事业费支出增长较快，“吃饭财政”的特征比较明显，而财政的投资不足，影响了通过财政支出对经济结构进行调节的能力。
3.货币政策功效与财政政策功效存在相互抵消的问题。我国货币政策与财政政策在实施的过程中，有时会产生相互矛盾的问题。比如，在经济增长速度过快，或产生过热的情况下，中央银行一般会采取紧缩银根，减少货币供应量的办法，通常作法是：(1)减少信贷规模；(2)减少现金供应量；(3)提高利率和准备金率。由于货币政策是总量经济政策，因此，货币供应量的减少一般会对所有的经济单位产生影响，一些有发展潜力的企业也会因为银根的收缩而受到影响，这就需要财政政策进行配合。比如对某一产业进行税率的灵活调节，财政投资要进行倾斜，而目前我国的税收政策比较僵化，有些地方为完成预算目标，强行征税。特别是在经济紧缩时期，有些地方政府强制性用银行信贷倾斜资金垫付税款，这种作法使紧缩货币政策执行失去弹性，容易引起经济的大起大落。
二、财政货币政策难以协调配合的制度归因
综上可见，我国财政货币政策在制定、实施、效应反馈等方面都存在诸多问题，两大政策在宏观经济调控中并未实现有效的协调配合。这个问题的深层原因，是我国目前尚不具备“两大政策”协调配合的制度前提：诸如货币在经济中的作用积极化，经济货币化，市场关系深度化与广度化，中央银行货币供给外生性，微观金融主体行为理性化等。以致使财政货币政策难以协调配合具有内在的必然性，主要表现是：(1)国有企业改革步履维艰，与市场经济相适应的现代企业制度远未确立。各微观经济主体并不是真正的自主经营、自负盈亏、自我约束、自担风险的法人，不具有预算硬约束机制，而是在强烈的投资“饥渴”和扩张冲动驱使下不断追求规模扩张。(2)金融体制改革严重滞后，与市场经济相适应的市场金融制度远未确立。专业银行向商业银行制度的改革进展缓慢，资金产品化并未真正改变。中央银行体制不健全，呈现货币供给从属货币需求，货币需求决定货币供给的倒逼型特征。(3)市场体系不健全。一方面，生产要素市场发育不全，无论是紧缩性还是扩张性财政政策或货币政策都无助于经济结构矛盾的化解，甚至加剧结构性矛盾并引起总量进一步失控。另一方面，金融市场不发达，金融资产单一化，信用流通工具不足，市场管理水平低下，利率杠杆失真。(4)金融体制与财政体制不相适应。我国的金融机构基本上都属于中央政府管理，主要的国有商业银行属于中央企业性质，其利税的大部分直接上交中央财政。中央银行的中央性更加明显，各地的中国人民银行是人民银行总行的派出机构，其业务直接属于上级行管理。因此，金融部门从上至下存在比较高的一致性。而财政则不然，财政有中央财政和地方财政之分，税务部门则有国税局和地税局之分，财税部门在客观上存在地方分割问题，在这样的情况下，统一的货币政策就有可能面对不统一的财政政策抵制。例如，在中央银行实行紧缩银根时，地方财政则会千方百计扩大财政支出和融资。
由以上分析可见，企业主体缺乏硬性预算约束，微观金融主体资金供给制与行为非理性化、中央银行货币供给严重内生性、要素市场发育不全、金融市场极不完善，以及财政部门尤其是中央财政财力锐减的深层制度背景内含着宏观经济运行中社会投资规模超常扩张、货币超经济投放、财政赤字膨胀的极大可能性。而从传统体制沿袭至今的速度型经济发展战略则使该种可能性转变为现实必然性。改革以来，随着经济主体多元化，政府投资主体也分解为中央政府、地主政府和国有企业三大投资主体，但相应的投资约束机制并未随之建立，速度型经济发展模式仍主导和推动着国民经济运行：重速度、轻效率；重数量、轻质量；重投资、轻技改；重扩大再生产、轻简单再生产。在国民收入分配格局演变的制度背景下，这种以投资扩张为典型特征的速度经济发展战略从根本上导致了政府储蓄—投资流量失衡和企业储蓄—投资流量失衡，经多重传导机制最终形成财政赤字与信用膨胀。
1.政府储蓄—投资流量失衡。改革以来，政府储蓄在国民收入分配格局中比重不断下降，政府储蓄份额下降意味着政府投资财力不断收缩，而追速度、重数量的经济发展战略却使政府投资事权范围呈不断扩大态势，结果政府的投资支出事权大大超出其可支配的投资积累财权，形成巨额财政赤字。而财政赤字又借助向银行透支和借款，通过专业银行直接对国家安排的项目发放贷款，迫使银行放贷弥补财政“三欠”等手段转化为中央银行货币超经济发行。
2.企业储蓄—投资流量失衡。改革以来，企业储蓄积累能力日益萎缩，而放权让利改革中的预算软约束又滋生了其内在扩张冲动，在各级政府干预下，迫使中央银行货币供给超经济增长。由此对国民经济生活又产生诸多负面效应，突出表现为：其一，导致国民收入在价值形态上超分配，加剧通货膨胀。其二，滋生微观经济的诸多痼疾；资本金不足、流动资本严重短缺；战线长、效率低；生产技术水平落后；企业内部积累机制空置。
三、在制度创新基础上重构财政货币政策协调机制的战略举措
构建市场经济下“两大政策”协调配合的新机制，必须重塑两大政策协调配合的制度基础，转变速度型经济发展战略和粗放型经济增长方式。具体言之，在制度创新基础上，重构财政货币政策协调机制的战略举措拟可以考虑：
1.推进国有企业改革，构建高效的国有资本运营体系。当前，国有企业改革面临着来自微观和宏观的双重规定：从微观角度看，国企改革的关键在于通过融资制度创新和投资主体换位，使政府部门更有效率使用及管理资源的民营主体成为企业运营的主体；从宏观角度看，国有银企间的巨额潜在资产损失内含着严重的货币信用危机，威胁着宏观经济稳定，国企改革必须要有足够的国有资本并使其加速增值，以用将来的增值收益有效补偿国有银行部门的潜在资产损失，并割断新的信贷资产损失和货币信用危机的再生机制，从而保持宏观经济稳定。
从以上分析，我们可以得到国企改革的全新思路：国有产权分散化重组和国有资本“搭便车”运营。即除命脉产业、少数非竞争和弱竞争产业外，政府有偿转让一般国有企业70%的股权给外资、内资或个人等民营主体，并使其拥有经营控制权和绝大部分的利润索取权，然后用所取得的收入再去购买具有持续发展潜力的多家私有企业20%～30%股权。同时，国家不再介入企业的经营决策，而是通过“搭便车”分享拥有大部分股权的民营主体对企业营运产生的增值收益。
该改革思路可收到如下功效：(1)改革后非政府的民营主体拥有对企业的经营权和大部分利润索取权，实现了资本结构优化和投资主体换位，构建起高效的公司治理结构，从而为两大政策协调配合奠定制度基础。(2)在分散国有资本营运风险的同时，保证国有资本的高效营运，并有效分享盈利公司的税收、分红以及由于股价上升带来的资本增值收益，增加财政收入，化解财政危机。(3)国家虽然放弃了对众多企业的直接经营控制权，但也可以通过向职工分配适当比例（大约20%）股权方式甩掉相当的企业办社会负担，减少财政支出，并从体制上切断国企亏损金融化，金融财政化的内在机制，为重塑市场经济下的企业、财政、金融关系奠定制度基础。
2.调整金融发展战略，扩展金融功能到社会保障领域。当前财政政策与货币政策关系扭曲相当程度上体现为金融财政化，特别是金融部门承担着本应由财政负担的社会保障职能。其实质是拿银行贷款维持旧体制，是一种积累矛盾的消极之路。在目前财政出资、企业自筹和个人帐户积累三结合难以在短期内建立社会保障制度，无法适应改革要求的条件下，可以考虑调整金融发展战略，扩大金融功能，以金融手段加速构建与市场经济相适应的社会保障制度。具体的设想是：银行在每年新增贷款中划出20%，购买由财政发行的“国有企业转机建制特种债券”，同时建立一家社会保险基金公司，管理经营这笔资金，用于解决破产企业的职工保障问题。实际上就是用这种办法，对一部分信用关系进行重组，由现在银行——企业的信用关系转变为银行——财政——企业——财政——银行的信用关系，达到资金归位。这样，通过用金融手段协助国家尽快建立社会保障制度，使银行主动进入社会保障领域，实现企业改革与金融改革的藕合推进，为国有经济战略性重组和国有产权分散化重组奠定基础，为理顺财政金融关系，实现两大政策协调配合创造前提。
3.加快国有银行的商业化改革，为两大政策协调奠定金融制度基础。构建与市场经济体制相适应的现代商业银行制度是金融改革的核心所在，也是两大政策协调配合的重要前提。现行的各种常规改革思路实际上是一种“体制内存量纵向改革”思路，即试图纵向推进国有银行的商业化，将四大国有银行分别转变成四大国有商业银行。但在银企资金供给关系难以割断、政策性业务与商业性业务难以分离、巨额不良资产难以化解的体制背景下，任何“体制内存量纵向变革”，即四大国有银行单独纵向突破的改革思路都无法构建我国的现代商业银行制度。而只能转变观念，从横向变革层面上寻找出路。鉴于此，我认为应推行“体制内存量横向裂变”的改革思路。即从“体制内存量”横向重组着手，将四大国有银行良好资产的60%～70%抽出，组合在一起，同时在保证国有股份占主导的前提下，吸收相当民营、外资股份，按照经济区域组建8～10家全国性国家控股的股份制商业银行，按国际惯例实行规范的商业化经营。同时，收缩四大国有银行机构设置，同政策性银行合并，组建我国的政策性银行，经营政策性业务，并在现代企业制度确立前保证国有企业的资金需求。我认为，该改革思路能在短时期内建立与市场经济内在要求相适应的现代商业银行制度，实现金融改革超前于经济改革，为国有企业改革两个“根本性转变”以及财政政策与协调机制的构建奠定金融制度基础。
4.培育和完善金融市场，特别是国债市场，为两大政府协调配合提供市场依托。国债市场是财政政策与货币政策协调配合的市场结合点和连结纽带。通过国债市场，财政部门可以利用市场机制筹措资金，弥补财政收支缺口，扩大财政支出能力，刺激有效需求；中央银行则可以利用国债市场的公开市场操作调节基础货币供应量，维持物价稳定，促进经济增长。正因为如此，完善发达的国债市场始终是两大政策协调配合的市场依托。当前必须加快培育和完善国债市场的基础建设。(1)重新定位国债市场的发展目标，从目前单纯的财政筹资手段转向重点为中央银行货币政策操作提供市场依托，强化国债市场的货币政策功效。(2)在重建财政基础上扩大国债发行规模。当前国债规模扩张面临“两难”选择：一方面中央财政的债务依存度已达30%，接近世界公认的警界线水平；另一方面国债存量仅占GDP比重的10%，尚有巨大发展空间。问题核心就在于财政收入占国民收入比重的锐减，因此，扩大国债发行规模应与重建财政同步进行。(3)调整国债的期限、品种结构，适当增大长期国债和短期国债的发行规模，减少中期国债发行量，实现国债期限品种的多样化。(4)改革国债持有者结构，加大金融机构尤其是商业银行对国债的持有份额。(5)逐步推进国债利率的市场化，这是中央银行利用利率杠杆调整资金市场供求关系的必要保证。
5.重建财政，为两大政策协调配合奠定前提。中央财政收入比重锐减，收支失衡，赤字积累，财政危机，进而导致金融财政化是导致两大政策难以协调的重要前提。因此，重构两大政策协调配合的新机制需要以重建财政为前提，其核心只能是提高财政收入比重，控制财政支出规模。如何提高财政收入比重呢？诚然，加快国有企业改革，推进现代企业制度创新，实现企业资本有效增值，为扩大税基正本清源，无疑是根本出路。但就目前可选择的操作举措来看，似乎只有提高税率和整顿财政分配主体多元，清理预算外资金两种。但我国的名义税率相对较高，虽然由于征管不力，实际征收可能稍低一些，加上各种名目的集资、摊派、“捐赠”等，实际税负已相当高，通过提高税率增加财政收入比重的选择余地有限。因此，当前提高财政收入比重的政策重点应放在整顿财政分配主体多元化，清理预算外资金等方面。
关于适度控制财政支出规模，我认为关键有二：一是以国家产业政策为导向，统一财政部门内部分散的财政投融资活动，建立一个规范统一的财政投融资体系。建立起以直接的国家信用作后盾的财政投融资体制，根据我国国情，应严格限制财政投融资的范围，凡能通过市场融资的，绝对不许财政投融资渠道融资，也就是说不能从事商业性金融业务；以国家基础产业政策为资金运用的首要目标，重点扶植农业，加强基础产业，开发高新技术产业，支持欠发达地区的经济开发等。坚持社会效益与经济效益的统一，力求薄本微利，资金要有偿使用，运用量力而行，并注重使用效益，加速资金周转，提高增值率。二是加快政府机构改革，精简机构，减少行政费用开支，提高效率。
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