建立现代财政制度的国际经验借鉴与中国路径选择_预算法论文

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      党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。作为中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，同时也是财政领域的基本法律制度，自2015年1月1日起施行的新《预算法》，标志着我国现代财政制度建设在预算领域率先“破冰”。三中全会还指出，财税体制改革需要一个过程，逐步到位。现代财政制度的建立是一个系统工程，需要各个领域的协调推进，为实现2020年基本建立现代财政制度的目标，在当前更需要不断研究和探讨关于现代财政制度体系的理论与制度建设。

      建立起适应我国发展阶段的现代财政制度体系具有重要理论和现实意义。一方面，财政制度是一个国家经济制度的重要组成部分，财政制度的发展与社会经济的变迁息息相关，根据社会经济的客观需要而形成并不断地完善发展。财政制度涵盖了财政收入、财政支出以及政府间财政关系等内容，主要包括预算制度、税收制度和中央与地方分级财政制度的建设和完善。另一方面，深化财税体制改革的目标是最终建立起现代财政制度。我国正处于全面建成小康社会的关键时期，现代财政制度的形成，对我国实现2020年基本建立现代财政制度的目标、经济发展方式的转变、公平统一市场制度的建立以及推进基本公共服务均等化具有重要促进作用。

      二、文献综述

      在当前我国全面建成小康社会的征程中，尤其是在党的十八届三中全会以来，国内学者对现代财政制度建立的研究予以了重点关注。楼继伟(2014)指出，建立现代财政制度，需要立足基本国情，同时应借鉴国际先进经验，加快现代财税体制机制的构建。杨志勇(2014)提出了现代财政制度建立的五大原则，即，现代财政制度建立应坚持放眼世界与立足国情相结合，有利于国家治理能力现代化，有利于社会公平正义，有利于市场在资源配置中决定性作用的发挥，有利于宏观经济稳定。马骁、周克清(2014)提出了现代财政制度建设的逻辑起点，认为现代财政制度建设必须在服务于政府与市场关系、政府与社会关系、政府与纳税人关系以及政府间财政关系的过程中实现重新定位。温来成(2014)也强调，法制化是现代财政制度的重要标志。吕冰洋(2014)指出，作为国家治理能力现代化的手段，现代财政制度的突破之处是将政治功能放回到财政中，这样才可以通过财政制度改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。王桦宇(2014)在探究现代财政制度的法治逻辑中提出，现代财政制度应承担起收入分配制度改革的重任，并有助于促进社会公平正义的实现，即，建立现代财政制度，应当体现权利公平、机会公平和规则公平的基本理念，通过在初次分配、再分配和三次分配中的财税功能和要素设计，使得民生财政、均衡税制和正当程序的秩序正义能够在财税法治中得以施行和实现，并最终按照分层次的顶层设计、分步骤的制度安排和持续性的财税法制创新，来促进社会公平和分配正义的最终实现。

      在国际经验介绍方面，王绍光(2014)以美国历史上的“进步时代”为背景，分析美国从收入和开支两方面(在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税；在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度)对其财政制度进行的改革完善，同时指出了预算改革对美国政治发展的重大效应：一方面，加强了美国各级政府行为的透明度，有效地遏制腐败，进而改善政府与民众的关系；另一方面，加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就出一个更加强有力的政府。刘晓路(2014)以荷、英两国的财政史对比作为佐证，指出英国通过财政国家建设强化了国家对经济的控制，将一国的经济实力转化成对内对外的国家能力，而荷兰联省共和国却在财政压力之下分崩离析。并指出现代财政制度至少应具备强国性与集中性两个基本特征。一方面现代财政制度的建设应以增强国家能力作为第一要务，税收与国债是实现这一目标的两种重要工具，税收的作用更为凸显；另一方面，现代财政制度还必须具有较高的集中性，这有助于实现增强国家能力的目标。集中性是指财政收入应当成为政府收入的主要甚至是唯一来源，在财政收支活动中，中央政府应当成为中心，要节制地方政府的行为，以避免由于政府内耗削弱国家推进改革的能力。此外，还有学者(代明明，2014)分析了其他国家财政制度的特征。

      三、我国财政制度的演变进程

      (一)新中国成立以来财政管理体制的演变

      作为国家财政管理的一项根本制度，财政管理体制指各级政府之间划分财政收支范围、财政管理职责与权限的原则和形式，有广义狭义之分。广义的财政体制是规定各级政府之间，以及国家同企事业单位之间在财政资金分配和管理职权方面的制度；狭义的财政体制就是国家预算管理体制，是在中央与地方政府之间、地方各级政府之间划分预算收支范围、财政资金支配权和财政管理权限的一项重要制度。与政权结构相适应，我国财政管理体制分为五级。中央以下的各级财政统称为地方财政，而其中的市(地区)、县(直辖区)、乡(镇)三级财政又合称为基层财政。

      

      图1 我国财政级次划分

      自新中国建立以来，我国财政制度从20世纪50年代高度集权型财政管理体制，逐渐转变为如今与社会主义市场经济体制相适应的“一级政府、一级职能、一级财权、一级税基、一级预算”的多级财政体制，财政体制在实践中不断摸索与创新。我国财政管理体制变革大致经历了以下三个阶段[9]：第一，从新中国成立至改革开放前，是从统收统支到总额分成的管理体制；第二，改革开放初期的划分收支、分级包干的管理体制；第三，1994年税制改革实行分税制的财政管理体制。分税制财政体制就是以划分税种与税权为基本方式来确定各级政府的财权、财力范围和管理权限，处理中央与地方以及地方各级政府之间财政分配关系的分级财政管理体制。

      

      图2 1978-2014年我国财政“两个比重”变化趋势示意图

      注：(1)数据来源：由国家统计局网站整理所得；(2)“两个比重”即中央财政收入占全国财政收入比重与财政收入占GDP比重。

      1994年的分税制改革，我国实现了财政管理体制的一次突破性进展，即实行了分税制。由图2数据可以看出，以分税制改革为分界点，自1994年之后，“两个比重”显著提高，中央财政收入占全国财政收入比重与财政收入占GDP比重较之前有较大的提升。分税制改革大大增加了国家的财力，也使得中央财政宏观调控能力显著增强。

      (二)新中国成立以来税收制度改革

      我国现行税制是由多种税组成的复税制体系，包括了流转税制、所得税制、资源税制、财产税制和行为税制。从新中国成立至今，我国税制改革大致经历以下四个阶段[10]。

      第一阶段：1950-1977年，这一阶段主要是国民经济恢复发展初期。1950年1月，政务院颁布《关于统一全国税政的决定》，并同时发布《全国税政实施要则》，废除了国民党政府统治时期的旧税制，统一税政，建立新税制。除农业税外，全国统一征收14种中央税和地方税，即货物税、工商业税(包括营业税和所得税)、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税、使用牌照税。文革时期，主要对税制进行了兼并、改革，税制趋向单一化。

      第二阶段：1978-1993年。为了适应改革开放，进一步发展经济的需要，这一时期先后颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》(1980年9月)、《中华人民共和国个人所得税法》(1980年9月)和《中华人民共和国外国企业所得税法》(1981年12月)，明确了对外资企业和外籍人员征税问题。同时，在1983年和1984年实行了两步走的“利改税”。

      第三阶段：1994-2002年。1994年我国开始进行社会主义市场经济体制的探索，同期在财税领域进行了一次全面性、结构性、规范性的税制改革，主要涉及流转税、所得税及大部分地方税种。通过这一时期的改革，我国基本形成了以流转税与所得税双主体(并重)为主的多税种、多层次征收的复合税制体系。

      第四阶段：2003年至今。针对社会主义市场经济发展过程中存在的一系列矛盾和问题，国家按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，开启了新一轮的税制改革。

      (三)新预算法的出台

      预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。我国预算法的改革修订也经历了一个较长的过程。现行的《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过，于1995年1月1日起正式施行。由于《预算法》存在与经济社会发展不相协调的问题，我国于2004年启动了预算法修订工作。2011年11月国务院第181次常务会议讨论并通过了预算法修正案草案，并于当年12月提交全国人大常委会初审。2012年3月预算法草案进行了二次审定。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，自2015年1月1日起施行，新预算法由此诞生。

      作为现代财政制度的重要组成部分，新预算法实现了在预算管理制度、预算控制方式、地方债务风险、转移支付制度、预算支出约束等五个方面的重大突破[11]，值得期待。新预算法进一步完善了政府预算体系，使预算制度更为透明；建立起跨年度预算平衡机制；规范了地方政府债务管理，对债务风险能够进行有效监管；完善转移支付制度，积极推进基本公共服务均等化；厉行节约，硬化预算支出约束。并且新预算法对地方政府债务管理作出了明确规定，地方政府发行债券、举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。这意味着我国建立现代财政制度正迈出实质性步伐。

      四、世界各国财政制度发展及特征比较

      纵观世界各国，尤其是美国、德国、日本等都建立有一套较为完备的财政制度体系，财政制度的发展在其经济政治改革的过程中地位突出。建立一套科学完善的现代财政制度，对一国的经济发展与社会进步，进而推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。从世界范围来看，一国的财政制度和一国的具体国情密切相关，由于国与国之间经济组织形式、经济发展水平、历史传统等的不同，各国之间的财政制度也存在差异，具体体现在财政立法、税收制度、预算制度以及中央与地方政府关系等方面。

      (一)美国的财政制度

      说到美国的财政制度，首先要追溯到美国历史上的“进步时代”①，由于当时经济社会矛盾重重，美国政府开始着手从收入和支出两个方面对财政制度进行改革，开启了美国现代财政制度的新纪元。总的来看，美国关于财政制度方面的法律有以下几种形式，一是通过《宪法》条文规定财政预算立法；二是出台专门的《财政法》作为财政基本法；三是由专门的《预算法》规定财政制度的涵盖范围；四是通过年度预算方式来确定法律效应。作为现代财政学理论兴起最早的国家，在财政制度法律方面，美国至今并没有形成一部专门的财政方面的预算法典，但美国财政制度却拥有一套较为完备和发达的法律体系。美国有关财政方面的规定都有相关的法律条文依据，同时随着时代的发展而相应的进行修改完善。美国财政法律体系自上而下大致可分为宪法、国会颁布的财政相关法律、行政规章及法院判例等几个部分[1]。美国宪法中规定了实行三权分立的政治体制，宪法赋予联邦和州独立的税收立法权、执法权和司法权，地方政府的财政收支由州立法机关授予。

      美国税收制度较为发达，税收制度的设置较为合理。经过长时期改革和完善，逐步形成了目前以个人所得税、社会保障税、公司所得税等直接税(美国并没有征收增值税)为主体，销售税、消费税等间接税以及财产税为补充的复合税收体系[2]。

      美国税制具有明显的联邦制特点，其税制包括联邦税制、州税制和地方税制三个层次的税收制度体系。其中，联邦政府以个人所得税和社会保障税为主，州政府以销售税为主，辅之以所得税和其他税，地方政府以财产税为主。联邦、州和地方政府根据各自的税收权限，结合各自的实际，选择不同税种作为主体税种，这也体现了与美国联邦制分权特征相适应。美国各个税种所占比重自20世纪50年代以来也不断发生着变动，这与历经1954年和1986年两次重大的税制改革调整密切相关。以美国联邦政府为例，20世纪中后期以来，美国联邦政府税收构成中，个人所得税一直稳定的占有较高比重，社会保障税不断增长，近些年其所占比例业已超过40%。表1列示了1990-2011年美国联邦政府预算来源，由表中数据可以看出，个人所得税和社会保险税在美国联邦总收入中占据了较高的规模和比重，2011年联邦总收入中个人所得税和社会保障税收入分别占到了联邦总收入的44%和37%；与之相比，联邦政府的公司所得税和消费税比例则呈下降趋势，从表中数据来看，2005年联邦消费税收入达2 783亿美元，而到了2011年这一数据仅为1 984亿美元。总的来看，美国税收体系中直接税税收所得主体地位不断突出。

      

      

      图3 1997-2011年联邦对州和地方政府援助拨款

      数据来源：U.S.Census Bureau,Statistical Abstract of the United States:Table 431.Federal Grants-in-Aid to State and Local Governments:1990 to 2011.

      1921年，美国公布了《预算和会计法案》，这标志着美国预算管理制度的形成。根据该法案美国成立了总统预算局，自此以后预算的上报程序包括必须经过总统和预算局的协调才能上报议会。美国实行完全分税型预算管理体制，中央财政收入占全国财政收入的比重较高，联邦向州和地方政府的拨款占联邦财政总支出的比重在20%左右。转移支付在平衡美国联邦与地方财政关系方面发挥着巨大作用。美国多数的转移支付都是通过立法的形式确定，联邦政府在计算具体拨款额度时，按照国会通过的法案所确定的公式，参照州和地方的人均收入、城市人口规模、税收征收状况等因素进行计算确定。与一些国家的均等化体制不同，美国联邦转移支付的主要目标是保证各地最终达到较高质量和水准的公共服务，同时通过专项补助可以有效实现联邦政府的其他目的。联邦政府对州与地方政府进行财政补贴，以维持宏观调控能力，特别是在20世纪70年代中期以后，财政补贴的重要性得到了某种程度的增长[3]。图3显示了1997-2011年联邦对州和地方政府的援助拨款。联邦政府对州和地方政府的补助近几十年来其绝对规模和相对规模都呈现出不断增长趋势，1997年联邦政府对州和地方政府的援助总额为234 160百万美元，到了2011年达到625 211百万美元。联邦政府每年都会增加对地方的援助总额，在2001-2003年增幅都超过了10%，2009年为了应对金融危机的影响，联邦对州和地方政府的援助增长幅度达到了16.6%。联邦政府的转移支付在促成各级政府收支均衡、协调地区差异等方面的作用日益重要。

      (二)德意志联邦共和国的财政制度

      作为欧洲经济和综合实力最为强大的国家，德国的财政制度有着其自身的特点。德国财政方面的立法权主要归联邦，州最重要的管辖权是执行联邦的法律。德国政府分成三级，联邦政府、州政府和地方乡镇政府，每级政府都设置有相应的财政管理机构并拥有相应的财政管辖权。德国财政体制和财政法律的渊源是《德意志联邦共和国基本法》(以下称《基本法》)。作为德国处理和协调财政问题的依据，《基本法》对各级政府公共开支、税收立法权、税收分配、财政补贴和财政管理都做了明确规定。同时，1967年联邦制定的《促进经济稳定和增长法》也为德国财政体制和财政政策提供了法律基础。德国的财政预算法律体系较为完备，相关的法律既有联邦的《基本法》、《经济平衡发展和增长法》，又有联邦及各州的《预算基本原则法》。总体来说，德国财政法律体系是以《基本法》为根本，由《税收通则》、《财政平衡法》、《促进经济稳定和增长法》以及各州相关法律共同构成[4]。

      税收是德国各级财政收入的主要来源(德国财政收入来源由三个部分组成，包括税收收入、其他经常性收入和资本项目收入)，税收收入约占整个财政收入来源的75%左右。德国是以直接税为主的国家，征税是以共享税为主体的联邦、州、地方三级征税制度。德国的税种共有40多种，分为联邦独享税、联邦与州(或联邦、州区)共享税、州独享税、地方税，表2列示了德国各级政府间收入的划分。税收的分配比例在《基本法》中都有明确规定，确定后不再调整。而增值税作为唯一调整联邦和各州之间财力的平衡性税种，随着联邦与各州之间财力的变化，要定期进行调整。

      

      德国各级政府事权划分清楚，一切依据法律。在《基本法》、《税收基本法》、《财政预算法》中对各级政府的权利与义务、事权与财权作了明确划分。谈到德国政府间财政关系，就不能不提到德国独具特色的财政平衡机制。德国的财政平衡机制是在社会市场经济背景下形成的一种兼有行政分权管理和财税调节等功能的财政体制，它在明确划分各级政府事权和支出范围并赋予各级政府一定税收权限的基础上，通过横向和纵向的财政平衡机制[5]，来实现财力布局的纵向与横向平衡，以保证在全国范围内提供大体均衡的公共产品和服务。纵向财政平衡即指上下级政府间的财政转移支付，包括联邦对州和州对地方两个层次。根据《基本法》的规定，联邦对州的财政平衡包括给予贫困州补助的拨款和联邦政府特别补助，对有些属于州和地方事权范围的重要支出和投资项目拨款，对州的某些负担较重的支付项目和联邦委托给州的任务进行拨款和补助。州对所辖地方政府的财政平衡表现为：(1)一般性拨款中半数按照地方税收能力指数和需求指数计算，占州对地方纵向拨款的50%以上；(2)行政开支补贴拨款。按各地方政府管辖人口计算，如巴伐利亚州执行的年度人均定额为55马克；(3)对特别困难地方的特殊拨款。横向财政平衡是指各州之间实行的财政转移支付，即财力强的州转移部分财政收入到财力弱的州，从而使各州在收入与财政支出需求间达到一定程度的适应，以保证各州财政收支的大致平衡。横向财政平衡的实现由联邦按照统一的公式计算出各州的平均财力后，再确定各州财力的强弱和转移支付的水平。

      (三)日本的财政制度

      日本的现代财政制度建立是以1868年的明治维新改革为起点，直接源于之后的地租制度改革。地租改革实现了由实物地租向货币地租的重大转折，从而使政府靠征收用货币交付的地租取得了财政收入的来源。在财政收入集权的前提下，日本建立了较完善的以公共服务均等化为目标的现代财政调整制度。日本拥有一套较为完备的财政制度法律体系，如图4所示，1947年5月实行的新宪法《日本国宪法》(又被称为《战后宪法》、《和平宪法》)第七章规定了战后以来日本的财政制度法律体系主要框架[6]。

      

      图4 日本运营财政的法律体系

      日本实行复合税制，税收制度由多种税组合而成。日本实行中央集中立法制度，税收立法权集中于中央，中央负责中央税收和地方税收的立法工作。中央政府的税收权限包括税收立法权、国税和部分地方税的税收管理权。地方政府的税收权限由中央立法所规定，主要包括地方税课税及税率选择、制定地方税征收条例和负责地方税的征管等。二战以后，日本政府以“肖普劝告”②为蓝本进行了税制改革，这一改革确定了战后日本税制的基本框架，形成了中央、都道府县、市町村三级政府均以直接税为主的税制体系，其特点是高度累进，但总体的税负比较低。1989年的消费税征收使得间接税在日本税制中的地位逐渐提高，日本直接税和间接税的比重趋向合理。总体来看，国家税收总收入中，中央的份额占65%左右，地方占35%左右。现行的日本税收体制当中，按课税对象可主要分为所得课税、商品课税和财产课税，国家主要税收收入来自所得课税(包括个人所得课税和法人所得课税)，20世纪90年代，日本所得税课税收入(国税和地方税)占到了税收总收入的50%～70%。同时商品课税收入在近些年以来，在日本税收体系中的地位显得越来越重要。

      

      日本现行的预算管理体制是二战以后确立的，实行明确划分事权基础上的分税制，有明显的地方自治与中央集权相结合的特点。日本属于单一制国家，政府级次包括中央、都道府县和市町村三级，其中都道府县和市町村为地方政府。财力高度集中于中央，中央政府掌握全国财政收入的三分之二左右。表3[7]列示了日本中央政府与地方政府的事权划分，从中可以看出，基础设施、教育、福利等各种事项在日本中央、都道府县以及市町村各级政府间都有着明确的分工。在日本，地方政府提供了全国绝大部分的公共物品和服务，承担着比中央政府多得多的公共事务。因此，在全部财政支出中，除了国防费的全部以及公债费的大部分由中央负担之外，其他财政支出项目的大部分都由地方政府负责。而中央政府向地方政府的财政转移主要有四种方式[8]：地方交付税、国库支出金、地方赠送税和地方特例交付金。日本的财政转移支付制度在实现中央与地方之间的财政纵向平衡和财政横向平衡过程中发挥了重要的作用。此外，财政投融资制度③也是日本实行的一项独具特点的财政制度。财政投融资作为政府行为，不以盈利为主要的经营目标，是实施国家财政经济政策的重要手段。作为一种投资、融资行为，同时作为民间资本的重要补充，财政投融资制度有利于加强财政管理和提高资金(包括预算之内和预算之外)的使用效率。20世纪80年代，为了减少赤字，压缩国债发行，日本政府推行了以调整收支结构，加强政府职能为主要目标的财政改革，即“财政再建”。“财政再建”优化了日本政府的财政收支结构，有利于政府职能转换，促进国民经济健康发展，提高人民生活水平。

      五、结合国际经验建立和完善我国现代财政制度的路径选择

      现代财政制度由于有着极其丰富的内涵，因此其最终建立需要一个过程，逐步到位。结合国际经验和我国发展的实际，建立现代财政制度，应该在财政法律体系建设、预算管理体制完善、税收制度的健全以及中央与地方事权和支出责任多个角度，进一步完善我国现行财政制度。

      (一)现代财政制度的基石：法制化

      从财政运行机制的角度来看，法制化是现代财政制度的重要标志之一[12]。前文提及的美国、德国和日本，其财政制度体系都有一套较为完备的法律制度作保障。财政制度的规范化和法制化也与党的十八届四中全会提出的“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”这一全面推进依法治国的总目标相一致。尽管自新中国成立以来，我国财政法制建设取得了一定的成就，但财政制度法律体系并没有完全建立起来，财政收支领域、公债领域、税收制度建设领域以及预算领域都缺少明确的法律规定，这与建立起现代财政制度这一目标还有很大差距。就税收制度法律建设方面而言，目前我国能称之为法律的税收法律只有《税收征管法》这一程序法，和《企业所得税法》、《个人所得税法》和《车船税法》三个直接税法完成了立法程序，是国家立法机关审议通过的国家正式法律，而其他税收多以国务院颁布的暂行条例形式出台，多数税收缺乏正式的法理依据，与现代财政制度的特征和要求相悖。经过多年的社会主义市场经济实践，在新的发展形势下，我们完全可以将一些成熟的税收条例予以法律化，上升为国家法律，以增强税收法律制度的完整性和规范性。

      (二)现代财政制度的关键领域：预算管理制度建设

      美国20世纪出台的《预算和会计法案》，在预算的法制化、预算的完整性、透明度等多个方面值得借鉴。首先，法制化贯穿了美国预算工作(编制、执行、监督)的全过程。预算一经国会批准，就具有法律效力，必须严格执行。其次，预算涵盖所有政府部门大部分的收支，且收支方面都分门别类做了精确的细化，详细地规定了支出项目、金额甚至使用者等。此外，美国法律还规定，财政预算的形成和执行的全过程都必须公开。

      我国新修订后的预算法较之1995年正式实施的预算法，在多个方面有了较大的进步，但不可否认，新预算法在多个方面，比如预算工作内容全面性、预算工作的分工、财政预算的重内部审核以及预算宣传等，仍待进一步改善。一方面比如在对权力部门公共资源使用的法律制约和监督方面依旧有限，新预算法的第十四条所公开的预算监管范围和公开的细化范围依旧有限，预算公开透明度与现代财政制度的要求还差距很大。另一方面，新预算法虽规定一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本预算都纳入预算管理范围，但现实情况是由于法律界定的不明确，诸如政府单位、机构和企业取得的收支都不在此监管范围内，这就使得政府预算的完整性不再健全。同时，新预算法给予行政部门预算调整权力过大、立法过程的公开透明以及公众参与度都有待于进一步改善。

      (三)现代财政制度的重要工作：建立现代税收制度

      无论是美国、德国还是日本，他们都有一套完备的税收制度体系，且各级政府间的税收权限都有明确的划分。在德国，各项收入来源、各个税种的归属都在联邦、州和地方政府间有着清楚的分工。在税收权限方面，联邦在多数重要领域拥有立法权，德国《基本法》也规定了州和地方政府对一些地方税种(如财产税等)拥有较大的权力，可以自行规定税率、减免和加成等。此外，从发达国家经验来看，直接税在税收收入中占据主导地位。

      税收收入是我国财政收入的最主要来源，稳定的税收收入对政府职能的履行、国家治理具有重要的作用(如图5所示)。市场经济体制之下的公共财政要求政府坚持“以支定收”的理财原则。政府税收的规模取决于政府的支出规模，政府的财政支出规模由政府的职能所决定，而政府职能的履行又是国家治理的具体体现。1994年以来我国实际上仅在中央和省为代表的地方之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下还未能进入分税制状态[13]。随着经济社会的发展，现行的税收制度体系已经不再完全适应合理划分中央和地方事权、完善国家治理的客观要求，不再完全适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的现实需要。

      

      图5 税收规模和国家治理的关系脉络

      目前，我国税收征管格局主要以征收企业为主的流转税、现金流税种为主，2013年我国税收收入来源中70%为流转税，这虽然有利于增加政府财政收入，但对发挥企业在我国现代化建设中的作用会产生不利影响。结合我国当前实际和国际经验，应主要在税收制度建设以及强化税收征管方面来完善税收制度体系，建立现代税收制度。首先应逐步增加直接税收入在税收收入中所占比重，增加对自然人纳税，减少流转税等间接税比重。具体地，应稳步推进“营改增”，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税和资源税立法改革，推动环境保护费改税等，积极构建和完善地方税收体系，确立适合本地区的地方税主体税种[14]。同时，完善税收征管体制建设，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。

      (四)现代财政制度的必要任务：建立事权和支出责任相适应的管理制度

      科学的财政支出管理必须以科学划分政府支出责任为基础。发达国家都建立有较为完善的事权与支出责任相结合的财政制度，如美国建立了一套联邦对州和地方的援助体系和转移支付制度，德国《基本法》及相关法律中对各级政府的权利与义务、事权与财权作了明确划分，日本实行明确划分事权基础上的分税制，同时对中央和地方的事权作了明确界定。整体而言，我国属于中央集权型的单一制国家，中央政府较之地方政府有较高的权利和职责。1994年以来实施的分税制财政体制，并未明确规范政府间事权和支出责任划分，使得当前我国政府间的支出责任界定不够清楚。在社会主义市场经济条件下，明确划分政府与市场、中央与地方以及各级地方政府的支出范围和责任，有利于充分发挥中央和地方两个积极性，有利于转变经济发展方式，有利于建立公平统一市场，从而更好地推进基本公共服务均等化的现代财政制度建设[15]。

      建立事权和支出责任相适应的管理制度，首先应进一步理顺中央和地方收入划分，在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的基础上，结合税制改革和地方实际，合理划分税收收入。其次，应当适度加强中央事权和支出责任，事关国家安全和重要的管理领域事务，如国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理领域等应当作为中央事权；涉及地方区域内民生和较大公共服务领域的问题，如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，理顺中央和地方间事权关系。再次，应完善中央政府税收返还和转移支付制度，完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付[16]，科学划分各地区事权和支出责任，促进我国现代财政制度的全方位协调建立，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。

      ①“进步时代”是指1880-1920年，这一时期是美国历史上极为关键的阶段，美国现今一系列的制度都诞生于此阶段。

      ②“肖普劝告”指的是1949年美国派遣以哥伦比亚大学教授卡尔·肖普(Carl·Shop)为首的考察团赴日本调研后，提出的关于日本税制改革的《日本税制报告书》。

      ③财政投融资(Treasury Investment and Loan)：根据日本理论界定义，财政投融资是以政府信用为基础进行资金筹集，以实施政府政策且形成固定资产为目的，采取投资(出资、入股等形式)或融资方式将资金投入企业、单位和个人的政府金融活动，是政府财政活动的重要组成部分。

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