当前我国财政支出绩效管理面临的困难和对策，本文主要内容关键词为：绩效管理论文,对策论文,财政支出论文,当前我国论文,困难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政支出绩效管理及其实施意义
（一）财政支出绩效管理
财政支出绩效管理，是指运用科学的评价方法对财政支出的全过程进行相关分析，将考评结果融入整个预算编制，使财政资金的分配和使用遵循经济、高效的原则进行，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。推行财政支出绩效管理是为了将现代市场经济中的公共管理理念纳入预算管理，通过绩效管理对政府行为进行内控，从而保障政府目标的实现，促进政府转变职能，提高政府与市场的协调能力。
绩效管理在企业中早已普遍推行，在政府部门尚不多见。与企业的绩效管理不同，财政支出绩效管理不仅要计算直接的、有形的、现实的投入与产出，还要计算分析间接的、无形的、预期的投入和产出。除了有能用货币计量的经济效益，还存在大量无法用货币度量的社会效益。其目标是追求整个社会的效益最大化。
（二）财政支出绩效管理的实施意义
加强财政支出绩效管理，确保财政资金运行的安全、可靠、准确、高效，是提高财政工作质量的关键环节，同时有助于各级政府强化“花钱”的责任意识，促进形成追踪问效的管理理念，推动政府由经济建设型向公共服务型的转变。
1、加强财政支出绩效管理，完善公共服务型政府财政管理。财政管理包括财政收入管理和财政支出管理。没有健全的财政收入管理机制，财政资金运行就缺乏稳定可靠的来源；没有健全的财政支出管理制度，就难以提高财政资源的配置效率，难以保证财政资金的良性运行。因经济发展阶段不同、财政收支规模不同，一定时期内国家财政管理面临的工作重点也不同。经济建设型政府向公共服务型政府的转型，决定了财政管理的重点应实现从收入管理向支出管理转移，注重追踪问效，加强财政支出绩效管理，既包括事后的绩效考核，也包括事前的绩效预测。
2、加强财政支出绩效管理，保证公共服务型政府稳健运行。财政风险，是指在组织收入和安排支出的过程中，由于财政自身的缺陷和多种经济因素的不确定性，而造成损失和困难的可能性。随着市场经济发展，政府职能转型，不确定因素的增加，产生风险的可能性也逐渐加大。当前，我国财政安全的最大隐患不仅仅是财政赤字和国债，还包括多年来所积累的各种潜在财政风险如公共部门债务负担、国有企业亏损、金融机构不良资产及社会保障欠账等，都可能直接使财政状况恶化，引发相应的财政风险。加强财政支出绩效管理可以化解财政风险、缓解收支矛盾、防止腐败寻租。
3、加强财政支出绩效管理，确定公共服务型政府支出范围结构。由于我国正处于经济体制转轨时期，市场经济体制虽然基本建立，但社会经济的市场化程度还不充分。在这个时期，财政支出的范围与结构同公共服务型财政支出的目标还存在一定差距，政府与市场的边界还难以与国际惯例接轨，存在着分工模糊与领域交叉。在此背景下，通过加强财政支出绩效管理，建立绩效评价体系和反馈调整机制，科学界定财政具体支出范围，改善财政支出结构，具有更加重要的意义。以绩效界定支出范围，以绩效优化支出结构。
二、当前我国实施财政支出绩效管理须面对的困难及其原因分析
财政支出绩效管理主要通过对财政支出整个过程的绩效考评来实现，财政支出的绩效考评大体上可分为部门绩效考评和项目绩效考评。部门绩效考评是以整个单位为考评对象，项目绩效考评则以单独的项目为考评对象。从我国看来，推行绩效管理工作的起步较晚，试点一般以先易后难为原则，普遍先推行项目绩效考评。笔者认为，从目前试点情况看来，绩效管理存在以下难点亟待解决。
（一）项目绩效表现多样，缺乏统一有效的衡量方法和判断标准。
财政项目支出涉及范围十分广泛，对于不同性质的项目如社会事业项目、基建项目、政府采购项目，衡量方法有根本的不同。即便是社会事业不同部门的项目也有根本的区别，如教育项目、科技项目、文化项目等的衡量，既有可直观衡量的经济效益，也有抽象的社会效益，难以用统一的衡量方法。而且，对于同一类项目的评估，由于缺乏区间可比性和历史可比性，往往难以做出准确的判断，比如说，一项花费500万元采购完成的专用设备，它确实达到了预期效果，但是是否必须花费500万元才能达到这个效果呢？少花一些就不行吗？不同地区相似的支出，由于地区间地理位置和发展定位、经济水平的不同，很难比较；同一地区历史上相类似的支出随着支出目标要求的不断提高，其参考价值也不断弱化；同时财政部门的专业性又远远不及行业部门，因此财政部门很难对此类支出的合理性有准确的结论。
（二）考评标准制定复杂，操作要求专业性强，该由哪个部门制定标准难以认定。
由于财政支出涉猎广泛，而且各级政府支出规模、额度、要求不同，大部分专项支出的绩效考评需要分行业定标准。而在行业专业性上，财政部门不具备优势，考评标准由财政部门制定显然“先天不足”，缺乏权威性和可信性。行业部门由于存在行业利益驱动性，由其来制定标准同样不具备可行性。由专家教授来制定标准又可能出现标准制定过于专业化和精细化，容易和实际操作性相脱节的状况。
（三）绩效考评预期的实现具有很大的不确定性。
我们现在进行的绩效考评一般委托中介机构进行。而由于财政部门对中介缺乏真正有效的责任追究制度，由政府部门委托对政府支出进行考核对中介而言是风险小收益大，容易出现中介机构、被考核单位互相勾结共同欺骗政府的现象，使得中介机构和被考核单位利益最大化的同时，国家成为最大的受损者。比如某被考核单位一项只要500万元费用的项目实际发生支出650万元，为了免于发现，支付中介方一定的“好处费”获得其支出无问题的结论。这样一来，被考核单位的问题支出免予追究相关责任，中介也获得超过中介费用的收入，双方的利益实现最大。尽管是受财政部门委托，中介却站在被考核单位的立场，出现立场倒置。如果按中介发现问题金额的一定比例付款，又违背了“无罪推定”的前提。这样一来，很可能绩效考评结果会背离事实，财政部门不仅达不到预期目标，还要支付大额考评费用。
（四）现行绩效考评强调与结果相联系，忽视了投入和过程两个重要的环节。
现行试点地区的绩效考评，往往以对支出结果进行考评为主，看支出是否达到预期目标。这仅仅还停留在绩效考评的初级静态管理阶段，没有进行更为重要的动态管理，包括对投入、过程、结果、效率等全方位的综合考评，对财政支出的绩效管理无法达到预期目标。
三、进一步在我国落实财政支出绩效管理的对策与建议
针对这种现状，笔者建议采取以下对策，以提高绩效管理的可行性和有效性。
（一）建立合理完善、科学有效的绩效评价体系。
建立绩效评价体系的关键是确定评价体系，应结合定量分析和定性分析。定量分析有成本—效益分析法、最低费用选择法和公共垄断产业定价法。对于可以用货币计量的公共支出效益可应用成本一效益分析法；对于那些效益无法用货币计量的公共支出项目，则可选择最低费用选择法；对那些自然产生垄断、市场调控难以到达的行业（如水、电、气等）可采用定价法，由政府定价。同时，财政支出绩效评价对象是政府公共事务支出，注重社会效应，定性分析也应占有相当比重。在确定分析标准时，要把握重要性、可比性、经济性等原则。笔者建议，该评价体系由财政部牵头，组织各类专家（包括行业专家和社会学家）确定总体大纲，并下放部分权限给省（自治区、直辖市）可根据实际情况予以补充、修正。
（二）绩效考核的推行要充分考虑各地区的实际情况。
建议地级市以上（包括地级市）以项目绩效考评为主，地级市以下以部门绩效考评为主。关于这个划分标准，笔者原先考虑按地方可用财力的水平来划分，但是由于东部和中西部地区同级行政管辖区的地方可用财力差距较大，而且各地对项目的起评标准也很难统一，同样一个500万元的项目支出，很可能对中西部地区而言是一个大项目但在东部地区来说仅仅算得上是一个小项目。因此综合考虑上述因素，建议按行政管辖区域划分。地级市以上各政府部门规模较大，职能较多，要统一进行部门绩效考评难度较大。它的特点是政府可用财力较强，项目支出一般金额较大，实施绩效考评更符合“成本—效益”原则。对于投入大的项目，根据通过严密论证和细分精确的考核标准进行考评所需费用和资金预算追求最大化可能带来的腐败、低效所引起的“政府失败”相比，显然前者的支出是“用在了刀口上”的。相反，对于地级市以下地区而言，它对专项的投入规模远远不能和前者相提并论。几百万甚至几十万的资金规模对其而言已经称得上大手笔，对这样规模较小的专项支出每项进行绩效考评无疑相对成本太大，不必要也不可行。它的特点是各政府部门虽然职能同样繁多，但规模较小，适合进行部门绩效考评。同时对规模较大的特定财政项目支出进行支出考评。笔者的观点是本着实事求是的原则，使绩效管理工作能切实在各级政府推广实施。
（三）建立风险约束机制规范各中间环节。
对于委托考评的中介机构要规定相关的资质和实力，并通过公开招标择优选取两家。由最优者进行主评，在考评结束后，根据其考评结果，由次优者进行核实。如果两家考评结果误差在规定范围内，则中介费用规定金额按一定比例进行分配；如果考评结果误差较大，则全部中介费用仅支付给后者，前者不仅得不到中介费还要付出资信度降低的代价。这样一来，中介机构既相互竞争，又相互约束，促使中介机构也同样会自主对邀请专家进行约束，来保证自己的竞争优势。当然，这只是初步阶段，从长期来说，制度化的资信评价应逐步成为委托中介机构的依据。同时，由财政部门实行不定期抽查，力争将考评不中立的风险降到最低。
（四）完善绩效考评内容，关注动态过程。
对结果进行考评仅仅是绩效考评的一个方面。对于我国现处在发展起步阶段说来，从静态管理发展到动态管理，从结果考核发展到包括对投入、过程、结果、效率等全程的考核确实需要一个过程。美国等国的财政支出绩效管理发展到现在比较成熟完善的水平也历经了几十年的时间。但是，我们应该尽量缩短这个过程，在结合我国的实际情况的同时我们是有据可考的，我们应集中力量争取在较短时间能让这项工作内容完善、过程全面的推开。从项目规划起就应对可行性、预期结果进行考评。为了避免出现对项目考评单纯以事论事，与宏观规划相脱节的现象，财政部门一定要尽早参与到项目当中。从规划、立项、实施、结果全过程跟入，及时了解动态情况、掌握最新变化、修正相关指标、控制项目投入，达到最优效率。
（五）制定有效的绩效管理奖惩制度。
任何一项制度的全面高效的实施都需要相应的奖惩激励制度作为保障，笔者认为财政支出的绩效管理制度也不应例外。激励制度的方式有很多种，如对绩效考评较好的单位可以扩大其资金分配、使用的权限，提高资金自由调配的权力；在财政部门和支出单位之间进行“节省分成”；对人员进行奖励等。对于考评较差的单位则可采取相反的措施：限制单位财政支出的权限、减少单位财政支出项目和资金数额等。通过这些方法促进各单位自觉加强资金使用的计划性和高效性，让政府各部门自觉提高对资金使用严格把关的重视度，改变财政一家把关的现状。
同时，还应逐步建立规模庞大的公共支出相关数据库，保证财政支出绩效评价的持续发展。
财政支出绩效管理，不单单是考核支出的合理性和有效性，更重要的是要发挥绩效考评对决策的参考作用，推动预算改革的深化，以完善有效的制度带动政府公共支出的良性运行，使政府公共支出遵循程序透明、花费经济、效益显著的原则进行。
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