当前中国公共决策中公民参与的制度建设与评价研究，本文主要内容关键词为：中国论文,制度建设论文,公民论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当下公共政策的制定、执行和评估正逐步从精英式决策向参与式决策转变，在公共服务领域，政策讨论中大量引进听证会、公众咨询、议事委员会、公众调查等公民参与形式，使公共政策获得了更多的合法性，也使得公民有了表达自己利益的平台。但同时，有关公民个体的利己思想影响公共利益实现的问题，集体行动的困境导致的搭便车问题，政策过程的专业性使得公共管理者对公民参与公共政策能力的怀疑，参与造成的行政成本增加和行政效率的降低等，反映到政策现实中就是，一方面政府部门对参与活动产生强烈的抵触和不作为，另一方面公民感觉自己的利益诉求在公共决策中未有体现而放弃和拒绝参与。如何使公民的意见能够得到真正的表达，让政府的公共服务能够迅速有效地得到公民的反馈，缩短政策制定者和公民之间的责任关系，成为当前公共决策中推进公民深度参与的关键环节。 改革开放前，中国的决策过程基本上是在封闭状态下进行。改革开放后，国家为了适应尊重公民知情权、表达权、参政权和监督权的需要，逐渐加快了决策开放的进程，决策开放的形式也日益多样化，决策的方式日益从被动参与决策向自主参与决策转变。越来越多的普通公民通过各种合法途径影响公共决策与公共管理，表达民主要求，主张民主权利。如何从理论脉络、机制设计和实践经验的角度认识公共决策中的有序公民参与，既是扩大人民民主、提高公民政治参与积极性的前提，也是推进公共决策科学化民主化的重要保障。本文回应参与式决策转变的潮流，从梳理当前中国公共政策领域中公民参与的制度实践出发，评估其有效性。并结合重大决策社会稳定风险评估这一制度安排，有效规划公民适度参与公共决策全过程的具体策略和方式。 一、公民政策参与的主要领域及制度安排 从80年代强调群众路线在改革开放进程中的作用到90年代以来对决策的科学化和民主化的高度重视，反映了国家制度建设和民主制度建设快速推进。公众参与开始日益与当代政治发展的决策科学和决策民主联系在一起，从实践层面诠释社会主义民主的本质—人民当家做主的政治理念。当前公众参与的领域集中在与人民群众利益密切相关的事务上。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度”。不同时间阶段相应推进和深化公众参与的领域具体有：公用事业价格管制、环境保护、城乡规划、社会建设与管理等。公众参与内容在这些领域的建设速度比较快，制度化和规范化程度高，主要的制度安排有： 第一，90年代中后期城市建设的步伐越来越快，与民众生活直接相关的公用事业价格日益受到关注，公用事业价格管制领域的公众参与方式以听证会形式为主。1998年5月1日开始实施的《中华人民共和国价格法》第二十三条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。听证会制度一经推出即受到广泛关注，并逐步从价格听证发展到其它与公众直接利益相关的公共服务领域。 第二，随着城市化水平的不断提高，城乡发展规划影响重大，各地政府纷纷要求重视规划中的公众知晓度，公众参与主要表现为公告、论证会、听证会等形式。建设部颁布的新《城市规划编制办法》于2006年4月1日起正式实施，其主要亮点之一是新《办法》更强调了公众参与城市规划编制的权利，其中第16条规定：“在规划编制中就应该采取公示、征询等方式，听取公众意见。”2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条也明确规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”。 第三，由于环境领域是当前最典型的公共政策问题，公众参与的内容也有了相对完整的表述。2006年环境保护部制定了专门性的公众参与的规章——《环境影响评价公众参与暂行规定》。该规定对公众参与作出了迄今为止最详细的操作性安排。《暂行规定》要求建设项目和规划(工业、农业、水利、交通、城市建设等)的环境影响评价公众必须参与。公众参与集中在环境信息公开和征求公众意见两个方面，组织形式有调查公众意见、咨询专家意见座谈会和论证会、听证会等。 第四，在社会建设与管理领域，2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。党的十七大报告指出“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业、实行自我管理、自我服务、自我教育、自我教育、自我监督，发挥社会组织在扩大群众参与，反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”党的十八大报告进一步强调：“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。公众参与成为社会建设与管理领域中的一项重要制度安排。 二、当前中国公共决策中公民参与的相关规定梳理 随着政治体制改革和行政体制改革的不断发展与深化，我国已初步形成了一套比较完整的民意征询系统，房宁概括这一系统主要包括“行政事务层面的政务公开、民主决策、政策评估等基本环节，以及在立法和重要决策过程中实行公示、听证、专家论证、技术咨询和公开征集意见等多种具体制度”，并强调“有序政治参与的核心问题是政治参与要分层次、有序进行，层次性是保证政治参与有序性的关键”。社会生活的复杂、多元和动态性使得政府公共事务的处理需要区分不同的事务领域，根据相关利益者、信息和专业性、政策影响的范围等进行有层次的公众参与设计。目前政府公共决策中公众参与的相关规定主要体现在三个层面：一是在具体行政程序建设方面强调政府信息公开；二是在一般行政决策过程中明确听证会制度；三是在与群众利益直接相关的重大决策中引入社会稳定风险评估制度。 (一)行政程序建设和政府信息公开规定 《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》对公众参与作出详细的规定：“完善重大行政决策听取意见制度。市县政府及其部门要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度。制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见。有关突发事件应对的行政决策程序，适用突发事件应对法等有关法律、法规、规章的规定”。自2001年起，各地政府开始制定地方性法规，地方政府规章或以地方政府规范性文件对政府信息公开行为予以调整或引导。据统计，2008年全国共有22个省、5个自治区、4个直辖市、22个省会市、5个自治区首府城市、18个较大的市、4个经济特区市总共80多个地方都制定了相关的地方性法规或地方政府规章。2007年1月17日，国务院第165次常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日起实行，政府信息公开领域自此有了统一立法。 2011年上海市政府在《上海市依法行政“十二五”规划》中从政策全过程角度明确优化行政决策机制，引入公众参与内容，有效推进决策科学化、民主化与法治化。2012年度上海市政府围绕政府信息公开制度，推出《信息公开社会评议实施方案》，评议的指导思想就是紧密围绕“基本建成全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少和法治环境最好的行政区之一”的目标，积极探索实施社会评议的方法和途径，通过第三方机构调查、电话回访依申请服务对象、在“中国上海”门户网站开展公众测评等手段，充分听取人民群众对政府信息公开的评价和建议，广泛接受群众和社会的监督。社会评议结果将进行通报，并作为2012年度上海市政府信息公开和政务公开考核评估的重要参考依据。 (二)行政决策中的听证会制度 听证会是公众与政府双向互动的主要方式。我国1996年施行的《行政处罚法》规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，“听证”一词第一次从学者的书橱走进了寻常百姓的日常用语；1998年施行的价格法规定：在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时，应当建立听证制度；2000年施行的立法法规定：在起草法律、法规、规章时，可采取听证会的形式。此后，“交强险听证会”、“手机漫游费听证会”，“世界文化遗产门票价格调整听证会”，全国人大的个税起征点听证会，特别是厦门PX事件的听证会，一系列关系民生问题的听证会使听证制度深入人心。就立法而言，1998年施行的《价格法》首次在中国将听证制度引入行政决策领域，国家计委随后于2001年7月至12月相继发布了《政府价格决策听证办法》、《关于公布价格听证目录的通知》和《政府制定价格行为规则》，后又于2002年11月制定了《政府价格决策听证办法》，政策价格决策的听证规则得以具体化。此外，各省、自治区、直辖市、大部分常委会城市及一些有地方立法权的城市都制定了有关价格听证的实施细则。 目前中国在省市行政决策层面广泛采用听证会方式来推进公众参与。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》对重大行政决策的听证制度进行了操作性的规定：“推行重大行政决策听证制度。要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。要规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名额要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。听证代表确定后，应当将名单向社会公布。听证举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布”。在省级最典型的是云南省全面推行重大行政决策听证会制度，作为“阳光政府”建设抓手，设计了重大行政决策听证网站，可以调阅所有的资料。在市级层面则出现更多的行政决策听证制度安排(见表1)。 (三)重大决策社会稳定风险评估制度 社会稳定风险评估制度(简称“稳评”)的全面推进始于2009年，其标志性规章是《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见〉的通知》(中办发[2009]46号)，中央政府从制度层面开始推进建立和完善社会稳定风险评估机制。随后，地方各级政府也开始出台相应的政府规章。各地在探索社会稳定风险评估制度建设过程中，将建章立制作为制度建设的第一步，以地方党委文件或政府规章形式颁发一系列评估办法或规范，明确重大事项评估的范围、程序、原则及其责任。2012年初，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》，要求凡是与人民群众切身利益密切相关、影响面广、容易引发社会不稳定问题的重大决策事项，都要进行社会稳定风险评估。 表1 部分市级行政决策听证会规定
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